行政干预对省会首位度的影响效应——基于全国25个省份面板数据的实证分析

尹虹潘,宋晶晶

(西南大学 经济管理学院,重庆 400715)

一、引言

中心城市对区域发展具有重要的引领和带动作用,如何协调中心城市与其他城市之间的关系也是区域发展政策博弈的重点[1]。在我国各省(区、市)(以下统称为省)中省会(含自治区首府,以下统称为省会)的地位尤其突出,大多是本省重要的中心城市之一[2],甚至较多省份呈现出省会“一家独大”的现象[3],这种区域经济空间格局是否合理,不同学者的观点存在差异。总体来看,随着我国经济进入新发展阶段,区域发展方式已经从“遍地开花”式的分散发展,逐渐转变为以中心城市和城市群作为重要载体的集聚发展,陆铭等认为我国应当通过集聚走向人均意义上的更平衡发展[4-5]。同时,江艇等也指出有效率的集聚是好的,但无效率的膨胀则会导致资源错配[6],两者在表象上有相似性,但从动力来看前者主要基于市场力量推动,后者则在很大程度上是行政力量加持的结果。

迄今为止,通过市场和政府作用如何形成合理的城市规模体系一直是学界关注的焦点,许多学者认为中心城市发展有其自然规律,同时也与政府干预有很大关联[7]。事实上,很多省都或明或暗地举全省之力支持省会城市做大做强,如总体发展水平并不高的西部内陆省份四川省,却拥有一个竞争力较强的新一线城市成都,这常被认为是四川省数十年如一日倾力支持省会成都的结果。2011年8月自安徽省“三分巢湖”强势推动合肥的“强省会”建设,此后更多省公开表明将实施“强省会”战略,如江苏省着力增强南京省会功能并提升其首位度,山东省加大对济南发展的支持力度。根据对各省“十四五”规划纲要的不完全统计,还有湖南、河北、福建、贵州、山西、江西、广西等地区都实施了“强省会”战略。当然,在此背景下部分省为平衡省内发展差距也提出建设省域副中心城市,如广西柳州、河南洛阳等[8],但各省对省会城市的支持力度相较其他副中心城市仍然更大。

然而,省政府对省会发展的行政干预往往涵盖各种显性和隐性手段,为此,选择一个综合指标对省政府所能掌握的资源进行衡量,并借此探究省会城市集聚发展中行政干预的影响效果,对判断我国以省会为代表的中心城市发展到底是有效率的集聚,还是无效率的膨胀具有较大意义。由此,本文将探寻行政力量在省会城市集聚发展中的作用及其机制,为更好地推动中心城市高效率集聚发展提供参考思路。

本文的创新点主要包括3方面:第一,以新的理论逻辑指导研究。由于行政区边界决定了行政干预的空间界限,省政府只能动员省内资源支持省会发展,那么当省会聚焦发展水平与省内资源规模(以省份经济规模体现)正相关时,可以识别省会发展中的行政介入情况。与单纯分析财税、土地、投资等显性资源支持相比,本文的做法还可以将更多隐性行政支持涵盖进来。第二,多维度刻画省会集聚程度。现研究通常用省会首位度来测度其集聚水平,但相比部分文献的单一首位度指标,本文同时基于集中首位度(省会占全省比重)和位序首位度(省会与最大非省会城市之比)来测度省会集聚水平,使结论更加稳健。第三,更加注重省份异质性。我国是典型的“大国经济”,全国各省差异较大,特别是单核省和双核省的省会首位度具有较大差异,本文将对此分别进行探讨。

