浙江省提升公民法治素养的调查与思考

徐晓波（浙江省司法厅副厅长）

持续提升公民法治素养是“八五”普法的重大任务，是笃学践行习近平法治思想、建设法治浙江的基础工程。2022年4月，浙江省被司法部、全国普法办确定为“公民法治素养提升行动”唯一省域试点。根据浙江省实施公民法治素养提升行动试点工作一年多来的实践探索，笔者结合全省首次公民法治素养抽样调查结果，对如何有效提升公民法治素养进行了多维度分析，在此基础上，提出了下一步推进公民法治素养提升行动的对策措施，以期对深入实施“八五”普法规划、在省域层面加快建设法治社会有所裨益。

一、深刻认识提升公民法治素养的重大意义

“八五”普法以来，浙江省紧紧抓住时代赋予的机遇和使命，以持续提升公民法治素养为主题，奋力书写法治社会建设的时代答卷。

（一）持续提升公民法治素养是笃学践行习近平法治思想的必然要求。坚持以人民为中心是习近平法治思想的根本立场，提升公民法治素养是体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉的具体行动。坚持以人为本，持续提升公民法治素养，使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，有助于为坚定不移走中国特色社会主义法治道路奠定广泛的思想基础和群众基础；有助于生动展现中国特色社会主义政治发展道路越走越宽广、人民当家作主的制度体系越来越健全的蓬勃生机；有助于凝聚起全体人民应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾的强大力量。

（二）持续提升公民法治素养是浙江奋力推进中国特色社会主义共同富裕先行和省域现代化先行的客观需要。共同富裕体现在人民群众的物质生活和精神生活两方面。公民法治素养是公民素养的重要组成部分，良好的公民法治素养是高水平共同富裕的有机组成、是实现社会公平正义的基础工程、是展示“人的全面发展”和实现“人的现代化先行”的重要标志。浙江省委将“提升公民法治素养”写入浙江省第十五次党代会报告，作为“高水平推进人的现代化，打造促进全体人民全面发展高地”的重要任务，致力于通过厉行法治，持续提升公民法治素养，让法律的权威得到人民真诚拥护，让尊法学法守法用法成为民众的生活方式，社会公平正义得到更好维护和促进，人民群众的法治获得感、幸福感、安全感持续提升。

（三）持续提升公民法治素养是全面深化法治浙江建设、争创法治中国示范区的基础保障。持续提升公民法治素养是全面深化法治浙江建设、奋力争创法治中国示范区的聚焦点和发力点之一。法治社会是构筑法治国家的基础。持续提升公民法治素养，有助于培育具有良好法治素养的社会基础、群众基础，有助于夯实法治社会的省域根基。坚持将提升公民法治素养与科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等法治实践深度融合，推动全省民众扩充法律知识储备、持续提升法治思维水平，有助于推动全社会树立法治理念、弘扬法治精神，崇尚法治生活，从而为法治国家、法治政府、法治社会一体建设提供更加有力的智力支持和人才保障，使浙江奋力争创法治中国示范区的各项实践更加生动精彩。

二、浙江省公民法治素养的基本情况

为掌握浙江省公民法治素养基本情况，浙江省司法厅、省普法办联合浙江省法治教育研究中心，组织开展了全省首次公民法治素养抽样调查，并对调查数据进行了多重分析。抽样调查在全省11个市和90个县（市、区），以及部分省级单位、在浙部属单位浙江省内18周岁以上公民中实施，调查样本覆盖了各个年龄层次、各种教育程度和各类身份行业，调查结果较为客观地反映了全省公民法治素养的培育水平和发展状况，具有良好的代表性。调查以浙江首创的公民法治素养测评量表、公民法治素养基准通识题库和普法工作调查问卷为工具，主要对“法治价值、法治思维、法治行为、法治情感和法治意志”等公民法治素养内涵要素进行量化测评和统计分析，并通过专门的计算模型将测评数据转化为较为通俗的“法治知晓度、法治认同度和法治参与度”等结果性指标，以及“尊法、学法、守法、用法和普法”等过程性指标，多角度展示、测评全省公民法治素养培育和发展情况，为分类施策精准提升各类普法对象的法治素养提供了较为客观的依据。调查结果分析总结如下。

