新时代超大城市郊区基层党建路径思考

张敬芬

[摘  要]新时代以来，上海市嘉定区为破解新城建设中的党建难题，创新“融合型党建”，从价值理念、体制机制、组织体系、实践形态等方面为新城党建开拓了新的成长空间，成为上海基层党建“继续前进，走在前头”的一个鲜活样板，为探索超大城市郊区基层党建新路提供了宝贵经验。

[关键词]融合型党建；嘉定新城；基层党建；超大城市郊区

[中图分类号]  D267    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）05-0085-04

党的二十大报告强调“增强党组织政治功能和组织功能”。上海市第十二次党代会提出，要“按照独立综合性节点城市定位，建设产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效的‘五个新城’，打造未来发展的重要战略空间”。上海市嘉定区深入贯彻落实党的二十大和上海市第十二次党代会精神，创新“融合型党建”，从“组织融合”嵌入，推动领导体制建构、运行机制完善、平台载体整合，形成“区委领导、街镇统筹、条线融入、区域协同”的新城建设合力，探索出一条符合超大城市郊区特点和规律的基层党建新路，实现了以高质量党的领导推动新城高质量发展的要求。

一、“融合型党建”提出的问题导向

问题是时代的声音，基层党建创新必须要坚持以问题为导向，以解决实际问题为目标。“融合型党建”的创新是立足嘉定新城建设实际需要应运而生的，其整体谋划是基于强烈的问题考量。

（一）党建引领新城建设，需要破解党的“有效领导缺位”、聚合党建引领力量的问题。嘉定新城作为上海“五大新城”之首，要建成“综合性节点城市”，区域内的经济结构、人口结构、组织结构、文化结构、需求结构等领域都将发生深刻变化，众多领域互动日益频繁，跨区域、跨层级、跨部门、跨组织的统筹融合力亟需提升。但长期以来，受制于体制机制的限制，基层党的领导资源普遍较为分散，领导力量较为薄弱，这使得基层党组织应有的政治优势、组织优势很难转化为发展优势、治理优势。落实党的全面领导，需要健全的体制机制做保障。“融合型党建”的提出首先需要面对和解决的是在新城建设中如何建立有效的党的领导体系，破解党的“有效领导缺位”，聚合党建引领力量的问题。实现党对各种资源和力量的有效整合，将为新城建设中各项重大任务落地落实提供有力支撑。

（二）保障重大项目攻坚克难，需要破解“党建势能乏力”、提高组织效能的问题。在推动新城建设中，基层党建是攻坚克难的重要力量，党的建设存在的价值和意义在于能够及时解决新城建设中遇到的实际问题，保障重大项目的实施和重要任务的完成。但新城建设中存在的一个突出问题是基层党建呈现出碎片化、离散化的倾向，顶层设计不够，缺少“一体化”的制度体系，难以形成制度合力。“融合型党建”提出的初衷即试图通过系统的组织体系建设提高组织效能，破解“党建势能乏力”的问题，改变党的组织碎片化、离散化倾向，使新城党建成为有凝聚力、有执行力的党建，为区域协同发展提供坚强的组织保证。

（三）党建推动新城社会治理，需要破解“资源下沉梗阻”，为基层治理赋能的问题。新城作为城市新形态、发展新业态、治理新群体、居住新环境等集中承载的重要区域，建设中面临诸多且不尽相同的基层治理难题。为破解基层治理难题，近年来上海各领域基层党建工作重心不断下沉，推动人力、服务、资源向村居、社区倾斜，做强城市管理基本单元，为基层治理赋能。加强城市基层党建，只有把资源精准沉下去，才能最大程度转化为社会治理效能。但实践中由于缺少统筹规划，缺少精准的渠道，导致资源的下沉要么扎堆，要么断档，造成资源的浪费、悬浮、空转，甚至形成“中梗阻”。“融合型党建”所要解决的，正是通过完善的制度设计，打通阻塞、畅通渠道、健全机制，推动资源真正“下沉”，真正为基层治理赋能，通过精准服务群众、推动基层治理效能的提升。

二、“融合型党建”的主要做法和成效

为助推嘉定新城建设，2021年11月，嘉定区委制定印发了《关于推进嘉定新城“融合型党建”的实施意见》，这标志着“融合型党建”实践探索正式启动。经过一年多的实践，“融合型党建”在领导体制建构、运行机制完善、平台载体整合等方面形成了独具特色的做法，取得了显著的成效。

