上海自贸试验区保险开放创新的回顾与展望

尹 晨 李 超 李小康 复旦大学社会发展与公共政策学院

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸试验区）挂牌成立。截至2023年9月，上海自贸试验区运行满十年。遵循“中央顶层设计+地方先行先试”的改革开放经验路径，上海自贸试验区承担“为全国进一步扩大开放、全面深化改革探索新路径、积累新经验”的国家试验重任，120 多项制度创新成果在全国复制和推广。其中，在保险开放创新、市场创新、业务创新、监管创新等方面，上海自贸试验区探索出大量成果，有效促进了上海国际金融中心建设和具有国际影响力的科创中心建设。

一、上海自贸试验区的十年发展

十年来，上海自贸试验区的运行总体可以分为四个阶段。

第一阶段始于2013 年9 月上海自贸试验区挂牌。这一阶段，上海自贸试验区的改革开放和制度创新任务由《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》明确。上海自贸试验区先行先试，探索形成了后续所有自贸试验区都复制推广的制度创新框架，即加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、推动金融领域开放和创新、完善法治保障。

第二阶段始于2015 年4 月国务院印发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》。上海自贸试验区从最初的28.78平方公里扩区至120.72平方公里，从最初的清一色海关特殊监管区域到新增了陆家嘴金融片区、世博片区、金桥开发片区和张江高科技片区。这一阶段的上海自贸试验区制度创新仍然聚焦五大领域，探索任务进一步细化和深化，同时积极促进自贸试验区政策与其他片区的既有政策叠加和融合，实现联动发展，比如“双自联动”就是自贸试验区与张江自主创新示范区的联动。

第三阶段始于2017 年3 月国务院印发《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（以下简称《3.0 版方案》）。《3.0 版方案》提出了上海自贸试验区“三区一堡”的建设目标，即加强改革系统集成，建设开放和创新融为一体的综合改革试验区；加强同国际通行规则相衔接，建立开放型经济体系的风险压力测试区；进一步转变政府职能，打造提升政府治理能力的先行区；创新合作发展模式，成为服务国家“一带一路”建设、推动市场主体走出去的“桥头堡”。上海自贸试验区用两年时间就基本完成了《3.0版方案》中计划三年完成的任务。

第四阶段始于2019 年8 月上海自贸试验区临港新片区挂牌运行。根据国务院印发的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（以下简称《临港新片区方案》），临港新片区承担了不同于一般自贸试验区的一些特殊任务，比如建设洋山特殊综合保税区，建设具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，探索投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由和信息快捷连通，完成习近平总书记2019年11月考察上海时对临港新片区提出的“五个重要”要求，即努力成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业“走出去”发展壮大的重要跳板、更好利用两个市场两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要“试验田”。

目前，《临港新片区方案》提出的任务也已经基本完成。十年来，上海自贸试验区建立了以负面清单管理为核心的投资管理制度，初步形成了与国际通行规则一致的市场准入方式；建立了符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度，初步形成了具有国际竞争力的口岸监管服务模式；建立了适应更加开放环境和有效防范风险的金融创新制度，初步形成了与上海国际金融中心建设的联动机制；建立了以规范市场主体行为为重点的事中事后监管制度，初步形成了“放管服”一体化体系；不断完善法治化、国际化和市场化的营商环境，初步形成了有效激发市场活力的体制机制。

十年来，上海自贸试验区以浦东新区十分之一的土地面积，创造了浦东四分之三的GDP、十分之七的外贸总值；以上海市五十分之一的土地面积创造了上海四分之一的GDP和五分之二的外贸总值。

十年来，继上海自贸试验区之后，中国更多的自贸试验区开始设立。目前，中国有21 个自贸试验区、67 个自贸试验片区，形成了沿海、内陆和沿边三大自贸试验区“矩阵”。自贸试验区探索形成的278 项制度创新成果在国家层面复制和推广。

正如李强总理于2023 年7 月在上海市调研自贸试验区建设时指出的，建设自贸试验区是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措。建设十年来，自贸试验区发挥了制度创新的“头雁”效应，打造了开放发展的生动样板，推动了重大战略的深入实施，在我国改革开放进程中发挥着重要作用。

