关于加速数据产业发展的建议

赵 茜

（中国信息通信研究院西部分院（重庆信息通信研究院）， 重庆 401336）

1 数据产业发展趋势

1.1 数据要素价值日益凸显

数据是新时代重要的生产要素，是国家基础性战略资源。当前，人类社会正在进入以数字化生产力为主要标志的发展新阶段，数据的爆发增长、海量积聚蕴藏了巨大的价值，在促进生产效率提升的同时，为数字经济发展开辟广阔的空间，为数字政府与数字社会建设带来新的机遇，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。协同推进技术、模式、业态和制度创新，切实用好数据要素、实现价值最大化，将为经济社会数字化发展带来强劲动力。

1.2 数据基础制度建设加速推进

党中央、国务院高度重视数据基础制度建设，已颁布《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规，出台了《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《促进大数据发展行动纲要》《“十四五”数字经济发展规划》《“十四五”大数据产业发展规划》等政策文件，积极探索推进数据要素市场化的路径。2022 年12 月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，明确推动公共数据、企业数据、个人数据合规高效流通使用，赋能实体经济发展，将加速推动数据要素价值释放。

1.3 数据要素新业态不断涌现

随着数据作为生产要素参与生产的运行机制逐步完善升级，数据采集、数据标注、数据加工、数据集成等数据企业加速发展，数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管等第三方专业服务机构不断涌现，催生数字藏品、虚拟数字人等一批新产品新应用，非同质化代币（NFT）等资产数字化、数字IP 全球化流通等新业态不断涌现，数据产业进入高速发展阶段。《中国数据要素市场发展报告》显示，2021 年我国数据要素市场规模达到815 亿元，对GDP 增长的贡献率为14.7%，预计2022 年市场规模接近千亿元，“十四五”期间有望保持25%的复合增速。

1.4 多地开展数据要素产业布局

浙江、上海等先进地区纷纷出台支持数据产业发展的政策措施，积极抢占新兴产业落地发展的窗口机遇期。例如《浙江省推进产业数据价值化改革试点方案》提出围绕数据采集、存储、加工、交易、传输等全链条，发展浙江数据商。《上海市数字经济发展“十四五”规划》明确着力发展NFT 等商业模式，加速探索虚拟数字资产、艺术品、知识产权、游戏等领域的数字化转型与数字科技应用，同时，临港新片区出台国际数据产业专项规划，以有序开放国际数据产业合作为主线，大力发展数据产业。

2 数据产业发展面临挑战

2.1 数据产业发展顶层设计不足

虽然我国已围绕数据产业开展一系列决策部署，地方政府积极制定数字经济、数字产业等相关政策文件，并出台大数据条例、数据条例等法规和政府规章，积极引导和推进数据开发利用、培育发展数据产业。但总体来看，目前除上海临港新片区印发了国际数据产业专项规划外，国家及省市层面很少对数据产业发展进行统筹规划部署，政策举措碎片化、分散化明显。加之数据产业涉及部门多、范围广、链条长，跨部门、跨层级、跨区域的统筹协调难度大，难以形成整体合力，亟需更加专业、更加精细的统筹决策和落地执行措施。

2.2 数据要素交易流通进程缓慢

与土地等传统生产要素相比，数据具有载体多栖、非排他性、边际成本低、价值差异大等特质，且数据价值与数据量、数据时效、具体场景等均有较大关系[1]，数据权属复杂。目前我国相关法律法规仅将“数据的所有”规定为权益而不是权利，实际上是一种静态化的财产赋权，不利于数据要素的流动和交易[2]。同时，国家层面缺乏针对数据交易流通的专门性法律法规，数据市场准入、市场竞争、交易与监管等规则仍处于探索中，且多以交易所自主制定为主，既不利于吸引更多企业参与数据交易流通活动，也不利于全国统一市场建设。此外，数据交易流通仍面临数据要素定价标准缺失、数据要素交易流通所需的技术支撑还需加强、数据可信空间等应用落地缓慢等诸多难点和痛点。

