新时期国土空间规划探讨

马锦奕

（忻州市城乡规划设计院有限责任公司，山西 忻州 034000）

0 引言

随着我国经济社会的不断发展和城市化进程的加速，国土空间规划问题愈发凸显。从“十三五”到“十四五”，新时期国土空间规划成为一个重要课题。国土空间规划是关系到我国经济社会健康发展、资源环境保护和国家安全的重大战略规划，具有战略性、长远性和全局性等特征。本次探讨旨在深入研究新时期国土空间规划，探索适应未来发展需要的规划思路和实践路径。同时，也将分析当前国土空间规划面临的挑战和问题，并提出解决方案和建议，以期推动我国国土空间规划工作向高质量发展方向迈进。

1 新时期国土空间规划的要求

随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的加速推进，国土空间利用面临着前所未有的挑战。为了合理规划、科学利用我国国土空间，促进经济可持续发展和生态环境保护，新时期国土空间规划需要满足以下4个方面的要求。

1.1 统筹兼顾，区域协调发展

新时期国土空间规划需要遵循“以人为本、和谐共生、绿色低碳、高效集约、开放包容”的原则，在全国范围内制定一份统筹兼顾、注重协调、区域平衡发展的国土空间规划。在这个过程中，需要依据城乡发展要求、生态环境需求、资源利用现状等因素，科学分类、精准布局，既体现全局性的平衡发展，又注重地区差异，体现对不同地域特点的充分尊重。

1.2 科学规划，系统布局

新时期国土空间规划应秉承科学规划的理念，坚持系统布局的方法，通过制订详细的国土空间利用总体规划、专项规划和详细规划等制度性的规划文件，统筹考虑各类要素，科学有效地进行资源配置。在未来国土空间利用和建设中更加注重产业空间化和城乡融合发展，力争实现高质量、高效率、可持续性的发展目标。

1.3 生态优先，绿色发展

新时期国土空间规划应当强调生态优先，积极倡导绿色发展，通过全面保护生态环境，促进资源节约和集约利用，使国土空间的开发利用与生态保护相协调。这就需要从保障红线地区实施、推动生态文明建设、推进生态修复等方面入手，确保经济社会发展与生态环境保护相协调，达到生态优先，绿色发展的目标。

1.4 法治保障，公众参与

新时期国土空间规划需要以法律法规为依据，推行规划审批制度，保证国土空间利用合法合规，并同时加强对规划落实情况的监管和评价。此外，还要重视公众参与，充分发挥社会力量，增加受众在国土空间规划中的参与感和归属感，共同维护我国国土空间的有序、良性发展[1]。

2 国土空间规划存在的问题

2.1 规划标准不统一

国土空间规划标准参差不齐，难以实现统一的规划标准和要求。各地建设规划控制区划分标准不一，导致一些地方开发利益更为突出，往往会忽视环境生态保护而推进开发建设。这个问题的主要原因在于规划法律法规、政策文件之间存在矛盾或超前。这将对城市、乡村等地的社会、经济和生态环境带来负面影响。

2.2 没有将自然与人文纳入考虑

目前的国土空间规划在立足于以经济为主导的基础上，往往忽视了自然、历史、文化等诸多人文因素对规划实施的影响。这使得国土空间规划缺少对自然资源、生态环境、文化遗产等方面的充分考虑，导致规划实施中环境生态破坏、文化遗产丧失等问题多发。同时，过多的经济发展有可能加剧资源消耗及自然恶化。

2.3 缺乏对城市人口增长趋势的评估

国土空间规划不足以应对城市人口增长快速演变和城市化进程的挑战。一些大城市规划时没有较好地从人口、就业、住宅等方面作出充分考虑，而是过于追求城市规模扩大和综合性全能，结果导致城市矛盾日益激化。另外，缺乏对城市人口增长趋势的评估，很难在规划编制初期确定未来几十年的发展目标。

2.4 社会参与度不高

国土空间规划需要各方面协同作用，需要广泛和充分的社会参与。但现状中各级政府对社会参与度不够，社会公众也无法有效发表意见，决策者容易出现客观偏差。这种现象主要源于管理体系不完善，公共信息不透明，公众参与渠道狭窄等因素。