二、保险开放和创新在上海自贸试验区的十年探索

金融开放创新是自贸试验区先行先试的重要领域，而保险开放和创新是上海自贸试验区十年探索中的亮点。

原中国保监会及其派出机构出台了系列政策，支持上海自贸试验区保险开放和创新。2013 年9 月，原中国保监会办公厅发布《关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设有关事项的复函》，提出了支持在上海自贸试验区内试点设立外资专业健康保险机构、支持上海自贸试验区内保险机构开展境外投资试点、支持上海开展航运保险、支持上海完善保险市场体系等八条举措。2014年5月，原中国保监会办公厅发布《关于进一步简化行政审批支持中国（上海）自由贸易试验区发展的通知》，提出了允许上海航运保险协会试点开发航运保险协会条款、取消在沪航运保险营运中心和再保险公司在自贸区内设立分支机构的事前审批、取消自贸区内保险支公司高管人员任职资格的事前审批等三条举措。原上海保监局于2014 年7月发布了《中国（上海）自由贸易试验区保险机构和高级管理人员备案管理办法》，并于2016 年2 月将相关备案管理办法推广至全市。

在上海自贸试验区临港新片区设立运行后，原上海银保监局于2019 年12 月发布《关于中国（上海）自由贸易试验区临港新片区银行业保险业监管有关事项的通知》，于2020 年4 月发布《上海自贸试验区（含新片区）保险分支机构设立、迁址、撤销备案管理办法》，又于2021 年11 月发布《中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区保险分支机构设立、迁址、撤销事后报告管理办法》。

上海自贸试验区及临港新片区的保险业市场主体、行业协会、监管部门也积极投入保险开放和创新的先行先试。自2015 年以来，上海一共发布了11批、160项自贸试验区金融创新案例，保险业的创新案例有32项，具体包括金融开放创新、金融市场创新、金融服务创新、金融监管创新及行业自律创新、金融业务创新、金融机构集聚创新、保险业务创新、金融扶持重点产业、金融营商环境优化等九类。

其中，金融开放创新案例有四项：国内首家中外合资再保险经纪公司——江泰再保险经纪公司在沪成立（第6批）；友邦人寿、安联人寿、汇丰人寿成为中国内地首家、第二家和第三家获批设立的外资独资人身保险公司（第10批、第11批）；中国太保集团成为中国内地首家在上海、香港、伦敦三地上市的保险集团公司（第10批）。

金融市场创新案例有五项：上海保险交易所成立，保险资产登记交易平台试运行，全球首创“共同体+保交所”服务模式（第7批）；上海保险交易所开展普惠金融服务，创新“保交所+公益+保险”模式，成功开发地震巨灾保险运营系统（第8 批）；上海期货交易所开展天然橡胶品种“保险+期货”精准扶贫试点项目，实现精准扶贫（第8批）；上海保险交易所上线国际再保险平台，为境内外再保险参与主体提供高效便捷的跨境资金清结算服务（第9批）；上海保险交易所上线数字化健康保险交易平台和全球首创数字化再保险登记清结算平台两款数智化平台（第11批）。

金融服务创新案例有三项：中国银行、太保财险、中国人寿等在沪金融机构为首届中国国际进口博览会实施一揽子金融服务方案，多领域全方位助力中国国际进口博览会顺利举办（第9批）；中国出口信用保险上海分公司创新“信保+银行+担保”融资方案，帮助中小外贸企业拓宽融资渠道，降低融资成本（第10 批）；安信农业保险公司推出首款在突发公共卫生事件期间面向长三角大中城市、保障农产品供应的一揽子保险方案——“农供保”（第10批）。

金融监管创新及行业自律创新案例有三项：推行航运保险产品注册制改革，上海航运保险协会建立7×24小时电子化注册平台（第4批）；推行保险专业中介机构股权信息监管改革试点，采用“互联网+保险中介监管”的方式，建立7×24小时全天候电子化股权信息平台（第5批）；原上海保监局出台《上海市保险机构和高级管理人员备案管理办法》，将上海自贸试验区经验推广至全市（第6批）。

金融业务创新案例有一项：太平人寿保险公司成功开展国内首单保单质押贷款资产证券化业务（第6批）。

金融机构集聚创新案例有一项：中国太保集团探索以重大股权投资方式，通过子公司太保寿险在自贸试验区注册成立太平洋保险养老产业投资管理有限责任公司（第3批）。

保险业务创新案例有13 项：上海航运保险协会开发首个上海航运保险协会条款——无船承运经营者保证金责任保险条款（第3 批）；太平人寿保险有限公司上海自贸试验区分公司通过自由贸易账户，开展跨境再保险业务（第3 批）；太保财险针对处于初创期的科技创新企业，联合张江高科开发“科创E 保”科技企业创业保障保险（第5批）；上海航运保险协会在全国首推海事诉讼保全责任保险（第7 批）；上海航运保险协会发布上海航运保险指数（第7 批）；建筑工程质量潜在缺陷保险率先在上海浦东新区实施（第7批）；上海在全国首创行业统一的商业保险专属产品，探索医保个人账户资金购买商业健康保险产品和服务（第8 批）；人保财险、平安产险、太保财险等12 家保险公司共同为C919 大型客机提供飞机试飞保险（第8 批）；中国太保集团首创的面向家庭的人工智能保险顾问“阿尔法保险”数字化产品上线（第8 批）；中国出口信用保险上海分公司为中国在俄罗斯最大的非能源类投资项目提供海外投资保险（第8 批）；太保寿险在上海签发中国首张个人税收递延型商业养老保险保单（第9 批）；黄浦区政府开展巨灾保险试点（第9 批）；人保财险向上海海关签发首张关税保证保险保单（第9批）。