（一）破壁除篱：构建“一體化”的领导体制，推动组织融合，聚合党建引领力量，促进了新城经济高质量发展。党的领导是推动新城建设的决定性因素。面对新城建设中存在的各种壁垒，嘉定区首先从组织融合嵌入加强党的领导，构建了“1+6+9”的组织融合体系。形成了“区委领导、街镇统筹、条线融入、区域协同”的新城建设合力。“1”即成立区级推进委员会，建立区级“融合型党建”领导架构和工作机制，统领嘉定新城“融合型党建”工作，强化统筹协同和联动配合；“6”即对应嘉定新城核心区等“一核一枢纽四片区”六大功能布局，组建片区推进委员会，融合“党建+产业”“党建+专业”“党建+行业”等形态，推动片区治理和特色党建塑造；“9”即在组建的六大片区内，以新兴领域和人气区域为核心，细化建设远香湖中央活动区、西门历史文化街区、红创街区等9个标准统一又各具特色的“融合型党建”功能单元，融合党建、科创、文体等主体，推动治理精细化、特色可视化。上下融合贯通的“一体化”领导体制，打破了各种行政壁垒、条块分割、区域界线，使各级党组织高效联动，主动跨前、密切配合，破解了党的“有效领导缺位”这一突出问题。按照“一方主建，各方融合”的理念，聚合党建引领力量，嘉定新城形成了区委统领、属地街镇党组织统筹资源、区级部门党组织调度资源、区域单位党组织融通资源的“融合型党建”工作体系，推动了新城经济发展。“十四五”期间，嘉定新城预计完成重大项目投资2500亿元。仅2022年，嘉定新城范围内规模以上工业总产值就完成1780.9亿元，规模建设重大项目69个，总投资额929亿元。“融合型党建”发力，促进了嘉定新城经济高质量发展。

（二）嵌入融入：以组织制度化对接提高解决问题的效率，增强党建执行力，破解“党建势能乏力”的问题，推动了产城融合。产城融合是嘉定新城建设的主线。面对原有制度储备不充分，尤其是跨层级、跨部门、跨行业协调体制机制不健全，多头决策、政出多门、管理碎片、协同不足等突出问题的大量存在，嘉定区“融合型党建”的制度设计以协调整合为基本原则，以解决“碎片化”“分散化”“个体化”治理带来的问题为主要目标，以系统性思维推进重点领域的体制机制创新，构建了基于行政治理架构的纵向协商机制和基于主体多元平等的横向协商机制，把党建工作的触角和阵地嵌入融入到经济社会发展最活跃的经络上。在解决问题中更加注重部门职能整合和充分发挥多元主体的作用，部分改变了过去“一对一”的分散化、个体化的解决问题形式，降低了成本，提高了效率，推动了产城融合。具体表现为：一是以党建联盟促进“产业高地”建设。以产业集群党建联盟作为实践推进主体，建强三大产业集群党建联盟枢纽，推动重点产业集群党建联盟吸纳70%以上行业重点企业，建设3个互联网和文创产业党建示范点、3个体育融合发展党建共同体，努力从产业发展实际和园区企业需求出发，通过组织共建、阵地共享、人才共育，注入“红色基因”、筑强“产业高地”。二是以商圈党建推动新业态发展。聚焦互联网大潮中的新业态、零工经济下的新群体、汽车无人驾驶后的城市新形态等新城建设的重点难点工作，探索党建引领新业态、新就业群体融入嘉定新城发展治理，开发建设4个服务新就业群体、新业态的商圈党建示范点，让党建触角嵌入到新城的更多业态、更多领域、更多空间，切实为基层治理注入了新力量、丰富了新内涵。

（三）融通整合：将行政资源“嵌入”党建活动中，增强党建穿透力，打通“资源下沉梗阻”，提升了新城基层治理的效能。针对基层治理涉及多主体、多部门、多层级、跨领域、跨区域、跨行业的鲜明特点，嘉定区有意识的尝试将部分行政资源“嵌入”到党建活动中。比如，在目前实施的各个党建项目中，充分发挥区级部门拥有的行政资源与专业优势，选择明确一个主导部门作为推动“融合型党建”的主导者，成为“融合型党建”事实上的领导力量。垂直的行政力量的嵌入，使得原来以纵向为主的党建整合模式增加了纵向整合的力量，通过横向的串联和纵向的切入，在纵向和横向上构成了一个更为密集的党建网络，切实推动了跨行业、跨领域、跨层级、跨部门的资源要素的集聚和倾斜，实现了区域内党建资源的深度融合。这样就有效地破解了“资源下沉梗阻”的问题，切实推动了人力、服务、资源向村居、社区倾斜，把党建优势转化为治理优势，提升了新城治理的效能。具体表现为：一是推动了党建全覆盖。聚焦“一村一居”群众居住空间，全力推动网格党建覆盖率实现100%，“我嘉物业”党建工作站覆盖率实现100%。二是搭建了党建融合平台。聚焦“河域路域”人居环境空间，打造路域党建示范带、河域党建示范带，搭建融合平台、汇聚联护合力、蝶变生态秀带。“融合型党建”的工作成效最终体现在嘉定新城的“一砖一瓦”“一花一草”，切实提升了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

三、“融合型党建”的价值思考

嘉定区“融合型党建”创新实践的推出，在党建理念上实现了升华，在领导体制上实行了整塑，在党建资源上进行了拓展，在党建形态上开启了探索，推动了基层党组织最终成为破解新城建设与治理难题的坚强战斗堡垒。