2.5 地区间协调配合不足

国土空间规划中，各地建设项目之间缺乏协同配合。由于主管部门设置和资金来源等原因，可以导致地区之间发生重复建设、资源浪费和环境破坏等问题。同时，地方政府为了争夺资源、财富和项目的批准，可能会追求自己的利益而忽视跨行政区域的整体协调[2]。

3 新时期国土空间规划的战略举措

3.1 加强政策引导

在新时期国土空间规划中，加强政策引导是关键的战略举措之一。具体来说，这需要政府各级部门制定并实施一系列的政策措施，以指导和促进国土空间的优化、协调、有序发展。

首先，政府应该制定一系列的法律法规和政策文件，明确国土空间开发利用的目标、任务和方向，包括国土空间的分区和分类管理、重点功能区的保护与利用等。这些政策文件要与经济、环境、社会等发展战略相协调，形成统一的规划框架，为国土空间的可持续发展提供坚实的法律基础和政策支撑。

其次，政府应该制定相关的财税政策和金融政策，以鼓励和引导社会资本投入国土空间领域。例如，通过实行税收优惠政策、设立专项基金等方式，吸引更多的社会资本投入国土空间的建设和开发。此外，政府还可以采取金融手段，为符合条件的国土空间开发项目提供融资支持，加大对科技创新和绿色低碳开发的投入力度。

最后，政府应该加强对国土空间规划和管理的监督和评估。通过建立健全的考核机制和责任追究机制，加强对各级政府部门和企业的监督，确保国土空间规划实施的效果和质量。同时，政府还应该积极开展公众参与和社会监督，促进公共利益和社会稳定[3]。

3.2 提高战略规划层次

新时期国土空间规划应该以更高的层次进行规划和编制，建立全国性、区域性、城市群级别等多层次、多领域的规划体系，确保规划在不同层面上实现协调发展。同时，要以全球化视野思考国土空间规划，充分考虑国际趋势和国内实际需要，从而形成具有全球竞争力的国土空间格局。

同时，新时期国土空间规划应该建立起融合多种规划的跨部门协作机制，构建多方参与、协同推进的决策机制。这个机制中包括主管部门、专业技术机构、地方政府和公众等各方主体，各自承担不同的职责。在国土空间规划的编制过程中，各主体应采取合作、协商、沟通等方式，促进信息共享、资源共享和互惠共赢。

此外，新时期国土空间规划应该积极引入现代科学技术手段，如卫星遥感、GIS 等技术，采用大数据分析和人工智能算法等手段，提高规划的科学性、精准性和预测性。同时，要注重规划的可持续性，从生态、环境、资源等多个方面出发，制定科学的规划目标和规划方案，确保国土空间规划对经济社会的发展具有长远的影响力。

最后，新时期国土空间规划应该注重完善规划实施机制，落实责任主体和监督机制，加强规划实施的跟踪和评估，及时进行调整和优化。同时，要加强宣传教育工作，提高公众对国土空间规划的了解和参与度，增强全社会的规划意识和规划素养，形成共建共治共享的良好氛围[4]。

3.3 优化国土空间结构

优化国土空间结构是新时期国土空间规划的重要战略举措之一，主要包括三个方面的内容：①加强城乡绿色空间和节约集约用地。②调整经济空间布局。③推进区域协调发展。

首先，加强城乡绿色空间和节约集约用地。针对城市空间、农村空间和生态空间3 个方面进行综合规划。在城市空间方面，通过优化城市布局，提高土地利用效率，将城市人口和产业逐渐引导到相对核心和优势区域集聚，同时加强城市与自然景观之间的联系，营造美丽宜居的城市环境。在农村空间方面，支持发展特色优势农业和乡村旅游等产业，促进小城镇和大城市协作共赢，同时开发利用闲置农村土地，并充分利用土地多功能性原则，提高土地有效利用率。在生态空间方面，保护自然资源和生态环境，建设绿色“生态廊道”，加强生态保护与修复，增强生态系统的稳定性和健康性。

其次，调整经济空间布局。促进各地优势资源的开发利用和产业结构的升级与转型。在东部沿海地区加强现代化服务业、高新技术产业、文化旅游等战略性新兴产业的发展；在中西部地区推进装备制造、农业科技、能源环保等传统优势产业的振兴；在东北地区加快实施振兴发展战略，加强现代化石油化工、金属材料、船舶制造等支柱产业的发展，在此基础上探索适合本地区发展的特色产业，打好“三大攻坚战”。

