行政事业单位内部控制信息化建设研究

杨晋

［摘 要］通过单位内部控制信息化建设，逐步将内控管理要求嵌入财务管理中，规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施。系统实时、动态、全面地反映财务状况，实现内控的各项措施与单位的业务管理的有机结合，保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

［关键词］行政事业单位；内部控制；信息化建设

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.17.014

［中图分类号］F810.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）17-0048-06

0     引 言

有效的内部控制是确保组织运行规范有序和高效的重要手段，同时也是实现组织目标的长期保障机制［1］。它在提高单位管理能力、预防和控制经济活动中的风险方面发挥着重要作用。然而，在当前行政事业单位的管理工作中，传统的内部控制方法已经无法满足信息化智能化时代的发展需求，内部控制管理信息化是实现现代化管理理念，有效发挥内控制度功能和价值的重要手段和保障。随着大数据、网络和人工智能等信息技术的不断发展，信息资源的汇集和共享，信息孤岛的消解使单位内外部及各部门之间的信息交流变得更加快捷和广泛，业务发展和财务管理的融合加速，这意味着在内控管理方面，推进信息化建设是必不可少的。

1     传统的内部控制方法存在的问题和不足

1.1   以纸质文件为主的内部控制方式比较落后

内部控制的具体概念指的是，单位为了实现自身的目标，通过一定的控制手段，也就是制定相关的制度、实施一定的措施，进行程序的规范来对整体的经济活动进行风险的预测和防范。在单位内部建立内控体系时，必须要对相应的岗位责权、流程等做好分配，要形成既彼此制约又相互协调的关系。如果在实践操作当中以纸质文件为主，就会导致执行业务的审批流程受人为因素的影响较大。尤其是在处理流程当中，无法对人的行为进行很好的控制。另外内审部门也会受到时间、人员、组织框架的限制，有时处理事务事后的监控流程大于事中的监控流程，这会导致本末倒置，而且核查覆盖面较小。

1.2   内部控制精细化趋向给工作效率带来的影响

随着内控建设逐步深化，业务发展和财务管理深度融合发展。逐步完善的制度建设为各项业务活动目标实现提供有力的安全保障，但越来越细致的规章制度，不断增加的控制环节对经济业务运行效率产生了影响，控制表单复杂的流程及佐证要求给不熟悉财务知识的相关业务人员带来困扰。

1.3   內控制度的执行力度不足

首先，组织的内控制度没有得到很好的制定，各种修订和评价环节有滞后性。这种滞后性一方面会导致组织内部无法及时对相关制度进行评价和修订，另一方面会让内控制度和业务的发展变化之间存在隔阂，无法同步。内控制度虽然是在现实情况的基础上制定的，但一般都是通过总结以往的经济业务情况制定。在这个过程当中还要有一定的内部程序，如果内控的评价机制存在滞后性，那么出了问题也会延迟得更久。其次，单位在制定内控制度时，使用的专业术语和抽象内容比较多，没有一些明显的关键点，也无法让员工明确了解。这会导致在决策的过程当中，执行者有自身的裁量空间，自身权力较大会导致制度的执行结果出现偏差。最后，在内控制度的体系当中，涵盖的内容和程序非常多，执行者如果没有丰富的专业知识和实践经历，很难掌握整个流程。很大一部分执行者在遇到了事情之后才去查找相关的案例和解决方案，这会导致内控制度的执行效果大打折扣。

1.4   缺乏相应的配套监督体系

一些单位虽然有比较完整的内部控制机制，但是却缺乏相应的监督机制。监督环节是现阶段内控工作当中必要的环节之一，有一些单位内部没有有效的监督机制，导致执行效果比较差。有一些单位虽然有相应的监督机制，但是在执行上却不够严谨。同时很多单位不重视监督审计，觉得这些工作可有可无，选拔人员时很随意，导致监督审计人员的专业知识能力和综合素质也没有跟上。

2     内部控制信息化建设的必要性

通过内控信息化建设，能有效解决传统的内部控制方法存在的问题和不足。以信息系统为支撑，通过大数据、人工智能、移动互联网、云计算等新技术的深入应用，逐步将内控管理要求嵌入财务管理中，规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程与制约措施，加强财务信息化建设，实时、动态、全面地反映财务状况，实现内控的各项措施与单位的业务管理的有机结合，整体提升单位预算管理和风险防控能力，全面实施绩效管理。