二、文献综述与理论逻辑

(一)相关文献综述

经济差异在区域内部和区域之间普遍存在,这一直是区域经济学研究的核心问题之一。区域差异并不一定总是不好的,往往大部分地区最初都是依靠少数(甚至个别)“中心地”或“增长极”的高速发展来带动整体繁荣。在区域非均衡发展理论中,诸多学者都论证了中心城市对区域整体发展的强大带动力,非均衡发展理论为发展中国家和地区实现经济发展目标提供了一种路径选择,即从发展相对优势地区开始,逐步实现经济的整体提升,这表明中心城市在区域内扮演着不可或缺的角色,为各省实施“强省会”战略提供了理论支撑。而WILLIAMSON J G将收入分配理论与区域经济相结合,提出城市的集聚效应从长期看会促进区域均衡发展[9],这说明“强省会”战略在长期也能缩小区域差距。

省会城市集聚水平常通过人口集中程度体现出来,现有大量文献基于城市人口规模分布规律对此进行测度,主要包括首位度指数、位序-规模法则、城市基尼系数、城市金字塔图等[10]。其中,城市首位度指标应用最为广泛,地理学家JEFFERSON M较早提出这一指标,他认为首位城市是一个国家或地区人口规模最大的城市,且该首位城市与第二位城市之间的差距很大,两城市的人口规模之比即为首位度,即二城市首位度(也就是本文所说的位序首位度)[11]。此后学者对首位度指标的测算进行了改进,提出四城市首位度、十一城市首位度等,但THOMAS I对81个国家城市首位度进行对比后发现,二城市首位度的测度效果更好[12]。后来逐渐从人口规模扩展到经济规模(如GDP)来计算首位城市与次位城市之比,将此定义为经济首位度[13],类似的还有旅游规模首位度、创新首位度等[14-15]。HENDERSON V及DAVIS J C等也发现城市人口首位度与经济发展之间呈现出非线性关系,并据此提出城市“最优”首位度[16-17]。

关于城市首位度的影响因素,魏守华和方聪波研究发现,城市首位度与政治中心分布集中度正相关,此外,还受表征区域特征的城镇总人口、国土面积和对外开放度的影响[18]。张亮靓和孙斌栋利用联合国公布的2014年150个国家人口数据研究发现,国土面积越大,城镇体系越趋向于均衡分布,城市首位度就会降低[19]。俞勇军和陆玉麒指出,省会城市中心性的发挥不仅与省会城市的综合实力相关,还与各省的形状、面积大小、省会城市位置、省内交通网结构、省内地级城市实力等诸多因素存在密切联系[20]。付婷婷和张同斌运用合成控制法与双重差分法研究了省会城市边界扩张的经济效应,发现边界扩张能够提升省会城市的首位度,但是总体而言对省会城市的长期经济增长具有显著的抑制作用[21]。此外,部分研究认为行政力量对首位度的影响不可忽视。SOO K T使用73个国家的城市人口数据研究表明,政治和经济是影响城市规模分布的主要因素,政治因素在影响城市规模分布差异上比经济因素作用大[22]。ERMIAS A等对埃塞俄比亚城镇化进程的分析发现,城市规模分布、首位城市发展都极大程度受到政治体制与政策引导的作用[23];HARMS E对越南的研究也发现,以胡志明市为重点的大量规划政策在其周边形成了典型的卫星城市结构[24];曾冰等发现广泛存在的地方保护主义对省会经济首位度和人口首位度均有显著正向影响[25]。这些现象的原因是地方政府将更多资源(如土地、财税和优惠政策等)配置在行政中心城市,导致“一城独大”格局,许多发展中国家都存在类似现象[26]。特别是政府主导的“强省会”战略,将大大削弱市场的作用,使某些经济活动不符合市场运行规律[27]。

(二)理论逻辑

可以看出,以上文献研究的行政支持更多是财税、土地、投资等显性资源支持,但现实中省政府对省会的支持远不限于此。比如省政府围绕省会城市来构建全省交通体系,也许显性的固定资产投资(及与之对应的公铁路里程等)更多还“落地”在省会以外的其他城市,而整个交通体系却是以省会为枢纽的,这仍会潜移默化地引导人口向省会集中,此类隐性行政支持的影响往往并不明晰甚至不可量化,但对省会城市集聚发展的长期效应却未必比显性资源小。综上,单纯分析各种具体的显性资源支持并不全面,考虑到省政府可用于支持省会发展的更多是省内资源,而该资源主要由本省的经济发展成果转化而来,那么省份经济规模便可以反映出可供省政府调配的潜在资源总体规模。虽然这种反映是“模糊”的,不如财税、土地、投资等那么具体,但可以更加全面地涵盖省政府能够调配的各种显性和隐性资源。