金融扶持重点产业案例有一项：人保财险等全国18 家保险公司和再保险公司联合成立中国集成电路共保体，通过加强行业协同，提供高质量的集成电路产业风险解决方案（第11批）。

金融营商环境优化案例有一项：原上海银保监局指导设立的全国首家专业性、行业性独立第三方调解组织正式更名为“上海银行业保险业纠纷调解中心”，建设全流程金融消费者权益保护机制（第11批）。

上海自贸试验区保险开放和创新，对接服务实体经济，对接服务上海建设国际金融中心和具有国际影响力的科技创新中心。建设国际再保险中心是上海国际金融中心建设的重要内容。截至2021年9月，上海有56家法人保险机构、8家再保险公司，涉及保险分支机构上百家。上海是国际再保险集团进入中国的首选地，美国再保险、汉诺威再保险、德国通用再保险、大韩再保险等国际再保险集团均在上海设立了分公司。2020年7 月，安盛信利（中国）再保险在上海注册成为中国首家外资再保险法人机构。上海还拥有中国唯一的保险要素交易市场——上海保险交易所。继2021年10月原中国银保监会和上海市人民政府联合发布《关于推进上海国际再保险中心建设的指导意见》后，2023 年6 月，国家金融监督管理总局和上海市人民政府又联合发布《关于加快推进上海国际再保险中心建设的实施细则》，提出支持在自贸试验区临港新片区建设国际再保险业务平台，支持自贸试验区临港新片区依托国际再保险业务平台建设国际再保险功能区，支持自贸试验区临港新片区对符合要求的功能区内再保险机构、再保险运营中心、保险中介机构、国际再保险业务平台交易席位等，实施国内领先、对标国际的营商环境支持政策。2023 年8 月，国家金融监督管理总局批复七家险企在临港新片区设立上海再保险运营中心，上海再保险“国际板”再次迈出实质性步伐。

临港新片区大力发展集成电路、人工智能、航空航天等以关键核心技术为突破口的前沿产业集群，上海自贸试验区保险业积极探索科创保险创新。2021年，上海保险业通过首台（套）保险、生物医药保险、专利保险、科技贷保险等科技类保险产品，累计为社会提供风险保障近900亿元。2021年10月，人保财险等全国18 家保险公司和再保险公司联合成立中国集成电路共保体，设立“集共体创新风险实验室”，2022年，为中芯国际等17家集成电路企业提供风险保障金额超1万亿元。2022 年7 月，原中国银保监会与上海市政府联合发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区科技保险创新引领区工作方案》，围绕为重点产业提供特色科技保险支持、推动科技保险市场更高水平开放、保险与科技双向赋能、实施科技保险创新人才工程等制定了25条政策，助力临港新片区打造科技保险创新引领区。

三、上海自贸试验区保险开放创新的展望

习近平总书记在党的二十大报告中提出“推进高水平对外开放”“扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”“加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”。

2023 年7 月，李强总理在上海市调研自贸试验区建设时指出，面向未来，上海自贸试验区依然肩负着重大使命，要在新起点上大力实施自贸试验区提升战略，形成更多引领性、标志性制度创新成果，打造更多高能级开放平台，壮大现代产业发展新动能，以高水平开放促改革、促发展；要把提升的着力点放在对接高标准国际经贸规则、推进制度型开放上，坚持试点先行，重点在实现货物贸易更高水平自由便利、引领服务贸易创新发展、深化重点领域改革开放、探索构建跨境数据管理新模式、对接边境后规则等方面积极试点。

上海自贸试验区（含新片区）要在实施自贸试验区提升战略中继续担任“改革开放排头兵、创新发展先行者”，就要对接高标准国际经贸规则，推进规则、规制、管理和标准等制度型开放。上海自贸试验区（含新片区）保险领域可以在四个方面继续“大胆闯、大胆试”。

（一）对接高标准国际经贸规则，开展进一步扩大保险开放的压力测试

2018 年6 月发布的《2018 年版外商投资准入特别管理措施（负面清单）》将寿险公司的外资股比放宽至51%，并提出于2021年取消金融领域所有外资股比限制。2019 年7月，国务院金融委办公室宣布推出11条金融业对外开放措施，取消了外资保险公司30年经营年限的准入条件要求，并将外资股比不再设限的过渡期时间提前到了2020年1月1日。上海自贸试验区最早进行了外资准入负面清单管理模式的创新，但可惜的是，上海自贸试验区对全国版负面清单中保险业扩大开放预先开展的压力测试不够，试验贡献也不够。压力测试不够的原因有很多（如授权不够等），下一步，加大对外开放压力测试力度是自贸试验区提升战略的重要内容。

