多元协同治理：老年教育治理模式新选择——基于四种典型模式的比较

刘雅婷 ，黄 健

（1.上海师范大学 教育学院，上海 200234；2.华东师范大学 教育学部，上海 200062；3.上海师范大学 终身教育政策研究中心，上海 200234）

20 世纪50 年代以来，世界范围内持续经历着前所未有的人口革命，由工作、学习、休闲与个体自我实现相伴生的“混合生命周期”开始替代传统生命周期概念，挑战传统老龄化的观念[1]，教育和学习不再是年轻人的专属，开始成为伴随全生命周期的重要支撑。众多国家与国际组织持续呼吁要将老年学习看作一种积极的投资，通过多样化的教育资源供给保障老年群体的学习权益。以美国、法国、英国、日本等为代表的国家通过第三年龄大学、老年大学、老年游学营等多元化的形态，由政府、市场与社会等不同力量面向老年群体提供了多样化的教育资源[2]，逐渐形成了各具特色的老年教育治理形态。

我国1983 年创立第一所老年大学，发展至今已经基本形成了省、市、县、乡四级大规模办学网络[3]，我国老年人口规模十分庞大，占据了全球23.5%的老年人口比例[4]，当前的老年教育办学规模依旧难以适配快速增长的老年人口规模，“一座难求、一坐不起”的现象在部分地区也依然存在。据不完全统计，我国以各种形式经常性参与教育活动的老年人仅占老年人口总数的5%，与《老年教育发展规划（2016—2020 年）》中20%的参与率仍然存在差距[5]。新时期，解决老年人口日益高涨的学习需求与老年教育资源供给不足的矛盾成为党和国家政府的重要决策关注点，事关老年人口及家庭的福祉。梳理不同国家在发展老年教育过程中的历史经验与教训，将有助于为我国推进新时期老年教育提质升级发展提供一定的借鉴参照。

一、案例选择依据

（一）案例国家选择

老年教育属于相对年轻的专业研究领域，国际层面相关统计数据较为匮乏，难以使用大样本（Large-N）的量化处理方法进行老年教育发展规模的统计分析。因此，本研究采用少案例（Small-N）的处理方法，应用比较历史分析，选取美国、法国、英国、中国四个国家进行不同社会背景下老年教育治理的典型形态比较分析，探寻不同的老年教育治理路径对老年教育总体规模的影响，从而寻求适合中国发展老年教育的关键路径，选择原因见表1，四个案例国家在发展老年教育的过程中存在相近的脉络又有不同的发展状态，既可求同也可求异，有利于开展比较分析。

表1 案例国家特征

（二）基本比较单位

本研究将老年教育资源供给问题放置在政治、经济、文化环境不断变更的动态发展背景之下，考量不同外在因素对老年教育总体发展的影响。梳理文献发现，社会的政治、经济、文化因素对老年教育的发展规模、发展形态起到了决定性作用，例如巴特斯比将老年教育界定为一个社会政治框架，认为应当在整体国家经济、社会发展的宏观背景之下进行考察[6]，布鲁克菲尔德将老年教育看作一种与社区福祉产生重要关联的战略目标，认为老年教育的发展离不开整体社会环境与实践方式的影响[7]，据此，本研究将外部环境（A）作为开展比较的基本单位之一。老年教育治理中的主要行动者也会对老年教育的发展规模产生重要影响，老年教育的大规模发展有赖于政府、市场与社会组织之间合作伙伴关系的建立[8]17，纽曼应用社会资本框架分析老年教育时提出，老年教育治理行动中的各个主体会对老年教育的资源供给规模产生重要影响[9]。

因此，本研究将治理主体（B）作为第二项比较基本单位，分析探讨外部环境（A）与治理主体（B）是否会对老年教育总体发展规模（C）产生影响，以及会产生怎样的影响，解构四个国家老年教育总体发展规模发生变迁背后的历史条件，分析探讨推动老年教育发展的根本路径。