最后，推进区域协调发展。通过落实城乡协调发展、区域协调发展等重要方针政策，加强不同地区之间的互相交流和依赖。在区域协调发展方面，要制定一系列具有可操作性的政策，建立健全区域协调机制，促进各区域之间的市场融合和资源共享；在城乡协调发展方面，要积极推出一些政策措施，扩大城镇和农村居民之间的福利差距，以便更好地促进城乡经济发展协调平衡。

3.4 加强生态环境的保护和修复

保护和修复生态环境是新时期国土空间规划的重要方向。因此，需要在国土空间规划中强调生态优先原则，确立生态环境保护红线和限制开发区域，推进生态保护补偿机制，加快生态修复工作[5]。

首先，完善生态保护制度是加强生态保护和修复的基础。可以制定更为完善、更为有力的法律法规，明确各类自然保护地的管理职责和权力，并将其划分为严格保护区、核心保护区、缓冲保护区等级。同时，加强对天然林、湿地、海洋和岛屿等特殊自然资源的保护，推动重点自然生态系统恢复与保护工程，保障生态区域的生态安全。

其次，开展生态环境治理行动。通过生态修复工程、绿化美化行动等活动，重点打造城市公园、生态景观带和人工湖泊等人工生态系统，增强城乡环境的生态适宜性，提升整体环境质量。同时，开展自然保护区内植被恢复和野生动物保护活动，提高多样性物种保护。

在国土空间规划中，要充分推行生态优先原则。加强矿产资源开发管控，尽量减少对环境的影响，鼓励绿色能源产业的发展。同时，严格控制工业、农业等重污染行业的排放，在建设新区、新城镇之前必须进行环评，筛选出最符合生态环境要求的方案实施。

最后，建立生态补偿机制。可以根据生物多样性、土地退化等指标来确定补偿标准并实施，鼓励各地依靠长效生态资源的保护和修复，通过销售碳排放权和节水，建立生态保护经济体系。此外，也可以建立资金信托机制、债务减免机制等方式，鼓励地方和企业参与到生态维护和修复中，形成共治共建的新机制。

3.5 加强风险管理和应对

在规划实施过程中，需要注意风险管理和应对，充分考虑各种自然灾害、人为灾害和社会风险的可能性，制定出适应性较强的国土空间规划针对不同情况应对措施，保障国家安全和人民生命财产安全。

通过完善风险评估机制和监测预警系统，建立健全风险评估报告制度和风险应对预案，及早发现和分析各种风险，提高国土空间规划的科学性和精准性。同时，还要加强对灾害防治技术的研究和应用，以提高预警预报准确率和抗风险能力，有力避免和减轻风险对环境和社会的影响。

还应围绕国土资源调查、国土空间规划和风险评估等一系列重要工作，建立国土资源信息共享平台，集中存储国土资源数据，实现各级政府部门之间的信息交流和共享，为规划、决策提供科学依据。同时，还要探索与多个行业协同合作，共享信息资源，形成线上线下一体化的信息平台，打造具有公信力的全国性风险信息共享网络。

此外，需要提高政府部门对项目建设的审批和监管效率，加大对开发商违规行为的处罚力度，坚决杜绝在保护生态环境和自然资源方面的违法行为。同时，还要加强对重点区域和重点行业的监测和管理，持续优化管理模式，确保监管措施的有效实施。在此基础上，不断完善灾害防治体系，强化应急救援和恢复重建能力。建立健全应急预案制度，明确各级政府和部门的职责，加强应急准备，全面提高灾害防范和应对的能力。同时，还要不断完善紧急救援网络，推进现代技术和装备的应用，以保障人民群众的安全。

最后，通过加强舆论宣传，增强公众的环保意识和风险意识。利用各种媒介手段加强对环境保护和灾害防治知识的普及，引导社会各界加强参与。持续加强生态文明教育，培养人们保护环境、珍惜自然资源的意识和习惯。

4 结语

在新时期，国土空间规划要以生态文明建设为导向，注重均衡发展、功能优化和空间整合。同时，需要加强政府引导和市场监管，促进国土空间集约利用和可持续发展。