（一）“融合型党建”实现了党对现代化新型城市全面而有效的领导。党的二十大报告提出“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实”。新一轮新城建设要为上海打造新的发展动力源，更将成为上海超大城市升级换代、换血，焕发新活力的试验田和示范地。实现这一目标，一定要有新的思维、新的机制、新的办法，而加强党的全面领导无疑是推进新城建设和新城治理的工作主线。在所有领域的创新探索中，党的领导理念、领导机制的创新无疑是新城建设中最具根本性的创新。嘉定区创新的“融合型党建”，首先是一种“领导理念”的创新，所要思考并着力解决的根本性问题，是如何在推动新城建设中将党的全面领导贯彻落实到新城建设和新城治理的各个领域、各个环节中去。实践中，嘉定区通过组织融合，切实加强党的全面领导、有效整合各方力量，着力破解制约基层治理效能提升的突出问题。“融合型党建”的首要价值在于：通过融合、融入、嵌入等多种形式，通过领导体制的调整、领导平台的创建和领导力量的再整合，充分发挥党对新城建设和城市治理中的领导核心作用，切实将党的全面领导真正落实到新城建设的一项项具体工作中去，把党的建设根植于先进生产力的系统中，嵌入城市治理现代化的系统中，推动“区域一体化、管理一体化、服務一体化”区域党建工作大格局的形成，实现经济社会全面健康可持续发展。

（二）“融合型党建”是对党的基层领导体制的调整与重构。一流的新城建设需要一流的领导体制机制作保障。嘉定区探索的“融合型党建”一个创新亮点，是从推动“组织融合”嵌入，对新城建设中基层党的领导体制机制进行调整与重构，探索建立区级层面的“融合党建委员会”（“融委会”），该机构一般由街镇、区域单位、建设主体部门和国有企业党组织等共同组成，负责加强“综合型”党建的统筹协调和指导推进。同时，根据项目试点组建“片区融委会”，由相关区域党委（党工委）、区级职能部门、开发主体公司以及区域单位等组成，负责构建跨体制、跨领域、跨层级的组织架构。新城区域内以村居治理网格为单位，组建基层网格融委会，联动党建、综治、联勤等网格内各类主体，参与新城的精细单元治理。高效联动、条块融合的全域党建新格局，使各级党组织主动跨前、密切配合，有效破解了新城建设和治理中的行政壁垒。

（三）“融合型党建”推动了新城党建组织化水平的全面提升。习近平总书记指出：“党的力量来自组织，党的领导和党的全部工作要靠组织体系去实现。”纵横交织、严密完善的组织体系能将政府、社会、市场等领域有效联结并整合一体，形成“横向到边，纵向到底”的组织网络，实现对国家、社会、市场等领域的全面领导。嘉定区在推动“融合型党建”的过程中，在完善相关配套制度机制、注重激活体系增量的同时，更试图盘活制度存量，对既有的制度体系、工作机制进行优化，切实解决好制度机制悬浮化、制度机制权威弱化等问题。从目前的实践来看，“融合型党建”在区委的主导与推动下迅速破局并深化。通过区委、街道乡镇以及项目化的“融委会”这一领导体系，嘉定区整个基层党建形态迅速转变，切实推动了跨行业、跨领域、跨层级、跨部门的资源要素的集聚和倾斜，实现了区域内党建资源的深度融合。组织化水平的提升带来的直接结果，是获得了更大的“政治效能”，是更高质量的党建、更高水平的治理，推动了新城建设中存在的突出问题的解决。

（四）“融合型党建”凸现和塑造了“领域党建”的实践新形态。城市基层党建的生命力在于不断创新。“融合型党建”作为城市基层党建的重要组成部分，其创新之处就在于，在坚持“条块结合”的基础上，更加注重“条”的力量的发挥，在继续坚持行政资源、社会资源与党建资源有效整合的同时，更多的发挥“条”上的资源优势，加大条线上的资源、服务、管理的整合力度，推动条、线领域的党建互联互补互动，并在此基础上凸显和塑造“领域党建”的党建新形态。目前，嘉定区制定形成了“网络党建”“河域党建”“工地党建”等16个领域党建项目，通过这些成“条”连“线”的领域党建，把党的领导、党的工作触角延伸到新城建设的方方面面。比较典型的，如在嘉定区教育系统内，通过深化学区化集团化网络党建机制，推进“办学联合体”和党建共同体建设，全面提升了办学品质。在医疗卫生领域，通过深化党建联盟深度合作，引入高水平、国际化的医疗资源，结合“医联体”强化院企合作，有力带动了产品推介、加快推进临床试验进程，促进医疗水平持续提升。“领域党建”注重发挥各个委办局职能部门的作用，“条线”牵头，使得解决问题的效能大增。

本文系2022年度上海市党校（行政学院）系统课题“上海新城融合型党建创新实践研究”（2022SHB022）的阶段性成果

作者系中共上海市嘉定区委党校党史党建研究室主任、副教授

（责任编辑：沈  阳）