3     内部控制信息化的建设思路

开展内部控制信息化平台（以下简称“内控平台”）建设，以云计算为基础、以大数据为核心，秉承“互联网+”的建设理念，以风险管理为抓手，资金管控为重点，业务流程为主线，预算绩效为成果、监督控制为手段，财务服务能力提升为目标，构建全方位多维度内控服务和监督管理平台。

3.1   控制主体转变

实现由人为控制向计算机控制转变。将内部控制规则、控制活动、控制手段固化到信息系统中，完善单位内控流程，实现单位财务内部控制的信息化、常态化，保证财务内部控制各项制度得到严格的执行。具体讲，就是通过在系统中预先设定业务内涵，业务发起者只需要在系统里完成相关表单的填写，确认“提交”，审批表就会自动流转到下一个审批节点，直到流程结束。

3.2   破除时空限制

打破内部控制在时间和空间上的限制，构建完善的集中式管理框架。建设内控服务门户，针对业务人员、各部门分管领导、财务人员等角色，提供个性化、精准化、移动化的财务服务。通过“在线一站式”对外服务窗口，用户可使用手机、电脑等设备，集中办理各项财务业务，提供“在线办理”“移动办理”等多种服务形式，将业务办理由“线下纸质形态”转变为“线上电子化形态”，方便人员“随时随地”办理业务。

3.3   实现业务全程管控

以预算、执行、核算、决算为控制主线，实现对单位业务全程管控。采用内控平台一体化管理模式，实现“人、财、事、物”与“预算、绩效”的双线精细化管理。通过内控业务平台，对单位各部门业务进行重新梳理、流程再造，将制度和内控管控规则嵌入系统，实行数字化驱动方式，实现“数字驱动、业务找人、业务发起、业务受理、业务驱动、业务预警”，由系统自动化完成预算、收支、政府采购、资产、项目、合同等内控管理工作，实现“预算、执行、核算、决算”平台一体化闭环管理。

3.4   风险管控“动态化”

建设风险监控系统，通过多样化的方式实现对业务、流程等全方位监控，提供动态化内控监测，实时动态掌握各类业务发生的情况，动态监测信息化系统运行的各类数据。通过深度分析，构建面向业务办理、审批审核、决策判断的辅助决策模型，为财务部门人员、单位主管领导提供主题应用分析，提供决策参考依据，做好“参谋助手”。

4     内控平台建设内容

内控平台由“财务服务”“内控综合管理平台”“分析决策平台”“数据中心及技术支撑平台”等部分组成。

4.1   财务服务

业务人员、分管领导和财务工作人员可使用手机、电脑等设备，通过在线申请、在线报账、在线审批、在线查询等功能完成各种业务办理工作，系统可以针对不同角色，提供个性化、精准化、移动化的财务服务。

4.2   內控综合管理平台

满足内控单位层面与业务层面的管控以及内部控制监督评价等要求。提供内控规则内嵌、六大经济业务管控、风险管控、内控监督评价等综合应用。其中，六大经济业务管控将实现预算管控、收支管控、资产管控、采购管控、合同管控、项目管控。

4.3   分析决策平台

满足领导决策管理需要，提供预算执行情况分析、财务综合查询、内控分析等内容。实现风险管控的辅助决策、业务监测与风险预警。

4.4   数据中心及技术支撑系统

提供基础数据、服务总线、数据交换、制度综合规则、政策法规、用户权限等技术应用支撑。根据单位的实际情况自定义各种政策法规、制度要求、内控规则、财务规则、业务标准，从而通过这些政策规则控制各种财务应用，达到财务内控的各种要求。

5     内控平台实现的主要功能

5.1   财务服务功能

5.1.1   在线报账系统

在线报账系统，单位人员办理个人报销业务，通过系统可以办理差旅费、交通费、会议费、培训费、劳务费、出国费等各项费用的在线报账。

5.1.2   在线查询系统

根据个人信息自动匹配财务相关信息，提供个人财务报销查询、个人薪资查询、部门预算执行进度查询等个人财务相关信息查询。个人财务信息将依据办理进度、时间节点等进行自动推送与提醒。系统可以在移动端、PC端实时查询。

5.1.3   移动办公平台系统

移动办公平台系统，满足个人移动式业务办理应用需要。提供移动端（App）或小程序等应用模式。将财务管理平台应用在移动办公平台进行优化集成，包含从预算系统、报销系统、资产系统、工资系统、账务系统等系统中获取数据，提供财务移动服务。主要功能包括：移动审批、个人工资、费用报销、个人借款、项目经费、部门经费、单位经费、重要财务通知等。

