积极发挥检察机关在轻罪治理中的作用

罗庆东（最高人民检察院第一检察厅副厅长、一级高级检察官）

一、轻罪治理是一个重大的时代课题

轻罪治理问题之所以越来越受到各方面广泛关注，我认为主要原因有以下几个方面：

一是我国的刑事犯罪结构出现了显著变化。刑事案件量总体大幅上升，但严重暴力犯罪案件量持续下降，轻微犯罪案件量大幅上升，超过85%的刑事案件是被判处三年有期徒刑以下刑罚以及不起诉的轻罪案件，这些重大变化需要从国家治理的角度加以研究。

二是新类型犯罪向社会治理提出新挑战。传统自然犯占比下降，新型危害经济社会秩序类法定犯数量大幅上升，醉酒驾驶高居刑事追诉第一犯罪，网络犯罪层出不穷，这些犯罪以轻罪居多，给社会治理带来新考验，需要加以积极应对。

三是新时代对轻罪案件办理提出了更高要求。习近平总书记多次强调，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。轻罪案件大多是发生在老百姓身边的“小案”，很多都由民间纠纷引起，看似“小案”，但却连着民情、民心，涉及人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新要求新期待，处理不好就达不到“案结事了”的要求，还会影响到社会和谐与司法公信。

二、检察机关参与轻罪治理的探索与实践

轻罪治理是个系统工程，涉及立法、司法以及社会治理的方方面面，需要各方面共同努力推动，检察机关是国家法律监督机关，更是责无旁贷。近年来，检察机关在构建轻罪治理体系方面作出一些积极探索，取得明显成效。

一是全面、准确落实宽严相济刑事政策。坚持惩罚犯罪与保障人权相统一，运用法治力量强化犯罪治理，促进社会治理，维护社会稳定。最高人民检察院先后制发关于人民检察院羁押听证办理、关于依法妥善办理轻伤害案件的指导意见及关于依法办理不起诉案件若干问题的解答等文件，指导正确理解适用宽严相济刑事政策，做到严惩严重犯罪不动摇，增强“严”的威慑力，同时规范“宽”的一面，对轻微犯罪、初犯、偶犯等依法从宽处理，在办案中统筹发挥“严”的震慑作用和“宽”的教育作用。2023年1月至6月，全国检察机关共批准和决定逮捕各类犯罪嫌疑人31.6万人，不捕26.5万人，不捕率46.2%，共决定起诉71.3万人，不起诉26.5万人，不诉率27.1%。全面开展羁押必要性审查活动，依申请或者依职权认真审查，对不符合羁押条件或者没有必要再采取羁押措施的在押人员依法及时释放或者变更强制措施。完善配套措施，强化政策效果。浙江省、山东省等多地检察机关探索应用电子手环、“非羁码”大数据监管措施，实现轻罪不“关”也能管住。各地检察机关充分发挥听证作用，积极探索预交赔偿金、涉罪非羁押人员就业安置、自愿参加社会公益服务等，综合刑事和解、司法救助等促进矛盾化解，积极推动恢复性司法。

二是全面落实认罪认罚从宽制度。2018年立法确立认罪认罚从宽制度后，检察机关与公安、法院、司法行政等部门密切配合，协同推进制度适用。2020 年以来，检察环节适用率稳定在80%以上，量刑建议采纳率达到95%以上，一审服判率也在95%以上，被告人认罪服法成为常态，这些案件绝大多数都是轻罪案件。实践证明，认罪认罚从宽制度是我国刑事法治回应新时代犯罪治理、减少矛盾对抗、节约司法成本、提高诉讼效率的制度安排，是我国社会治理不断完善的合理选择。

三是探索开展涉案企业合规改革试点。推动建立中国特色现代企业合规司法制度，是检察机关立足大局全面贯彻习近平法治思想，着力营造安商惠企法治化营商环境，服务经济社会高质量发展的一项制度创新。检察机关在涉案企业合规改革中采用顶层设计与基层探索相结合的模式，历经从试点到全面推开的过程。2021年3月至2022年6月底，全国检察机关累计办理涉案企业合规案件2382件，其中适用第三方评估机制1584件，对整改合规的606家企业、1159人依法作出不起诉决定。2017年至2020年全国检察机关起诉单位犯罪呈逐年递增态势，2021年明显下降，合规改革在预防企业再犯风险、警示教育相关单位、促进企业合规建设等方面的治理成效凸显。