我国的省会城市大多同时具有经济中心、行政中心“双重身份”,经济中心的地位使其可以凭借自身规模能级和竞争力进行市场化资源配置,行政中心的地位则使其在资源获取上得到行政力量加持[28]。通过推理可以得到两方面的经济逻辑:一是如果省会城市得到了省政府的资源支持(包括显性和隐性的),那么这些资源应该是来自本省的,因为行政区边界限定了政府发挥作用的空间范围。当其他条件给定时,省份经济规模越大则可供省政府用于支持省会的潜在资源就越多,而得到更多资源支持的省会必然对人口的吸引力越强,故此时省份经济规模与省会集聚水平正相关。二是如果省会发展对资源的获取完全是市场化的,那么当省会自身实力较强时其获得的资源既可能来自本省,也可能来自其他省的资源净流入,而省会实力较弱时,即使本省的资源再多也未必会流向省会城市(甚至可能流向其他省的发达城市)。总体来说,如果省会发展中存在行政力量干预,那么省份经济规模与省会集聚水平之间应当有相关关系,反之则无关。

综上,如果采用省会首位度指标来量化省会城市的集聚程度,则可以通过观察省份经济规模对省会首位度是否存在显著影响来判断行政力量是否介入了省会发展,并根据系数正负判断行政力量的作用方向。基于前述的逻辑分析,本文将通过计量模型来检验省份经济规模与省会首位度之间的内在关系,以此探讨我国省会集聚发展中的行政力量参与情况。

三、实证研究设计

(一)省会首位度测度方法

本文从城镇常住人口角度出发,选择集中首位度(省会占全省比重)和位序首位度(省会与最大非省会城市之比)对省会集聚水平进行测度。

省会的集中首位度P1/P,即省会常住城镇人口(P1)占全省常住城镇人口(P)的比重,可以体现省会在全省城市体系中所占的份额。

省会的位序首位度P1/P2,即省会城镇人口(P1)与本省最大非省会城市的城镇人口(P2)之比,也称为二城市首位度指数。通过前述两个城市的人口规模差距来反映省会集聚程度高低[20]。需要特别指出的是,首位度原本是针对城市体系中最大城市而言的,现实中我国各省规模最大的城市并不一定是省会城市,但由于本文重点关注省会城市的集聚发展,在此处借鉴STEFANOS I和 DARIUSZ W以及杨博旭等的处理方法[29-30],无论省会是否是最大城市,都采用首位度的测度方法来计算省会城市的集聚水平。

(二)模型设定与变量选择

1.模型设定

本文设定如下的面板数据模型进行实证分析:

primacyit=α+β1ln sgdpit+β3controlit+μi+

λt+εit。

(1)

式(1)中,i、t分别表示省份和年份;primacy为省会首位度,ln sgdp为省份经济规模,control为一系列控制变量,λt、μi、εit分别为时间固定效应、个体固定效应和随机误差,其余符号为等估参数。

基于本文的经济逻辑,省份经济规模(变量ln sgdp)的系数是本文的关注重点,其显著性可以显示出省会集聚是否受行政力量影响,而系数正负则体现行政干预方向。

2.变量选择与数据来源

被解释变量为省会首位度(primacy),在基准模型中将使用位序首位度进行测度,稳健性检验中则替换为集中首位度来进一步印证基准模型的结果。

核心解释变量为省份经济规模,采用以1999年为基期的省级实际地区生产总值(实际GDP)并对其取自然对数(ln sgdp)来刻画省份经济规模[31],以此体现省政府可能通过行政力量来动员的资源总量,从而分析行政干预对省会城市首位度的影响效应。