（一）浙江省公民法治素养基础较好

1.根据公民法治素养测评量表主观测评和公民法治素养基准通识题库客观测试两个方面结果，全省公民法治素养综合测试平均得分为83.53分（满分100分），杭州、绍兴、宁波、嘉兴、舟山5地受测评者得分高于全省平均分，其他6个地方略低于全省平均分，但差距不大，整体都达到81分以上（见图1）。

图1 11市公民法治素养综合测试平均得分

2.用“三度五法”观察评价方法对测评数据进行统计分析，从结果性角度看，公众在情感层面的法治认同度（91.8分）、行为层面的法治参与度（90.7分）较认知层面的法治知晓度（83.4分）更高；从过程性维度看，公众在尊法、学法、守法、用法、普法五个维度的总体表现较好，其中尊法（89.8分）、守法（93.2分）、普法（91.7分）等方面表现尤为突出，具备“以守法为荣，以违法为耻”的情感，拥有“尊重规则、崇尚法治”的意志。从学法维度看，因浙江省公民法治素养基准通识题库的学习使用刚刚起步，且测试题目具有一定难度，总体正确率约为80%，反映受测评者已具备了相当的法律认知。根据测评结果，94%的人理解并认同“依宪治国、依宪执政”理念；94.4%的人认为遇到矛盾纠纷时必须依法寻求解决方案；96.1%的人对于网络舆论争议激烈的案件，会首先考虑法律是如何规定的（见图2）。

图2 浙江省公民法治素养“三度五法”图

（二）公民法治素养呈现多重差异性

1.职业差异。从尊法、学法、守法、用法、普法五个维度看：（1）全省各级国家机关工作人员，企事业单位人员，群团组织、社会组织、中介组织从业人员和现役军人的法治素养居前列，较非城镇居民、高校在读学生、自由职业人员群体法治素养更高；（2）市级及以下国家机关工作人员在五个维度的得分均高于全省平均水平，省级国家机关工作人员和企事业单位人员在前四个维度的得分均高于全省平均水平，仅在普法维度得分（91.3分）略低于全省平均水平（91.7分）；（3）现役军人（94.5分）、市级及以下国家机关工作人员（93.7分）、离退休人员（93.4分）以及群团组织、社会组织、中介组织从业人员（93.2分）的普法维度得分明显高于全省平均水平（91.7分），反映出这些群体在普法的知晓度、认同度、参与度等方面表现更好；（4）非城镇居民虽然在前四个维度的得分均低于全省平均水平，但普法维度得分达到全省平均水平，反映出这一群体对普法活动的期待和支持；（5）高校在读学生和自由职业人员在五个维度的得分均低于全省平均水平，应高度重视这些群体的法治素养提升（见图3）。

图3 不同职业和社会身份“五法”维度评分情况

2.区域差异。城市的公民法治素养水平较农村地区更高。从尊法维度看，城市居民（90.7分）比农村居民（87.8分）得分高2.9分；从学法维度看，城市居民（80分）比农村居民（74.2分）得分高5.8分；从用法维度看，城市居民（82.3分）比农村居民（79.5分）得分高2.8分；两个群体在这三个维度上的分数差距都比较大，而在守法和普法维度上的得分相差都不超过1分，差异较小（见图4）。

图4 城乡群体“五法”维度展示

3.学历差异。大学本科及以上群体的公民法治素养水平较高。从尊法维度看，大学本科及以上群体（91.3分）得分比大学本科以下群体（87.4分）得分高3.9分；从学法维度看，大学本科及以上群体（81.9分）得分比大学本科以下群体（72.4分）得分高9.5分，差距巨大；从用法维度看，大学本科及以上群体（83.3分）得分比大学本科以下群体（78.5分）得分高4.8分，差距较大；这两个群体在守法和普法维度上的得分分别相差1.3分和2.2分，差异相对较小（见图5）。

图5 各受教育水平群体“五法”维度展示

4.年龄差异。本次调查从年龄段上分为青年早期群体（18-25岁）、青年晚期群体（26-35岁）、中年早期群体（36-45岁）、中年晚期群体（46-60岁）、老年群体（61岁以上）5个群体，不同年龄段群体在守法和普法维度上表现差距不大，但在尊法、学法、用法维度上呈现出鲜明特点，青年早期群体和老年群体在这三个维度上得分都低于全省平均水平，特别是在学法维度上，青年晚期群体（78.8分）、中年早期群体（79.1分）和中年晚期群体（78.5分）得分相对接近且都高于或等于全省平均水平（78.2分），而青年早期群体（75.3分）和老年群体（74.8分）得分则低于全省平均水平（78.2分）（见图6）。