四是治罪与治理并重。充分发挥检察建议在社会治理中的作用。习近平总书记指出，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前段、治未病。2018年以来，最高人民检察院对办案中发现的校园安全管理规定执行不严格，教职工队伍管理不到位，法院公告送达不规范，金融风险防范化解，窨井施工、管理、养护漏洞，防范与制裁虚假诉讼及网络治理、寄递安全、安全生产等问题，先后向教育部、最高人民法院、中央财经委、住房和城乡建设部、工业和信息化部、国家邮政局、应急管理部等部门发出一至八号检察建议，获得各部门积极回应，采取切实措施加以整改，推动解决了一些工作中存在的问题。2021年，全国检察机关共制发各类检察建议298476份，其中社会治理类检察建议38258份。

三、轻罪治理需要正确认识和处理好的几个问题

一是正确把握宽与严的关系。司法办案实践中，要在法律框架内落实政策，防止将宽和严割裂开来的做法，不是宽则一味从宽、严则一律从严，而是要充分考虑具体案件的危害程度和情节轻重，依法当宽则宽、该严则严，做到宽严有据、宽严有度、宽严相济。一方面，对严重危害国家安全、公共安全犯罪，严重暴力犯罪，涉黑涉恶犯罪，残害妇女、儿童、老年人、残疾人等弱势群体，主观恶性大、情节恶劣的犯罪，必须体现从严精神，依法追诉、从重惩处；对于罪行虽然较轻，但情节恶劣、人身危险性大的犯罪嫌疑人、被告人，也要体现从严精神。另一方面，对于轻微犯罪案件以及社会危害较轻的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯，一般应当体现轻缓的政策导向，没有起诉必要的，应当依法作出不起诉决定。

二是依法准确把握轻微犯罪入罪标准。当前，有些轻微犯罪特别是部分法定犯罪不起诉率高，既有具体办案中罪与非罪把关不严的问题，也暴露出行政违法与刑事犯罪界限模糊甚至入罪门槛过低的问题。实践中，对于符合刑法第十三条“但书”规定、不构成犯罪的，应当作出绝对不起诉处理，在依法维护行为人合法权益的同时，通过对入罪标准的评价，发挥规范引领作用，加强对刑事立案、侦查活动的有效制约。办案中，要注意综合判断危害大小、情节轻重与刑事追诉必要性，统筹考虑刑法总则规范与分则具体罪状，避免不应作为犯罪评价的案件进入刑事诉讼程序。

三是依法准确适用羁押措施和起诉裁量权。针对当前轻微犯罪案件量呈大幅上升态势，要注重对轻微犯罪案件逮捕必要性、社会危险性审查，依法审慎适用逮捕羁押措施。深化社会危险性量化评估机制建设，促进在羁押审查中准确把握社会危险性条件。要运用数字检察，探索推进非羁码等数字监管措施，提升对非羁押犯罪嫌疑人的社会面管控能力和非羁押执行监管能力。对羁押候审的犯罪嫌疑人、被告人依法审慎羁押。严格依法把握起诉标准，规范准确行使起诉裁量权，对符合条件的轻微犯罪依法作出不起诉决定。

四是坚持治罪与治理相结合。治罪与治理是密不可分的，司法机关参与社会治理，不能脱离案件泛泛而论。要落实好轻微犯罪不起诉后的非刑罚法律责任。检察机关对犯罪嫌疑人作出相对不起诉处理，不意味着被不起诉人不再承担任何法律责任，决不能“不诉了之”。对于被不起诉人，检察机关可以根据案件的不同情况予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚、处分。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，检察机关应当提出检察意见，移送有关主管机关处理并跟踪督促落实。同时，对办案中发现的制度、管理漏洞，要依法发出社会治理类检察建议，促进完善社会治理。