寄居何处：中国农民工住房政策的地方差异及影响因素——基于97个城市农民工住房政策的实证研究

刘旭阳

一、问题的提出

农民工已成为我国产业工人的主体，是推动中国式现代化建设的重要力量之一，为经济社会发展做出了巨大贡献。然而，他们的住房问题却较少受到政界、学界的关注。2023年2月28日，国家统计局发布了《2022年国民经济和社会发展统计公报》，公报显示全国农民工总量29562 万人，其中外出农民工17190 万人，像候鸟一样在农村和城市之间来回“迁徙”和流动。[1]尽管农民工对中国改革开放和现代化事业做出了重要贡献，但由于户籍制度的限制，他们在城市依然是受歧视的“二等公民”。[2](p582-606)因为没有城市户口，农民工无权享受城市居民的社会福利待遇，也几乎被排除在所有住房福利政策之外，致使他们中的许多人在城中村租用非正规的私人住房或者住在用人单位（或雇主）提供的集体宿舍。有充分的证据表明，农民工的住房条件远不如当地居民。例如在2021 年，人口超过500 万的城市的农民工人均居住面积为17.0平方米，而当地城市居民已为26.5 平方米；从拥有私人厨房（农民工38%，城市居民84%）、浴室（农民工65%，城市居民84%）和天然气（农民工24%，城市居民97%）的家庭比例也可以看出，与当地居民相比，农民工的居住条件也很不理想。[3]

2006年之前，农民工的住房问题在很大程度上被各级政府所忽视，鲜有相关的政策文件出台。2006年，党中央提出建设“和谐社会”的重要奋斗目标，这“引起了人们对政策和体制改革的高度关注，有助于促进和保护包括农民工在内的所有居民的‘基本住房权利’”。[4](p39)2006 年3 月，中央发布《关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），第一次提出要多渠道改善农民工居住条件，要求“各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划”。2014 年3 月《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》颁布，农民工政策出现了重要转折，该规划将中国经济发展战略重新调整，从出口和（基础设施）投资驱动型经济模式转向国内消费驱动型经济。农民工的消费能力和潜力以前受到户籍制度的严格限制，而现在被视为拉动国内消费的重要引擎，“允许农民工在城市定居，满足他们对公共服务的需求，是国民经济再平衡成功的关键”。[5](p16)随后，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25 号）和《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40 号，以下简称2014 年《意见》）出台，以支持新型城镇化。户籍制度改革旨在通过放开中小城市的落户限制来消除农民工市民化的制度障碍，而2014年《意见》提出要建立一个由政府主导、多方参与的农民工住房供给体系[包括政府、用人单位（雇主）以及市场]，以改善农民工的住房条件，并为他们的长期定居城市提供便利。为了响应中央改善农民工住房条件的政策要求，地方政府发布了相应的政策实施意见，明确规定了辖区内所采用的政策工具，展示了不同层次的努力。

我国社会政策供给具有相对分散性的特点，即中央为全国设定政策框架（或称搞好顶层设计），但地方政府有权调整具体政策设计以适应当地实际情况，[6](p8-9)这导致各地的农民工住房政策存在显著差异。自20世纪80年代以来，地方政府在政策制定方面获得了更多的自主权，他们可以在中央的政策框架内根据地方需求作出适当调整。而地方自主性又因地区而异，每个地区对中央的影响力也不同。[7](p12)相关研究已经论证过不同政策领域（如环境）健康和社会福利等的地方差异，[8](p359-380)[9](p449-474)[10](p467-484)而关于我国住房政策地方差异的讨论，主要围绕与公租房相关的政策展开，且大多数研究都采取案例研究的方法，只覆盖北京、重庆、上海等几个大城市。[11](p155-196)采用定量方法的研究也主要考察住房政策的扩散，例如，住房限购政策、针对老年人住房政策、商品房和经济适用房在土地供应方面的地方差异等，[12](p429-434)[13](p454-460)鲜有提及农民工住房政策的研究成果问世。

地方政府为什么会采取不同的住房政策？什么因素导致了这些政策的差异？本文将采取实证研究方法，通过考察97 个城市的农民工住房政策，并探究其与经济、政治和社会的关系，来回答这两个问题。