2.3 数据安全保障面临诸多挑战

随着数据要素价值释放加速，非法获取、交易和使用个人信息等数据的违法违规行为频发，或将对个人、集体甚至国家安全造成严重损害。例如部分平台企业滥用“用户画像”技术，对个人职业、收入、喜好、健康等个人信息进行汇聚和过度分析，窥探用户个人隐私、进行“大数据杀熟”等。同时，随着个人或企事业单位存储和管理数据量不断增长，对数据安全管理制度建设、数据安全防护技术能力等要求不断提高，但由于部分企业数据安全意识不足、安全保障能力不强等原因，容易导致数据泄露事故发生。

2.4 数据产业发展存在监管风险

当前我国已形成较为完整的数据要素供应链，数据新应用新模式新业态不断涌现，但在数据流通、数据交易、新业态等监管机制方面仍然存在一定空白，数据监管机制滞后或将成为制约数据产业发展的关键瓶颈。同时，由于数据权属界定不明等问题，数据产业发展中各主体的权利和义务不够明确，当出现违法违规行为时，很可能导致难以认定责任主体及现有合规要求无法适用的情况，无法有效保障各主体的合法权益。

3 推进数据产业发展建议

3.1 加强数据产业战略规划

一是制定产业发展规划。围绕数据流通服务、数据产品开发、虚拟数字人等新应用新模式新业态，研究制定数据产业发展规划，统筹推进数据产业发展。二是优化完善体制机制。立足地方发展实际，积极探索，赋予区县、产业园区等更多的主动权，支持开展先行先试，加快探索新兴产业发展模式和路径。三是创新政策支持体系。准确把握数据产业与传统产业对政策需求的差异性，重点在场景资源、行业监管、知识产权保护等方面给予支持，为企业营造包容审慎的监管环境和优良的营商环境。

3.2 培育壮大数据产业

一是培育发展数据要素市场主体。积极引进和培育数据采集、数据标注、数据加工、数据集成等数据商，加速集聚一批数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、人才培训等第三方专业服务机构，加强数据产品开发和服务。二是规范发展数字资产新业态。支持龙头企业探索NFT 交易平台建设，研究推动NFT 等资产数字化相关业态先行先试，支持基于区块链的数字藏品、数字艺术品等数字资产发展。三是探索基于可信数据空间的服务和交易模式。面向工业互联网、智能网联汽车、口岸物流多式联运等典型场景，推动可信数据空间建设与落地应用，加快促进行业数据安全、可信、透明流通。规范数据交易场所建设，健全数据交易规则，推动各类数据商进场交易，加快区域性、行业性数据流通使用。

3.3 构建包容审慎监管体系

一是健全数据产业监管制度。研究制定数据企业准入标准，建立健全备案、审查、在线监管、风险防控等机制，构建法律、市场、社会规范等相结合的监管制度体系。二是探索建设“监管沙盒”。探索开展“监管沙盒”试点，面向数据商、NFT 等新业态新模式建立基于区块链技术的监管服务平台，开展政策先行先试，推动监管规范与产业发展同频共振。三是推进数字产业多元化监管。建立数字产业市场监管协同机制，明确各级政府部门监管权责界限，强化联合执法。建立数据要素市场信用体系，引导数据商、平台企业等各方主体加强行业自律，形成规范发展共识。

3.4 积极开展试验探索

一是开展国际数据服务试点。鼓励有条件的地区、行业、企业开展先行先试，依托自由贸易港、自由贸易试验区等开放平台，按“特定区域、特定对象、特殊授权、特殊监管”的试点思路，围绕跨境电商、跨境支付、跨境云服务等典型场景，开展国际数据加工、数据交易等业务，吸引境内外优秀数据企业落地发展。二是打造典型场景应用示范。探索数字产品、数字资产在公共数据运营、算力调度、数据交易等典型场景的应用，面向智慧文旅、智能制造、智慧城市等打造一批场景应用试点示范。