控制变量主要参考现有文献从资源要素(如人口、土地、财力)、产业结构(第二三产业发展水平及城镇化与工业化偏差)、公共服务供给(财政支出及城市道路)、居民生活(城乡消费的恩格尔系数)、对外开放(有无海港及贸易额)、地理区位与环境等方面进行选择[32-33],从而控制住影响被解释变量的其他各种因素。

上述主要变量及其测度方式见表1。计算省会首位度所需的基础数据中,各省城镇常住人口由历年《中国统计年鉴》或国家数据库中各省年末常住人口与城镇化率相乘得到;对省会城市、非省会最大城市的城镇人口参考魏守华和方聪波的做法,使用联合国人口司经济与社会事务部公布的城市人口数据,该数据具有样本量多、时间跨度大以及接近人口普查数据的特点,解决了现有各类年鉴城镇常住人口数据存在缺失的问题[18]。其余数据主要来自历年《中国统计年鉴》(或国家数据库)、《中国城市统计年鉴》、各地级市统计年鉴等。其中,《中国统计年鉴》中缺少2018年耕地面积数据,而各省统计年鉴与《中国统计年鉴》在统计口径上存在一定差异,因此通过取前后两年平均值的方式进行插补。

表1 主要变量及其测度方式

四、实证结果及分析

(一)省会首位度变化趋势

受数据可得性限制以及本文分析口径设定,在研究中不讨论我国港澳台地区及4个直辖市,西藏和青海因城市偏少也未纳入研究范围,其他25个省2000—2019年的省会首位度见表2。由于2020—2022年受新冠肺炎疫情影响较大,故未采用这几年的数据。同时,根据省域增长极数量与社会经济发展情况,可以将全国各省域空间发展格局分为单核、双核两种类型[28],其中广东、辽宁、山东、浙江、福建5个省内除省会外分别有深圳、大连、青岛、宁波、厦门等计划单列市(副省级),江苏省内的苏州虽不是副省级城市但经济实力也不弱于省会南京,因此将前述6个省份视为双核省,其余19个省份视为单核省。

表2 2000—2019年我国主要省会城市的人口首位度

1.省会集中首位度(P1/P)

2019年,全国(25个省会)的省会集中首位度均值为0.197,即省会平均集聚了所在省近1/5的城镇常住人口。其中,单核省均值(0.210)高于全国平均水平,但各省分布较为分散,河北、河南等处于较低水平,宁夏、陕西、新疆、黑龙江、海南、吉林的省会集中首位度均在0.3以上,人口集聚程度较高。而双核省的省会集中首位度均值仅为0.152,除辽宁外其他几个双核省的集中首位度都相对较低。

2.省会位序首位度(P1/P2)

按照“位序—规模”法则,位序首位度为2时城市体系规模分布较为合理,而2019年我国25个省会的位序首位度平均值为2.906,表明各省总体存在较为明显的省会“一城独大”现象,但这主要发生在单核省(省会位序首位度高达3.432)[34]。如四川、陕西、新疆、湖北的省会位序首位度都大于5,特别是四川高达7.166,而内蒙古的位序首位度仅为0.973,是单核省中唯一小于1的,这可能与该区域内城市小而分散有关[18]。单核省中的河南、山西、安徽的省会位序首位度较为接近理想值。而双核省的“双子星”特征带来较低的省会位序首位度,甚至山东、福建等省最大非省会城市还超过了省会城市的规模。

3.省会首位度长期变化趋势

图1显示,2000—2019年全国省会集中首位度均值总体呈下降趋势,但并非线性变化,而是表现为近似“W”的形态,2009年前后是“W”中两个“V(或U)”的分界点。其中,单核省的省会集中首位度明显高于双核省,但近年来都处于上升趋势,是否会回到早期的较高水平尚需进一步观察。图2中全国省会位序首位度均值呈长期下降趋势,单核省的位序首位度仍明显高于双核省,但两者变化趋势总体一致,这表明很多省的最大非省会城市正在以快于省会的速度发展起来,但分省来看仍有一些省会城市的位序首位度在进一步提高。