5.2   预算管控功能

预算管控系统是用于单位预算指标细化、调整及预算执行控制的业务系统。年初预算转化为预算指标后，通过系统对本单位的预算按照财务管理要求进行分解，如分解到部门、项目、人员等，通过设置预算控制规则，应用到相应的业务中，控制单位预算的执行。对于预算执行过程中发生的预算调整，通过指标管理功能进行处理。

5.2.1   业务流程

指标管理子系统流程如图1所示。

5.2.2   预算指标管理

通过指标集中管理页面，可完成指标的增加、减少、调整、分解等操作，还可查看完成的数据操作日志。

执行的全过程中对每个环节都要控制，同时对重点经费除了整体的控制，还可以设定一些特殊的规则实现精细化管理，例如：对每个预算使用部门是否要进行预算控制、控制到什么程度，提供控制的多种方式，可以按费用支出设定、哪些需要控制、不需要控制、特殊的规则如何控制进行设定。三公经费和其他重点经费，可设定支出总额，进行全面的重点监控。

5.2.3   预算执行分析

对整体预算执行的分析、不同维度的分析，也可进行指标自定义分析。预算执行可采用全景数据图形查看模式，计划进度一目了然，可对重点项目的时序进度同计划进度进行比较和提醒。

5.3   经费支出管理功能

经费支出管理系统包含预算分配控制、经费申请、借款管理、费用报销、出纳支付等，系统能够实现与财务系统、合同系统的无缝链接，项目合同数据，经费数据信息都能及时地反馈至业务部门和财务部门。

5.3.1   提供业务服务窗口

系统设定统一的窗口进行各项业务的办理。方便办理人快捷地找到需要办理的业务入口。业务办理采用互联网式场景化应用设计，减少使用者认知负荷，让所有人轻松上手，愿意使用。

5.3.2   规范审批流程及权限，报销流程有章可循

系统提供设定审批流程、审批权限、预算额度控制规则的功能，规范了审批流程的流转程序以及审批权限，设定了预算的使用范围及使用额度，使报销流程有章可循，并且可根据各使用单位报销业务的管理特点进行不同的设定。

5.3.3   制度规则内嵌，业务规范指导

系统提供将报销制度和报销标准内嵌到单据填写过程中的功能，报销人员只需填列原始单据数据，标准的计算由系统自动处理，超过标准自动提醒，使业务审批更趋规范化，加强了内部控制的执行力度；并提供对相关业务的经办流程即时提醒的功能，报销人在填写申请过程中，系统列示必须提交与本次报销相关的附件清单，并提供附件上传和附件在线预览的功能。

5.3.4   支出与账务系统数据互联互通，简化工作

系统提供与账务处理系统相结合，审核完的报销单能够根据设定的记账规则自动生成预算会计和财务会计的分录，直接生成会计凭证的功能，简化财务工作，提高工作效率。

5.3.5   移动办公，破除时间和空间上的限制

提供移动端（APP）或小程序等应用模式，将财务管理平台应用在移动办公平台进行优化集成，设置办公提醒等功能，方便报销人员随时通过系统办理业务。

5.4   采购管控系统

满足单位业务部门按政府采购管理要求开展采购业务，提供采购申请、采购计划、采购办理审批、登记采购办理过程和结果等采购相关业务管理。

5.4.1   采购计划管理

支持货物、工程、服务全口径的采购计划申报。货物类支持集采目录和配置选择，提供查询和检索的功能。支持业务经各业务归口管理部门流程化审批。

5.4.2   采购项目管理

支持采购执行经办人对所负责的采购项目按一定规则拟订采购组织形式和采购方式，并支持流程化审批，审批流程支持自定义。支持采购执行经办人制订采购执行方案，并支持流程化审批，审批流程支持自定义。

可按照政府集中采购、分散采购、自行组织采购等组织形式设置，同时支持公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源、网上竞价、网上询价比选等采购方式。

5.4.3   采购程序

采购申请，部门采购经办人提出采购需求和采购计划。采购受理由单位采购管理岗根据政府采购管理办法确定组织形式、采购方式等。采购审批，单位及主管单位相关岗位对提交的采购申请进行内部审核、审批［2］。