二、农民工住房供应方：政府、用人单位（雇主）和市场

2019 年，国家统计局发布的《2018 年农民工监测调查报告》显示：在进城农民工中，购买住房的占19%，租房居住的占61.3%，用人单位（雇主）提供住房的占12.9%，享受保障性住房的占2.9%（其中，1.3%为租赁公租房，1.6%为自购保障性住房）。①2020年、2021年、2022年的农民工监测调查报告均未再统计农民工的住房情况，故资料引用至2019年。https://www.gov.cn/xinwen/2019-04/30/content_5387773.htm。可见，市场、用人单位（雇主）和政府是农民工住房的三大主要提供方。政府除了本身是一个提供者，还代表国家运用政策工具来影响住房供应。

长期以来，政府在农民工住房方面一直作用微弱，甚至缺位。因为没有城市户口，农民工被排除在城市所有的住房福利政策之外，包括补贴自有住房、②补贴的自有住房包括经济适用房和集体产权房。廉租房和公租房。补贴自有住房可以促进中低收入家庭“居者有其屋”，廉租房和公租房则分别为低收入和中低收入家庭提供优惠的租赁住房。个别城市建设了一种特殊类型的廉租房（即“农民工公寓”），为农民工提供住房。[14](p108-113)还有一些城市为在工业园区或经济开发区工作的农民工提供了一种特殊类型的公租房。总体而言，各地方政府在国务院出台《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45 号，以下简称2011 年《意见》）之后，才开始在农民工住房方面发力，允许农民工申请入住公租房。然而截至2019 年，只有1.3%的非本地农民工申请到公租房，因为地方政府制定了严格的准入门槛，致使绝大多数农民工无法从公租房中受益。[15](p42-50)

用人单位（雇主）也为农民工（特别是在制造业和建筑业工作的农民工）提供住房。以往研究表明，以工作为基础的宿舍制旨在通过实施劳动控制、延长工作时间、提高生产力和压低工人工资来最大限度地提高用人单位（雇主）的利润。[16](p640-660)这种集体宿舍通常很拥挤、质量差、缺乏隐私，不利于农民工的家庭生活。然而，集体宿舍在寻找低成本住房和方便通勤的农民工中却很受欢迎。[17](p13-31)政府在用人单位（雇主）提供住房方面的主要作用是监管，例如执行建筑、卫生和环保标准等。[18](p12-21)

居住在市场提供住房的农民工，他们大多住在城中村和棚户区的非正规租赁住房（出租屋）中。①虽然没有官方的统计数据，但在深圳进行的一项全域研究（2021年）显示，在租用私人住房的农民工中，60%居住在城中村的出租房中。城中村的住房大多是村民在集体所有土地上自建的，特点是缺乏公共服务、产权不清晰、违反建筑法规。[19](p19-20)尽管条件恶劣，但这类住房为在正规住房市场上负担不起租金的农民工提供了负担得起的便宜住所。[20](p694-713)在过去的二十多年里（2000—2022年），地方政府拆除了许多城中村，用商品住房取而代之，试图淘汰“非正规”住房，创造更多的“可治理空间”，致使居住在城中村的农民工被迫离开城市或搬迁到城郊地区的其他城中村。有学者批评了大规模拆迁的高成本及其对农民工选择便宜住房的负面影响。[19](p33-34)最近，有些地方政府开始采取微观层面的再开发方法，努力改善城中村的公共设施和生活条件。

三、理论框架与假设

我们的理论框架借鉴了经济发展阶段、政治考量、解决问题功能（problem-solving function）和路径依赖等因素，来解释各地农民工住房政策差异的原因（见图1）。

图1 农民工住房政策制定的理论框架

就经济因素而言，住房的提供是以维持经济增长的人力资本需求来决定的。[11](p196)“在住房方面得到帮助的流动人口通常是最符合市场需求的人。”[4](p6)先前有研究调查了重庆和深圳（两个处于不同发展阶段城市）在“十二五”规划（2011—2015年）期间公租房供应情况。[21](p500-543)重庆经历了快速的工业增长，其劳动密集型制造业需要大量低技能和半技能劳动力，为吸引廉价的农村劳动力，重庆将大规模的公租房计划扩展至非户籍居民。相比之下，处在后工业阶段的深圳，为将经济升级为服务业主导和高附加值（中高端）的产业，则需要受过良好教育的熟练工人，因此为他们提供了公租房和货币补贴。同样，将重庆与北京、南京等其他城市进行比较研究，也支持了公共住房的提供与城市经济发展阶段以及相关劳动力需求之间的密切联系。[22](p318-332)因此，我们预计（或假设）处于经济早期发展阶段的地区，当为实现持续经济增长而需要更多低技能劳动力时，当地政府更有可能满足农民工的住房需求，而那些处于经济发达阶段的地区则不太可能满足农民工住房需求（H1）。