二、案例国家老年教育发展史

（一）美国

现代意义上的老年教育最初发源于美国，共经过了三个发展阶段。

1.第一阶段

该阶段起源于20 世纪50 年代，受到老年医学教育研究与功能主义哲学发展的推动，美国政府充分关注到了退休带来的公民角色身份的变化[10]，在推行初期承担了保障老年教育的主要责任。1950 年，美国召集全国老龄会议强调了老年教育在持续改善就业、健康以及家庭关系方面的重要价值，倡导通过教育改变老年人的生活方式，促进积极的社会参与为公民身份赋权[11]。进入20 世纪60 年代，美国开始持续发布《退休学习方案》《免费老年教育方案》《高等教育法案》《志愿服务法》等系列性政策法律文件明确政府在保障老年教育、培训以及休闲活动机会方面的基本责任与义务。

2.第二阶段

该阶段的转折发生于20 世纪70 年代，代表性事件是1975 年老年游学营的成立，通过为老年人提供寄宿制教育的形式加入到政府治理的行列，此后参与老年教育治理的非营利组织开始逐渐增多。

此时，美国的GDP 增长率开始出现波动，政府开始强调通过教育对老年人力资本进行二次开发，代表性文件是1982 年出台的《职业培训综合法》，各州拨款帮助老年人参与技能培训，再次进入劳动力市场，创造人口二次红利。到20 世纪70 年代中期，主管老龄问题的政府部门向美国社区与初级学院协会提供了一笔赠款，组织了关于老年教育的有关会议、讲习班与有关研究活动的开展，还设立了专项基金，为老年中心、社区学院、社区学校、教堂的老年人提供了大量的寄宿教育方案，吸引了众多社会力量开始介入到老年教育治理行列之中。同一时期有39 个立法机构颁布了法案，保障老年人的学习机会与学习权益。

3.第三阶段

该阶段为20 世纪90 年代，随着社会力量的广泛参与，政府开始进行权力下放，形成了多元利益主体协同治理的格局，代表性事件是1990年的权力下放，地方政府和社区依据老年人的需求进行自主调配资源，灵活度变大后，老年教育治理主体开始日趋多样化，图书馆、博物馆、社区中心、老年游学营、家教学院、校友会等组织开始加入到老年教育治理的行列中。2000 年，美国政府颁布的《老年人教育法案》明确规定将老年教育的治理权下放给非营利机构，政策的主要职责是支持、监督、协调非营利机构的服务，因此形成了自上而下的老年教育治理体系。发展至今，美国已经形成了地方政府参与资助，社区学院、社会培训机构、非营利组织共同参与治理的格局，其中约有15 000 个社区学院、社区老年人中心在为老年人提供免费的课程。

（二）法国

法国老年教育同样经历了三个发展阶段。

1.第一阶段

第一阶段始于1973 年法国第三年龄大学的建立，正值经济发展的黄金时代（1950—1975年），就业充分，劳动力供不应求，为法国政府支持老年教育提供了充足的预算保障。实际上早在1968 年法国政府就立法并出资要求大学提供终身教育，第三年龄大学的诞生标志着法国正式开始了老年教育治理行动。随着第三年龄大学模式在世界范围内的兴起，1975 年法国创建了第三年龄大学国际协会（International Association of the Universities of the Third Age，AIUTA），倡导世界各国通过法律规范老年教育的治理结构，其成员国包含法国、西班牙、葡萄牙、意大利、瑞士、瑞典、中国、加拿大、日本等发达国家与发展中国家。1976 年法国政府将老年教育列入《第七个发展计划》，拨款4 亿8 千万法郎投入老年教育，敦促各地大学主办第三年龄大学，形成了政府主导的老年教育治理格局。1981 年成立了法国第三年龄大学协会（Union Française des Universités Tous Âge，UFUTA），倡导第三年龄大学应增加大学教职工的比例，到2018 年，UFUTA 已经拥有了35 个组织成员[12]。