图6 各年龄段群体“五法”维度展示

5.收入差异。（1）从总体看，中等收入（含月收入5001-10000元和10001-15000元两个层次）群体的法治素养得分比较低收入群体（月收入低于5000元）和较高收入群体（月收入高于15000元）的更高；（2）各群体在学法维度上差异明显，较低收入群体学法维度得分为75分，低于全省平均水平（78.2分），中等收入及以上群体的得分均高于全省平均水平，其中月收入10001-15000元的群体在学法和用法两个维度上表现最好，甚至超过月收入高于15000元的群体；（3）值得注意的是，在守法维度得分上并没有呈现收入越高得分越高的特点，相反月收入高于15000元的群体（92.2分）和月收入在10001-15000元的群体（93.0分）的测评得分均低于全省平均水平（93.2分），而月收入低于5000元的群体（93.1分）和月收入在5001-10000元的群体（93.5分）的测评得分较高（见图7）。

图7 各月收入水平群体“五法”维度展示

（三）全民参与的社会化大普法成为浙江特色

公众对普法的支持度、理解度、参与度高，表现出较高的普法素养。近50%的受访者组织或参与过公益性普法活动；有15.2%的受访者为公众撰写过普法文章；97.2%的受访者表示“如果有机会愿意担任普法志愿者”，绝大多数公众都认为普法应从身边小事做起。同时，得益于“谁主管谁负责、谁执法谁普法、谁服务谁普法”的不断落实，公众与立法、执法、司法机关在普法和学法过程中逐渐形成良性互动，超过98%的人认可交警组织违反交规的人观看警示视频写个人体会、法官在庭前调解中的释法明理、行政执法人员在执法过程中“以案释法”等做法。

三、浙江省提升公民法治素养存在的问题及启示

根据抽样调查结果，结合对部分地市、县（市、区）基层单位的调研，浙江省公民法治素养培育和提升有以下四个方面的问题和启示，值得深入思考和研究。

（一）公民法治素养内在发展不均衡

从总体看，全省公民在尊法、学法、守法、用法、普法五个维度的意识和能力有待协同增强与提升；从法治素养内涵分析，公众在法治情感、法治意志方面表现较为坚定，但法治思维和法治行为方面表现相对较弱。一是公众对常用法律知识的掌握程度较为浅显，还存在一些法律知识的盲点，尤其是在学习一些与生活经验不一致的抽象的法律知识时存在短板，一道关于法定监护权和抚养权的知识题，仅有22.8%的人答对。二是公众法治思维的训练和运用较为欠缺，26.7%的人不同程度地认为“允许律师给一个罪大恶极的人辩护是不可理解的”，13.1%人不同程度地认为“纳税多的人应当享有更多的法律权利”，15%的人不认可“通过司法途径解决问题，有充分的裁判理由比让舆论满意更重要”。三是公众积极行使权利的主动性有待激发和引导，虽然公众在自觉遵守法律、积极履行义务等方面表现较好，大多数人具备了正确行使权利的意识，但是在生活中遇到问题仍习惯于等待职能管理部门主动介入，只有60.8%的人明确表示“买到过期食品会向店家进行索赔”。

（二）公众在学法用法方面主动性还不够

法律知识的学习和运用较为专业、抽象，需要一定的文化基础、理解能力和社会经验，与影视休闲娱乐等轻松愉快的活动相比，吸引力和参与性相对较弱，也较难产生直接迅速的体验感和获得感。一些普法活动和作品，形式单一、内容生硬，通俗性、实用性、趣味性不够强，公众在实际生活中无法具体运用，导致学法用法“两张皮”。17.6%的受访者表示“知道学法很重要，但平时不会学，只有遇到法律问题或有需求时才会主动学”，37.4%的受访者表示“只在关注社会热点事件时会了解一下相关法律”，这个特点在青年早期群体、老年群体、农村群体、受教育程度较低的群体中表现得更为明显。只有37.9%的人明确表示“愿意主动学，会通过各种方式学习法律知识”。