图1 2000—2019年省会人口集中首位度均值变化趋势

图2 2000—2019年省会人口位序首位度均值变化趋势

(二)省会首位度的影响因素及差异

1.基准回归

考虑到省份经济规模与省会首位度之间可能存在双向影响,即在其他条件给定的情况下,省会的集聚发展水平越高,通常也越有助于全省经济发展总体水平的提高,因而可能存在省会首位度对省份经济规模的反向因果关系,并由此带来内生性问题。工具变量(IV)是处理内生性的常用方法,本文也将选择IV回归作为因果识别策略。按照相关性和外生性两方面要求,借鉴DAVIS J C和HENDERSON J V的做法[17],将内生解释变量的一阶滞后项作为工具变量。首先,工具变量的相关性可以得到满足,因为前期经济总量与现期经济总量是高度相关的。而在外生性方面,前期省份经济总量并不直接影响当期省会首位度(即被解释变量),但经济和人口常常相互影响,为了避免工具变量通过影响当期省份常住人口(模型中重要的控制变量)进而间接影响到被解释变量[18],在IV回归中同时也将省份常住人口作为内生变量进行处理(工具变量为其自身的一阶滞后项)。

综上,本文采用双向固定效应下的广义矩(GMM)工具变量回归(IV)方法来更好识别省份经济规模对省会首位度的影响效应,基于逐步回归法的基准估计结果见表3。其中,模型1只包含核心解释变量,模型2中加入了各种控制变量。

表3 省份经济规模对省会首位度影响的基准回归结果

表3各模型中省份经济规模系数始终显著为正,这意味着当前我国各省会集聚发展中存在省政府的行政性支持,而并非完全是市场化的,这反映了“行政区经济”现象。具体而言,当省份经济规模越大时,省政府可以通过行政性方式动员的各种显性或隐性资源就越多,而省政府把动员起来的资源大量配置在有利于省会发展的方向(领域),使省会对人口的吸引力增强,其集聚程度(以省会首位度体现)自然就会更高。

表3模型2加入了全部控制变量。总体来看,各主要控制变量的影响符合预期。由于单个城市的集聚能力有限[17,35],因此全省总人口越多则越可能超过省会的承载能力,必然就有更多人口进入非省会城市。

耕地面积代表全省土地规模(而且是适宜开发的),该指标越大意味着省内很多地方的开发条件都不错,省会之外会有其他城市具备集聚人口的可能。地方一般预算收入既体现财力,也反映税负水平,较高的税负不利于中心城市集聚发展。省会财政支出占全省的比重体现了省会的相对公共服务供给水平,越高则越有利于吸引人口。城镇居民恩格尔系数高表明全省总体发展水平低,通常会因非省会城市与省会的差距大而显得省会首位度高,但此时省会未必很发达。对外开放水平高的省往往各个城市发展水平普遍不低,所以省会首位度更低。全省地形起伏度越大时省会首位度越高,因为省会更可能占据着崎岖地形中相对更平坦的区位;而省会环境污染问题也会成为阻碍人口向省会城市集中的因素。

2.稳健性检验

为使分析结果更加可靠,本文更换被解释变量、工具变量等,对基准模型的结果进行稳健性检验,仍采用GMM方法下的IV回归。使用省会集中首位度替代位序首位度作为被解释变量的估计结果见表4中的模型1。参考DAVIS J C等[17]、陆铭等[36]的做法,使用夜间灯光数据(按省计算总和)、高等学校毕业生人数分别作为省份经济规模、省份常住人口的工具变量(均通过了过度识别约束检验),结果见表4中的模型2。最终结果显示出省份经济规模与省会首位度显著正相关,因此结论是稳健的。