中国正在申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）。对标CPTPP，上海自贸试验区（含新片区）应对照2300 多项具体条款，选择其中重要且适宜的条款，主动开展扩大开放的压力测试。在保险领域，上海自贸试验区应在跨境提供、境外消费、商业存在和自然人流动等方面开展更多的开放试验。比如，探索进一步扩大跨境提供方式下保险经纪业务的开放，进一步放宽对自然人流动的限制，进一步放宽商业存在形式下对企业形式、业务范围、经营许可等的限制，为国家出台服务贸易负面清单、加入CPTPP作出压力测试贡献。

（二）“保险+科技”协同创新，切实推进科技保险创新引领区建设

建设科技保险创新引领区是临港新片区对接国家创新驱动发展战略、对接上海国际金融中心建设和具有国际影响力的科创中心建设、实施提升战略的重要抓手。

临港新片区要深化落实《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区科技保险创新引领区工作方案》。一方面，积极对接高端装备制造、民用航空、集成电路、生物医药等高科技制造产业集群，针对科创企业在技术研发、生产运营、市场推广及成果转化等环节的重点风险，打造一批行业领先的科技保险产品；积极探索共保机制，研究推出集成电路保险新品种和服务新模式；积极开发专利全流程保险产品，探索发展商标保险等新品种，构建知识产权保险产品体系，有效分散科技企业创新风险。另一方面，支持科技在保险领域的创新应用，支持人工智能、云计算、大数据、区块链、物联网等新兴技术在保险领域的创新应用，以物联网架构改造保险核心业务系统，以大数据技术推进保险机构数字化转型，以互联网创新思维丰富保险业态，以人工智能触发保险行业变革，支持上海金融科技产业联盟联合金融要素市场、银行、保险、证券领域的代表性机构共建“金融科技联合实验室”。

临港新片区应通过金融科技与科技保险相互赋能、“保险+科技”的协同创新发展，将科技保险创新引领区打造成为集聚科技保险创新主体的新高地、科技保险产品研发和服务模式的“样板间”、保险资金运用于科技企业股权投资的“试验田”和科技保险人才的首选地。

（三）大力发展国际保险要素市场，建设全球资源配置功能高地

上海自贸试验区（含新片区）应通过更大的开放力度、更优的营商环境和宜商环境吸引境内外保险集团、保险公司、再保险公司、保险中介公司、资产管理公司等入驻自贸试验区，吸引境内外大型企业在自贸试验区设立自保公司，进一步扩大集聚效应。上海自贸试验区应深化落实《关于加快推进上海国际再保险中心建设的实施细则》，丰富再保险机构主体类型，建设国际再保险业务平台，发展全球保单分入业务，探索建立新型风险转移产品市场，丰富保险产品体系，完善自由贸易账户体系的再保险资金跨境便利化通道。上海自贸试验区应支持上海保险交易所加快建设立足上海、服务全国、辐射全球的数字化再保险登记清结算平台和公司间数据交互标准，促进保险交易更加透明、信息披露更加充分、服务更加便利、功能更加完备，推动保险风险跨空间、跨时间、跨渠道、跨层次交易。上海自贸试验区应吸引境内外保险集团和保险公司在区内设立全球或区域资金管理中心，试点保险资产管理公司参股境内外资产管理机构等在自贸试验区设立的理财公司，探索保险投资新方式，推动保险资金依托上海相关交易所投资黄金、石油等大宗商品，助力打造跨境资产管理示范区。

（四）大胆探索、及时提炼，先行先试制度型开放

上海自贸试验区（含新片区）应在风险可控、维护金融稳定和保护消费者权益的前提下，探索构建以偿付能力监管为核心、事中事后监管为重点、数字智慧监管为保障的现代保险监管体系。上海自贸试验区应依托智慧监管平台试点“监管沙盒”“元规制”等，赋予保险机构更多自主权限，支持其大胆开展技术创新、产品创新、模式创新；应鼓励和支持保险机构在“保险+科技”领域进行实践创新、规制创新、管理创新和标准创新；应及时归纳总结经验，形成制度性公共产品，积极推动保险规则、规制、管理和标准的“中国方案”主动“走出去”，提高在全球保险治理体系中的话语权。上海自贸试验区应大胆探索保险领域的跨境数据互联、从业资格互认、规制互认、标准互认、执法互动等，率先推进保险领域规则、规制、管理和标准的国际协同。