5.4.4   采购招标和中标登记

招标登记，对采购计划招标结果信息登记备案。中标登记，对采购计划中标结果信息登记备案，并根据中标信息进行合同备案登记。

5.4.5   项目归档管理

支持生成档案管理目录清单，从系统内提取招投标全过程的文件档案，并提供人工补录功能，自动形成项目档案归档。

5.5   资产管控系统

资产管控系统主要满足单位资产实物管理的需要，根据统一的资产管理制度，规范的资产分类、编码、名称等设置原则，满足资产信息实时查询，全面、实时掌握监控各业务部门的资产信息情况。系统对资产从入库到出库的全生命周期的管理，流程化控制，利用先进的条码扫描技术，解决资产登记、资产转移、资产维修、资产借用归还、资产清查、资产盘点、资产退出等繁杂的日常资产业务处理［3］。资产管控系统为资产管理提供全周期的管理，涵盖资产验收管理、资产变动业务、资产查询及修改、资产维修管理、资產清查业务、资产处置管理、处置汇总报批及批量销账、统计报表、数据上报等内容。

5.5.1   资产规范统一

根据固定资产管理办法对资产管理标准进行规范统一，并建立资产管理系统的标准化管理体系，实现资产分类、资产卡片格式及内容、用途、来源、状态、处置、折旧方法（预留）的定义。实现资产配置、使用、处置业务的审批流程定义。通过工作流平台，实现资产管理流程统一、业务协同。对资产管理业务范畴内相关的文档集中管理，随时可以进行查询。建立起资产故障管理体系、维修维护管理体系等、点检管理体系，提高资产管理水平。

5.5.2   资产配置

为已有固定资产建立资产卡片，内容包括：资产编号、资产名称、分类、用途、使用部门、数量、启用时间、使用年限等。加强对各业务部门的资产购置过程的统一把握，在各项申请过程中可以设置统一的审批流程，加强资产采购的可控性。资产采购与预算管理集成，实现采购资产的年度预算及预算发生数的跟踪功能，为资产采购申请的审批提供量化指标。

5.5.3   资产使用

通过对资产使用过程的管理，合理配置资源，提高资产的使用效率。资产使用管理主要对资产生命周期中的使用情况进行管理，包括资产领用、资产维修、资产变更、资产盘点、资产调拨等业务［4］。

5.5.4   资产处置

动态监测资产信息，对报废资产进行准确评估和审核。报废后的资产进行合理处置。同时对于闲置时间长的资产，要及时进行处置。能够处理调拨、出售、置换、报废、报损、捐赠等资产处置类型的业务。根据资产处置情况自动在财务核算系统中形成记账凭证。

5.5.5   资产查询统计分析

提供数据的自定义查询、分析及统计，并以图表形式直观反映数据统计结果，通过对数据挖掘、分析，能够自动生成资产管理工作报告，并能定时推送给相关领导。

单位查询，对本单位固定资产信息进行查询：报表查询、单据查询、资产分布状况。

资产分析：对资产的价值、来源、用途、状态、部门占用等情况进行多维度分析。

5.5.6   资产配置预警

支持按照单位的要求定义资产管理预警策略，对于异常数据及时推送给相关人员进行预警，帮助相关人员及时发现问题。

5.6   项目管理功能

5.6.1   全过程跟踪滚动管理

包括项目基本信息、项目预算信息登记、招投标管理、合同管理、指标管理、资金支付管理、项目决算、项目绩效评价管理等内容。项目库完成项目，实现单位内部项目滚动预算编报，管理单位内部的项目库信息，从财务及业务角度跟踪项目完成进度。纳入绩效管理的项目，还需要补充绩效目标和绩效指标等信息。

5.6.2   项目类型灵活分类

项目库要对项目的类型进行灵活的分类，对于那些常规项目的审批流程必须要和内控制度流程做到双向并行。这样对项目的审批进度才能一目了然，对于已经完工的项目必须验收，验收之后要记录全部的数据和流程。

5.6.3   项目管理自定义

根据项目类别及项目金额的大小，灵活自定义项目审核流程，根据需要进行添加或删减，实现审核流程的扩展定制功能。涉及政府采购或政府购买服务的项目，还需要填写采购目录、采购方式、数量、计量单位等信息。

5.6.4   项目查询

项目查询提供对项目信息的多种条件组合查询，支持将查询条件保存为模板，同时可将查询后的结果数据以图表形式展现。

5.6.5   绩效评价动态生成

根据项目执行的系统数据采集，结合部分手工填报的完成情况，自动形成评价结果。

5.7   合同管控功能

合同管理是结合单位的特点，将合同进行细化分类，可对预算执行过程中涉及的各种合同进行集中管理。系统围绕合同录入、合同处理、合同收付款管理等流程，对于那些不同的业务角色要根据业务的实际情况进行管理，使其相互配合，工作处理得更加协调。