表4 省份经济规模对省会首位度影响的稳健性检验结果

3.异质性分析:双核省和单核省差异

将25个省分为双核省和单核省两种类型进行分析,结果如表5所示。模型1和模型3表明,无论是单核省还是双核省,省份经济规模增大都有助于提高省会的位序首位度。模型2和模型4则显示出单核省经济规模增大会促进省会集中首位度提高,而在双核省却出现了相反的结果。这些结果较为全面地显示出单核省和双核省的省政府在行政性资源配置中的思维差异。

表5 省份经济规模对省会首位度的异质性分析

第一,单核省的省会是省内唯一的中心城市,省政府对行政性资源的集中配置突出地表现为取之于非省会(包括最大的非省会城市),用之于省会,因此省份经济规模更大时对省会的位序首位度和集中首位度提高都有显著促进作用,这正是表5模型1和模型2揭示的结果。同时,这也在一定程度上解释了为什么单核省的省会首位度总体处于较高水平。

第二,我国的双核省基本都在沿海地区,较高的开放程度和市场化水平本身就可能减弱省政府的行政性干预,省份经济规模越大则行政方式调配的资源占全省资源总量的比例越低,这将对省会的集中首位度带来负向影响。除此之外,双核省内另一核心城市大多还是高行政级别城市或超强地级城市(如苏州),使得省政府行政性调配的资源不可能被省会独享,而会在两个核心城市之间做出一定程度的平衡性分配,这会对省会形成较大“分流”,也不利于其集中首位度的提高,模型4体现了这一点。但省政府仍把省会放在相对更优先的位置,即给予省会的资源支持始终会多于另一个核心城市,这有助于提高省会城市位序首位度(见模型3的结果)。

五、进一步讨论

给定其他条件,省份经济规模代表可供省政府动员(汲取)的潜在资源总量,而此时政府的动员能力强弱则会影响对资源的实际掌握程度,该能力与地方行政体系等级密切相关。我国地方分为省、县、乡3个行政层级(“市管县”体制下实际存在省、地、县、乡4级),其中县级是我国自古以来最稳定的一个行政层级,在地方治理中联结城乡、承上启下的地位不可替代。一方面,省政府通过以县级为代表的基层行政区政府将“看得见的手”延伸到全省,在给定全省资源总量下,县级行政区越多则对全省潜在资源的行政性动员能力越强,省会也将可以借助省政府之手从中获得更多资源。另一方面,县级政府在按照省政府意图动员资源(并交由省政府集中配置)的同时,也必然会千方百计将资源尽可能多地用于本县的发展,产生资源截留,这会减少可供省政府集中调配的资源规模,进而不利于省会发展。可见,庞大的行政体系对省政府调动资源能力既有有利的一面,也存在不利的一面,总体效应需要进行合理的评估,最终表现出的结果将是前述两种作用的“净效应”,方向具有不确定性。

此处使用层次回归法,并选择省内县级行政区划数来代表基层行政体系规模(对变量取对数,可表示为ln cont),以此分析基层行政体系规模的调节作用,结果见表6。模型1和模型3中省份经济规模、基层行政体系规模的系数显著为正,模型2和模型4中两者的交乘项(ln sgdp×ln cont)系数均显著为负,即基层行政体系规模增大会削弱省份经济规模对省会首位度(包括位序首位度和集中首位度)的提升效应。因此,上述第二种效应占据了上风,决定了“净效应”的方向。

表6 全样本的地方行政体系规模调节效应

但单核省和双核省存在较大差异,所以本文仍对两种类型的省份分别进行了分析,结果如表7所示。其中,单核省的表现与全样本类似,或者说由于单核省的数量远多于双核省,所以全样本的平均效应更多受单核省特征的影响。单核省中,行政体系规模增大的结果是基层“截留”了更多资源,这导致可供省政府集中调配的资源更少,省会从中获得的资源会减少,因而表现为不利于省会的首位度(包括位序和集中两个首位度)提高,模型2和模型4揭示了单核省中基层行政体系规模对主效应的反向调节作用。