2.第二阶段

1990 年，随着经济辉煌时期的结束，人口年龄结构不断老化，老龄事业的开支增速大于收入增速，退休、养老与社会福利事业开始出现赤字，政府退出老年教育治理的历史舞台，法国老年教育进入第二发展阶段。政府对老年教育的支持开始日益缩减，依托于传统大学接受政府拨款资助的第三年龄大学则开始转变为非营利组织，以老年学习者的学费收入为主要来源，此时的法国老年教育规模逐年缩减。

3.第三阶段

2010 年，法国退休年龄从60 岁逐步延长至62 岁，领取全额养老金的年限也相应延长，财政赤字率开始逐年下降，法国政府开始逐渐回归老年教育的治理舞台，法国开始进入老年教育的第三发展阶段，众多研究者开始致力于人口老龄化与老年教育的研究，呼吁社会对老年教育治理的支持，到2017 年，法国财政赤字率跌破3%，老年教育开始重新回到公众视野。

（三）英国

英国老年教育经历了四个发展阶段。

1.第一阶段

第一阶段始于20 世纪60 年代，伴随着英国人口老龄化问题的不断加剧，英国成人教育协会通过论文及召集会议的形式不断呼吁社会对老年教育的关注，英国高等教育基金会开始支持高校为老年人提供教育，但缺乏针对老年人定制的课程，参与人数较少。到1969 年，英国开放大学成立，老年人可以在家享受到开放性的远程学习资源。

2.第二阶段

第二阶段始于20 世纪80 年代，代表性事件是1981 年英国第三年龄大学的成立，为扩张老年教育规模做出了重要贡献，与法国不同的是，英国老年教育没有被纳入传统大学的社会科学或教育学院，而是强调了第三年龄大学的独立性，主张一种由学习者自助、自我管理的运营模式[13]。英国政府也非常重视老年教育的发展，在1983 年拨100 万英镑的款项用于老年教育[14]。1987 年，英国教育与科学部（Department of Education and Science，DES）为成人教育发展部（Unit for the Development of Adult Education，UDACE）提供了资金，促使其与当地教育当局一起审查老年教育治理的可行性，老年教育的发展进入兴盛时期。

3.第三阶段

20 世纪90 年代，英国老年教育进入了第三发展阶段，英国成人教育的重心开始向技能培训方面倾斜，此时教育行政部门开始不再向老年教育提供资金支持，以第三年龄大学为首的非营利组织成为了老年教育治理的主要行动者，老年教育整体规模开始逐步缩减。

4.第四阶段

进入21 世纪，老年教育开始了复苏发展的第四阶段，随着学习型社会、学习型城市理念的广泛兴起，老年教育的内涵与外延得到扩展，非营利组织开始在传统休闲娱乐类教育的基础上丰富老年教育的内容。进入2006 年，随着年龄歧视法案的颁布与英国国家成人继续教育研究所（National Institute of Adult Continuing Education，NIACE）相关报告的发布，英国政府开始重新重视老年教育治理行动，到2009 年英国共建有731个老年教育中心，共有22 万名成员[15]，而到了2018 年，学员数量上涨到40 多万名。

（四）中国

自20 世纪80 年代我国第一所老年大学诞生，我国老年教育发展至今共经历了四个阶段。

1.第一阶段

第一阶段始于20 世纪80 年代，时值党的十一届五中全会提出了废除干部任职终身制，1983年我国成立了中国老龄问题全国委员会（简称老龄委），将老年教育作为成人教育工作的重要组成部分，同年，中国红十字会山东分会在山东省创立了第一所老年大学，老年教育作为帮助退休干部适应退休生活的形式出现。1985 年，时任国务院总理李鹏提出“党和政府应该支持老年教育”，政府开始主导在各地建设老年大学、退休职工大学等类型的老年教育机构，形成了最初政府主导，服务退休干部的治理格局。