5.7.1   合同管理设置

提供审批流程、合同范本、合同样式配置管理功能。可以根据单位管理要求设置合同的审批流程，支持归口审批、分支审批等各种情况。

5.7.2   合同起草办理

可根据合同类型使用范本起草合同文本，系统将根据上述所填写的内容和范本格式自动形成合同草稿，有需要的再人为进行调整。合同相关业务集成一个页面办理，为经办人员提供业务办理的集成窗口。合同的类型可以根据实际情况进行调整和补充。支持合同补充协议的管理。

5.7.3   合同审批备案

合同审批可按照单位的合同管理规定，根据合同分类、经费来源等信息，设定归口审批的要求。根据合同类型和金额规模，设定不同的审批级次要求。对审批过程的意见和修改痕迹进行记录和展现，合同审批完成后，经办人可以在系统中直接打印审批表。合同签订完成后，经办人员在系统中进行合同备案。

5.7.4   合同付款

在合同办理页面可以选择需要付款的合同发起合同支付。

5.7.5   合同变更

合同发生变更时，需要在系统中发起并提供相应的附件材料。合同变更包括基本信息变更、合同金额变更、标的物变更和付款计划变更等。系统将记录和提示变更的痕迹，便于后续备查。合同变更需要审批完成后才能生效，审批流程可根据管理要求进行设定。

5.7.6   合同台账

可按照合同类别、合同名称、供应商和签订日期的范围等条件查询合同。显示每个合同的状态、金额、已支付金额、合同支付进度等信息。显示每个合同的当年总应付、当年应付未付信息。每个合同点击后都可以进行追溯查询其当初签订审批的完整信息及其关联信息，并能进行关联信息的追溯查询。提供合同台账、付款合同执行情况分析、收款合同执行情况分析、合同付款到期查询。

5.7.7   付款合同执行情况分析

可以按部门、人员查询付款合同的执行情况和风险，支持联查明细。合同付款到期查询：合同计划付款日期即将到期给予相应人员提醒。

5.7.8   与财务系统衔接

从财务系统接收项目信息和预算信息，在合同起草时挂接使用，并应控制当年应付不超过预算余额。

5.8   辅助決策分析功能

构建完善的分析模型，采用大数据技术，提供内控分析、风险监控、内控运行效能报告等全方位、多角度的综合信息，辅助领导决策。

5.8.1   基本决策分析

通过数据查询平台可提供整体预算执行率、基本经费执行率、项目经费执行率以及各预算执行情况等信息方便单位进行决策分析。

5.8.2   预算执行情况分析

预算执行情况分析的实现由部门整体预算执行情况、项目支出预算执行情况及重点（三公）费用情况分析构成。预算情况分析可按单位汇总级次，按照功能分类、项目等信息进行呈现、分级汇总，并可灵活切换，同时可按功能科目口径的预算情况、经济科目的预算情况、项目口径的预算情况、三公经费的统计分析。

5.8.3   收支余情况分析

收支余情况分析主要由收支余汇总分析、收入情况分析、支出情况分析构成。收入情况分析主要分析不同期间的收入数、汇总数等内容。支出情况分析各月实际发生的基本支出（分人员支出和公用支出）、项目支出情况，可以按支出经济分类科目如按会议费、差旅费、办公费等维度进行分类、分组统计。

5.8.4   业务监测

监测各部门业务开展情况。系统可以对各部门、各用户的使用情况进行监控，并对业务处理进度进行监控。

6     结束语

本文对内控信息化建设的必要性、建设思路进行了探讨，并对建设后所需实现的功能进行了描述，上述基本功能的实现，大致满足了内部控制信息化建设的基本要求。当然随着内控信息化建设的深入发展，单位也需要扩大对控制对象的覆盖面，不仅从经济活动层面进行内部控制，其他的业务活动也要进行一定的控制管理，使内控信息化建设成为规范行政事业单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高的有力手段。

主要参考文献

［1］张鑫武，黑鲁. 内控管理信息系统的解决方案［C］//2020年（第八届）中国水利信息化技术论坛论文集，2020：511-516.

［2］刘维，黄圳林. 加强公立医院全面预算管理促进内部控制制度建设实践与探讨［C］//中国卫生经济学会第十九次年会论文集，2016：158-161.

［3］王月芳. 浅谈事业单位固定资产管理存在的问题及对策［J］. 现代经济信息，2016（11）：184.

［4］陈艳琦. 事业单位国有资产管理网络化信息平台的设计与实现［D］. 厦门：厦门大学，2015.