（三）教育是影响公民法治素养水平的重要因素

测评结果显示，月收入5000元以下群体的法治素养水平偏低，这与该群体受教育程度偏低有关联，随着受教育水平的提高，尤其是在接受本科以上教育之后，法治素养水平会显著提高。在月收入超过15000元的高收入人群中，教育程度越高的人法治素养越高，但高收入并不能必然保证其具备较高的法治素养，本次测评中存在低学历高收入群体的法治素养测评得分相对较低的情况，也影响了高收入群体的法治素养测评整体得分。可见，社会经济地位对公民法治素养影响较为明显但并不绝对，相比之下，受教育水平对公民法治素养的影响更大。

（四）公民法治素养依靠良法善治的滋养

公民法治素养是法治环境的产物，良法善治是最好的普法。通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，让全体公民都能够深切感受到正义可期待、权利有保障、义务须履行，法治精神才能深入人心。在关于普法支持度的调查中，公众认为最有效的普法方式排名前5位的分别是：网络聊天时涉及转账等敏感词汇会收到防范金融诈骗的提醒；行政处罚罚单上写明处罚所依据的具体法律条文；交管“12123”平台推出学法减分功能；全国人大就某一法律草案面向社会征求意见；律师事务所为企业生产经营提供“法治体检”。而在对普法理解度的调查中，公众对于“全国人大就某一法律草案面向社会征求意见”这种立法过程中的普法，理解程度相对较低，这反映了公众对于权威机关的普法工作既欢迎期待，又参与不够、了解不多的现状。还有18.9%的人不同程度地表示“如果自己遭遇了不公正对待，很难保证坚持做一个守法的人”，这也提醒每一位决策者、管理者、执法者和司法者，每一个个案公平正义的实现，都是在公民心中树立法律权威、培育法治信仰的最佳契机。

四、浙江持续提升公民法治素养的对策建议

公民法治素养的培育和提升，涉及立法、执法、司法、守法等法治实践各领域，取决于多种外部条件和客观因素，是一个长期、渐进、持续的过程，是一项艰巨复杂的系统工程。根据此次调查分析情况，对下一步全面深化“公民法治素养提升行动”提出以下建议。

（一）提高政治站位，把准组织领导“定盘星”

要始终坚持需求导向、问题导向、效果导向，将持续提升公民法治素养作为法治浙江建设的战略性、基础性工作，摆在重要位置。一要高位入局。紧紧围绕省委、省政府“高水平推进人的现代化，打造促进全体人民全面发展高地”、高质量发展建设共同富裕示范区等重大战略任务，提高站位布局省域公民法治素养提升工作，突出其在奋力打造法治中国示范区中的重要基础性作用，明确阶段性目标和中长期目标。二要科学谋划。坚持系统思维、全局思维，既要统筹好顶层设计，又要注重基层基础，构建好公民法治素养提升工作的“四梁八柱”。认真落实好浙江省“八五”普法规划、《浙江省法治宣传教育工作规定》、《浙江省持续提升公民法治素养行动纲要》，坚持“以评价促提升、以提升增实效”工作理念，牢牢把握公民法治素养提升过程中“精准提升、科学评价、基础保障”三个领域和环节，努力打造“提升公民法治素养”的浙江方案和省域标准。三要全域实施。要进一步扛起全国唯一省域试点的重任，分解落实司法部、全国普法办的试点任务，发挥社会大普法工作力量，明确细化各省直单位、11个市、90个县（市、区）的具体工作和实施步骤。省委依法治省办牵头实施浙江省国家机关“谁执法谁普法”年度履职评议考核机制，对省守法普法协调小组26个成员单位落实年度普法清单和《浙江省持续提升公民法治素养行动主要任务分工方案》的情况面向社会公开评议，确保省级试点任务全程贯通、全域落实。

（二）坚持系统建设，构筑省域试点“大场景”