表7 区分单核省与双核省的地方行政体系规模调节效应

而双核省表现出与单核省不同的特点,其原因仍在于本文提到的省政府对两个核心城市的态度。当基层行政体系规模增大由此引致“截留”资源增加时,两个核心城市都受损,但省政府对省会的偏爱使其将相对多的资源用于支持省会,这让另一个核心城市为省会分担了更大的损失。省会比另一核心城市受损更小,这有利于省会的位序首位度提高,对应模型6中基层行政体系规模的正向调节效应。而另一核心城市分担了省会的资源受损,对省会集中首位度的降低产生了抑制作用,即模型8反映出的负向调节效应。

六、结论与政策启示

当前我国多个省先后实施“强省会”政策,希望借助省会城市的集聚发展增强区域竞争力并带动全省更好发展,但新发展阶段下省会城市应该走高效率集聚发展之路,而不应该过度使用行政力量推动无效率的膨胀。为了检验我国省会集聚发展中的行政干预情况,本文基于2000—2019年25个省份的面板数据,采用双向固定效应下的GMM估计方法探讨了省份经济规模对省会首位度的影响效应,并检验了基层行政体系规模的调节机制,主要结论如下。

第一,行政干预在我国省会集聚发展中发挥了重要作用。由于省政府可调配的资源主要来自本省内,而市场化资源配置不会受到省界的影响,因此观察省会的集聚发展水平(以省会首位度体现)是否与省界内的资源规模(以省份经济规模体现)显著相关,就可以判断其中是否存在行政干预,实证分析结果表明,后者对前者存在显著的正向影响,即我国的省会集聚发展得到了行政力量的加持,表现为行政力量动员全省资源来支持省会发展,并且全省资源越丰富(省份经济规模越大)则省会获利越多,相关稳健性检验表明结论是可靠的。

第二,单核省和双核省的省政府促进省会发展的行为选择存在差异。单核省内省会是唯一核心城市,省政府将举全省之力支持省会发展。在双核省的行政性资源配置中,省政府将会在优先支持省会的同时对另一核心城市做出一定平衡性安排,但省会获利相对更多。基层行政体系规模(以县级行政区划数体现)增大时,基层将“截留”更多资源,这会减少可供省政府集中调配的资源,单核省的省会将因此受益减少,但双核省内另一个核心城市将承担更多“损失”,从而部分减轻省会受到的不利影响。

我国各省政府仍致力于提升省会城市首位度,但行政干预应当从自身省情出发,正确引导省会城市的发展方向。基于此,本文提出:一是实施“强省会”战略应尊重经济规律和省情现实,尊重地区特性。对具有发展优势的省会城市,省政府可以在扫清省会集聚障碍等方面更好地发挥作用,使有效市场和有为政府更好结合,用政策吸引,用市场培育,不仅要让人口流进来,还要让人口待下去。对发展优势不明显的省会则不宜过度依靠行政力量揠苗助长,应掌握好政策力度,合理批复项目。二是在同样实施“强省会”战略的省份中,通常大省的政策效果更好,小省并不具备充足的资源支持省会在区域竞争中取胜,因此省会之间不应盲目比较。同时建设影响力大、集聚性强、辐射面广的“强省会”,需要优化行政区划设置确保省会城市拥有充足的人力资源与地域空间,持续巩固和加强省会城市在经济社会发展和区域城市体系中的优势地位。三是单核省和双核省应该有不同的省会发展思路。单核省应重点推动省会与其他外围城市的协调发展,特别是涉及省政府与基层各级政府关系的处理,省会“一城独大”未必可取,人为设置优势不明显的副中心城市也不一定有好的效果,按照要素市场化配置的原则积极探索推动纵向城市层级体系转变为横向城市网络体系可以作为一个选项。双核省既要协调好核心城市与外围城市的关系,还要规避“瑜亮情结”下的双核恶性竞争,使两个核心城市充分发挥各自优势,实现强强联动发展,发挥“双核心”辐射功能,实现产业的梯度转移,逐步构建更优的城市发展集群网络。