2.第二阶段

进入20 世纪90 年代，我国老年教育进入面向社会开放的发展阶段，1994 年《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000 年）》的发布敦促各地的老年大学、退休干部大学、退休职工大学等公办老年教育结构开始面向社会老年人招生，不再只是局限于离退休干部教育[16]。1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确提出“老年人有继续受教育的权利，保障老年人的合法教育权是政府、企业、社会力量、家庭和个人应尽的责任”[17]。各地老年大学协会开始成立，非营利组织开始加入到老年教育治理的行列之中，老年教育的规模得到了快速的发展，初步形成了由政府、高校、社会组织共同参与老年教育治理的局面。

3.第三阶段

进入21 世纪，老年教育进入了大发展的第三阶段，国务院印发了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》提出“各级政府要合理安排对老年教育的投入，动员社会力量因地制宜办好老年教育”[18]，民政部在全国建立30 000 多所“星光老年之家”，老年教育治理规模进一步扩大。《中国老龄事业发展“十一五”规划》《中国老龄事业的发展》陆续发布，各地开始兴建老年大学，形成了较为完备的老年教育治理体系。

4.第四阶段

第四阶段的老年教育治理始于2010 年，我国老年教育进入体质增速发展阶段，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出要重视老年教育，促进各地老年教育事业的进一步发展，随着各地经济发展水平的提升与人口老龄化规模的不断扩张，市场力量开始介入到老年教育治理行列中来，我国逐渐形成了以政府为主导，企业、高校、非营利组织共同办教育的治理格局，教育内容也开始由单一的休闲娱乐类转向日趋多元化的内容与形式，到2020 年底，我国建成80 000 所老年大学、老年学校，拥有1 400 多万注册学习者，221 所第三年龄大学联盟成员单位，各省级老年教育或终身学习平台共注册学员630 万人，访问量超过8 000 万人次[19]。

三、老年教育发展的影响因素

（一）外部环境

表2 中呈现了法国、英国、美国以及我国老年教育诞生的起点，不同的社会发展特征以及历史背景决定了老年教育治理中不同行动者的角色特征以及老年教育治理的价值导向。

表2 老年教育正式诞生时的环境特征

美国的老年教育始于终身学习理念的广泛传播，诞生之初便以法律的形式规定了政府在老年教育治理中的主导地位。法国老年教育诞生于战后黄金经济期，快速发展的经济激发人们的教育需求，在政府财力充足的情况下，老年教育形成了中央集权制的管理模式，由政府为高校提供资金支持，鼓励高校开放为老年人提供教育，因此法国老年教育是由政府主导的福利活动。

英国老年教育始于第三年龄大学的建设，由于第三年龄大学在诞生之初便宣称了其与政府和高校的独立关系，主张从老年群体内在需求出发，由老年学习者自主选择教育资源，由此奠定了英国老年教育以第三方组织为主导，以老年群体需求为导向的治理模式。在诞生之时，撒切尔主义对教育的关注也敦促英国政府对教育支出的不断提升，政府也为老年教育提供了一定的资金支持，但仍然是采取非营利组织主导的资源供给模式。我国的老年教育治理则始于改革开放初期，国家取消了干部终身聘任制，当时的老年教育由政府提供，主要目的在于帮助退休干部完成职业生涯的过渡。

图1 以GDP 年均增长率为判断依据，展示了四个国家在老年教育诞生之后的经济发展水平，可以看到法国在老年教育诞生初期，GDP年均增长率高达5.7%，政府预算支出由1959 年的24.1%下降到1973 年的19%，财政盈余充足，此时法国为老年教育提供了4 亿8 千万法郎，为全国第三年龄大学的建设提供财力资源。除了1975 年之外，1973—1979 之间的其他6 年均保持了高于3%的GDP 年均增长率。

图1 国际国内老年教育诞生后人均GDP 增长率变化

1982—1989 年，英国一直保持3%以上的增速，1987 年达4.5%，一度成为西方国家经济发展之首。在英国第三年龄大学独立运作的基础上，英国政府依然拨出100 万英镑的款项支持老年教育的发展。