要运用系统思维一体推进公民法治素养体系构建、理论研究、制度建设、举措创新。一要掌握底数基础。通过全省首次公民法治素养抽样调查和“八五”普法规划中期评估、终期检查等，逐步掌握全省公民法治素养的实际情况，探索建立省域公民法治素养基础数据库。二是明确科学内涵。立足浙江经济社会发展实际，从“法律认知、法治情感、法治意志、法治信念和法治行为”五个方面着手，厘清提升要素，科学定义内涵，夯实理论基础，明确路径方向。三要构建工作闭环。一方面，进一步构建完善以公民法治素养基准通识版、地方版、行业版为主要内容的省域公民法治素养基准体系，为全省公民自主学法提供简明大纲；另一方面，分类确定评价标准和评价方法，通过尊法、学法、守法、用法、普法等维度和法治知晓度、认同度、参与度等结果性指标，对不同区域、行业和群体的法治素养提升水平、发展差异进行动态观察、科学分析和量化测评。

（三）突出精准提升，绘好群众有感“实景图”

人民群众是提升公民法治素养的工作对象和实践主体，要落实公民终身法治教育制度，始终坚持为民理念。一要重视群众体验。要紧紧围绕社会的热点、焦点、难点和堵点，探索实施“法治素养基准+权利义务清单+法律风险提示+典型案例发布”的精准普法模式，讲透法律知识点和法律风险点；要更加注重学用结合、以用促学，把工作重点放在培育公众法治思维和运用法律解决实际问题的能力上；要坚持把科学立法、严格执法、公正司法、法律服务的过程作为普法公开课，强化公众的体验感、参与感、获得感。二要突出因人施策。要坚持分层分类、靶向施策、精准普法，在各地域、各领域、各行业探索形成具有操作性的公民法治素养提升最优方案。按职业、行业、地域、领域、年龄、教育、收入等背景细分普法对象、细化工作目标。进一步明确各级领导干部、基层行政执法人员、青少年、村（社区）“两委”干部、新闻媒体从业人员、新经济新业态从业人员特别是电商直播行业从业人员、宗教界人士和信教群众以及农村群体、老年群体、自由职业群体等不同职业、不同群体在学法、用法方面的具体目标和举措。三要坚持终身教育。要努力激发公众学习法律知识、参与法治实践的热情，注重围绕人的全生命周期，开展全过程、全生活领域法治宣传教育，使公民认同并形成“法律即生活”“生活即法律”的理念，一以贯之教育引导全体民众正确理解公民的基本权利与义务，牢固树立权利与义务并重的理念。广泛宣传与市场经济和现代治理相适应的诚信理念、规则意识和契约精神。四要强化载体建设。要进一步建好用好“公民法治素养观测点”实践载体，不断提升观测点规范化、常态化运作能力，进一步发挥观测点在法治宣传教育“大平台”、公共法律服务“直通车”、学法用法需求收集“主渠道”、法治素养评价“前沿哨”、普法效果观察“瞭望窗”等方面的作用。

（四）强化数字赋能，打造法治宣传“新赛道”

一要创新打造“浙里普法”数智应用平台。通过互联网新技术和数字化手段即时感知和精准回应公民法律需求，不断推动“数字普法”跨部门、跨场景、多业务协同。二要建设普法资源共建共享场景。统筹全省优秀普法资源，大力实施数字化普法，打造类型丰富、资源优质、内容权威的“云上”普法资源库，将传统普法形式提档升级为互动式普法、沉浸式普法，推动普法资源倾斜支持，缩小普法资源地区差距。三要打造公民法治素养提升数字化应用系统。要努力破解公民学法需求即时感知、普法产品精准推送、普法效果量化评价的难题，探索建立“公民法治素养瞭望窗”系统，开发公民法治素养基准体系、观测点管理运行和法治素养线上测评等子应用，多领域、多行业积累公民法治素养基础数据，逐步构建公民法治素养“数字驾驶舱”，持续展示和动态反映不同区域、不同行业公民法治素养提升的进展与成效。

（五）强化成果运用，铸就激励褒扬“强杠杆”

坚持落实“谁主管谁负责、谁执法谁普法、谁服务谁普法”，推动构建完善社会大普法工作格局，把提升公民法治素养与新时代公民道德建设、信用浙江“531X”工程结合起来，将国家工作人员和社会力量参与公益普法的情况纳入社会志愿服务管理体系、社会信用评价体系，将其参与公益普法的情况纳入日常管理、职称评审等工作中，努力构建激励人民群众尊法学法守法用法的长效机制，让法治成为全社会的共同信仰。