美国老年教育兴起时GDP 保持年均4.4%的增长率，经济形势向好，是经济增长速度最快的几年，其后美国GDP 增长率则一直呈现波动的形势，但由于经济基础的强盛，美国对老年教育的投入一直保持相对稳定的态势。

中国则是在老年教育诞生之后一直保持相对高于西方国家的GDP 增速，为老年教育治理提供了稳定的支撑。我国老年教育诞生时人均GDP 只有225 美元，经济发展水平与西方国家尚存在较大的差距，但由于改革开放政策的实施，经济增速势头良好，GDP 年增长7.8%，工业生产年均增长16.7%，为老年教育的发展提供了一定的经济基础。综合分析，国际、国内老年教育均诞生于政府财力相对充沛、GDP 增长率良好、劳动力就业结构稳定的经济增长利好的阶段。

根据图2 可以看出，法国在1977 年后，老年人口的增长率显著下降，1980—1985 年的5年间，法国甚至出现了人口老龄化水平负增长的显现，但在1986 年后，人口老龄化水平再次上涨，这在一定程度上解释了法国政府在1980 年后对老年教育投入热情下降的原因。美国除了在1995—2004 年间出现了10 年的老年人口负增长外，其他年份均保持了较高的增长率。而英国在1991 年后，老年人口的增长率相对较低，人口老龄化水平稳定在15%左右，加上英国失业率的不断提升，政策的重心多集中于就业技能的培养上，政府在一定程度上忽略了老年教育的治理行动。我国人口老龄化的增长率一直保持了较高的增速，且自老年教育诞生之后，年均增长率普遍高于西方国家。2015 年后，人口老龄化增长率超过5%，进入超快速老龄化发展阶段，我国政府也通过系列性的政策、文件对老年教育治理进行支持。比较分析发现，人口老龄化水平的发展与老年人口的密集程度在一定水平上影响了地区政府与社会对老年问题的关注，也会带来一定程度上的资源倾斜。

图2 国际国内老年教育诞生后人口老龄化（65+）水平增长率变化

（二）治理主体结构

老年教育作为一种准公共产品，具有一定的福利性质，在发展初期主要依靠政府投入与非营利组织的参与，收益比相对较低，导致市场参与的动力相对偏弱，此时，当政府对老年教育的投资相对充足，老年教育的发展便可以得到充分的保障，而当政府财力下降，老年教育的发展会在很大程度上受影响，这一点在法国老年教育治理体现得十分明显。法国作为世界上第一个建立第三年龄大学的国家，老年教育与其他教育形式一样，采用中央集权制的管理方式。从最初的兴盛走向沉寂再到复兴，法国主要是经历了财政收入充盈、严重财政赤字再到财政赤字率跌破3%的政府财政能力的变化。老年教育发展受限制于国家社会保障水平变化的原因在于其资源供给的核心行动者在于政府，当社会保障水平开始走下坡路时，老年教育的治理规模也开始出现萎缩。尽管英国在老年教育诞生初期便宣布了老年教育与政府之间边界的独立性，但由于非营利组织的资金来源主要来自于学费，当政府对第三年龄大学不再投资后，英国老年教育的发展规模同样出现了下滑。

美国和中国自老年教育诞生后，政府对老年教育的投资就一直相对稳定，两国的老年教育治理规模不断扩张。近年来，随着老年教育需求量的不断增加，越来越多的老年人开始愿意为教育付费，吸引了大量的市场力量加入老年教育的治理行列，为老年人提供了更加多样化的教育形式。但政府投资的缺乏会导致老年教育的规模难以持续扩张，这点在英国政策转向人力资源的开发而忽视老年教育时可见之，当政府开始加入到支持非营利组织与市场力量，进行多方力量的协同供给时，老年教育治理规模会保持稳定的增长态势。

（三）老年教育发展规模

整理不同时期老年教育治理所处的环境结构与行动主体结构变迁发现，老年教育治理规模会顺应社会经济和工业结构的需求，不断的革新与调整（见表3）。四国的经济、人口结构不仅决定了老年教育治理的规模与特征，同样也决定了行动者的关系属性。

表3 老年教育发展规模变迁（诞生至今）

在经济发展上行阶段，政府会投入大量的人力、财力、物力支持老年教育的开展，老年人口的规模与密度的增长会在一定程度上对政府的投入产生一定的影响，而主要决定政府投入的原因在于经济因素。在经济发展下行阶段，政府由于债务紧张，难有余力支持老年教育的发展，非营利组织会成为老年教育的治理主体，参与老年教育的治理行动。由于非营利组织的收入来源主要是学费，难以提供大规模的教育资源以适应人口的增长规模，因此，当政府撤出老年教育的投资舞台，老年教育治理的规模会随之缩减。而市场力量参与老年教育治理行动始于20 世纪90年代，老年教育开始变得灵活多元，但市场力量的介入需要一定的资本与需求的刺激。

综合分析发现，外部环境（A）与治理主体（B）均为老年教育发展规模（C）的前置发生条件，当环境变量中经济水平提升，会牵引治理主体中多方力量的集体行动，提升老年教育的治理规模，当人口规模增长，会在一定程度上促进老年教育中部分行动者的参与投入，但并非决定性因素。治理主体中，政府投入直接决定了老年教育的治理规模，而非营利组织会在经济下行期承担起老年教育治理的主要责任，但是脱离了政府的支持与市场的调节，老年教育治理的规模会发生缩减。老年教育内部治理主体的作用和权力关系调整、冲突与合作、互动与学习都成为了老年教育治理结构变化的根源性动力，这既取决于既有的制度框架，又取决于个体和社会的需求，但其背后根植的动力仍然是行动主体的权责与利益分配。

四、启示

经过四国老年教育比较分析，社会的政治、经济、社会结构不仅决定了老年教育治理的规模与特征，同样也决定了行动者的关系属性。老年教育是一种兼具公共品和私人品性质的混合品，即准公共品，具有不完全竞争性、部分排他性与教育成效外溢性的特征，其中外溢性表现为个体的健康水平提升、社会参与水平提升以及社会赡养负担的缓解。单纯的市场或者单纯的政府投入并不能很好地实现老年教育治理，可能的解决出路有两个方向：

（一）采取多元主体协同治理的方式

法国、英国的案例表明，单纯的政府供给和非营利组织的参与都难以适应老年教育的发展规律，只有当多方力量协同供给时才能够达到资源供给水平最大化[20]。欧盟在最初倡导终身教育和学习时强调，终身教育的发展需要各方利益相关者的协同参与，老年教育治理也有赖于合作伙伴关系的建立[9]，其中政府、市场、非营利组织应朝向共同的教育目标工作，实现互惠互利和赋权[8]28。因此，需要制定合理的行动者参与规范，通过多主体伙伴关系与共同愿景的建立，利用社会关系与制度优势形成老年教育资源供给的聚合链，建立起多层次的协同的治理网络结构，以满足老年群体的多元学习需求[21]。

（二）依区域环境特征选择合理的治理结构

不同资源生产者的生产能力又取决于城市的经济发展水平与老年人口结构，高经济水平往往带来高需求，也为老年教育治理提供了更多动力基础。在GDP 增速较快的情况下，政府应当通过简政放权的方式，将资源供给的主动权交付给市场，通过鼓励竞争的方式激发市场活力。同时，遵循不同行动者的供给特征，实现合理的资源供给分权，创造政府、市场、非营利组织、家庭协作供给的行动四边形结构，鼓励多元主体的主动性参与。面对高速发展的老龄化与越来越大的教育资源缺口，政府需要在规划、协调和资助老年教育方面发挥更明确的作用和责任，通过协调市场、家庭和社会在资源供给中扮演的角色，在整合资源的过程中实现协同供给的引导性角色；促进不同组织之间合作、互动或交流，在社会公平正义与增进凝聚力的价值观中重塑终身学习的重要性，只有这样，老年教育才有可能作为后工业社会的资产回应老年人口与经济社会的发展诉求。