在政治考量方面，我们的假设基于两个背景因素：中央与地方的财政关系和地方领导人的政绩考核体系。一方面，自1994年“分税制”实施以来，地方政府在国家整体税收中的比重越来越低，但却承担了大量公共服务支出。因此，目前的财政制度导致了纵向财政失衡，给地方政府带来了巨大的财政压力。[23](p1-51)另一方面，在目标责任制下，对地方党政主要官员的政绩考核在很大程度上与GDP增长和财政收入等“硬指标”直接挂钩，而社会建设在政府内部被认为不那么重要，被称为“软目标”。[24](p36-50)在这种考核体系下，地方官员为了在“晋升锦标赛”中获胜，往往被激励将短期GDP增长置于社会事业发展之上。①另外，GDP增长和财政收入看得见，属于显绩，而社会建设属于隐绩，投资长、见效慢。这种背景下，我们将四个与政治考量有关的因素包括在内：

一是房地产价格。自20 世纪80 年代末我国实施以市场化为导向的住房改革以来，房地产业已成为推动中国经济增长的关键支柱，房地产价格与GDP 增长之间存在双向联动关系。[25](p240-258)目标责任制则鼓励地方主政官员维护房地产市场繁荣，对于房价较高的地方，解决农民工住房问题（如建设经济适用房）的成本会更高。因此，这些地方不太可能满足农民工的住房需求（H2.1）。二是土地出让收入。巨大的财政压力促使地方政府想方设法增加预算外收入，以不必与中央政府争利。[23](p51)土地出让收入在地方政府预算外收入中已占有相当大的比重，很多地方甚至属于“土地财政”，②据笔者了解，有些城市的土地出让收入占地方收入的重要部分，比如郑州占42%。土地出让金、房地产相关税收等已成为地方财政收入的主体。先前的研究发现，高度依赖土地财政的城市建造经济适用房的可能性较小，因为这不仅增加了政府的直接支出，还减少了原本可以从房地产开发商那里获得的土地收入。[13](p460)鉴于土地出让收入在财政创收中发挥着至关重要的作用，我们预计高度依赖土地财政的地方政府不太可能关注农民工的住房问题（H2.2）。三是财政自主性。财政自主性也影响着地方政府的住房政策。1994 年“分税制”改革后，中央逐步引入财政转移支付制度，旨在缓解地方政府的纵向财政失衡。来自中央的财政转移可以分为两大部分：一般用途和特定用途。[23](p51)一般用途旨在缩小地区间财政差距，并根据地方财政能力和支出需求进行分配。特定用途旨在激励地方政府实施具体政策和计划，要求点对点拨款和专款专用，其分配通常不以一般规则为基础，也不存在寻租行为。[26](p534-551)一般来说，获得较多财政转移支付的地方政府对中央具有更大的依赖性，财政自主性较弱，因为它们可支配的经济资源少，所以在施政上受中央的约束。[27](p479-502)以往的研究表明，财政自主性较高的地方政府不太可能采取利贫的政策，如建设经济适用房和增加低保（最低生活水平保障）支出。[13](p462)因为对农民工住房的投资被认为是一种消耗财政收入的社会福利投资，它“使大量贫困农民工涌入，他们不仅在住房方面需要支持，在生活的许多其他方面也需要支持”。[21](p540)在目前激励GDP增长的政绩考核体系下，财政自主性较高的地方政府更有可能将支出用于生产性投资（例如建设高铁、开发能源等），而不是社会福利。生产性投资不仅能提振GDP增长，还能更有效地向上级展示地方官员的政绩。[28](p57-88)因此，我们预计财政自主性低（即对中央财政依赖程度较高）的地方政府更有可能关注农民工的住房需求（H2.3）。四是官员任期。地方主要党政官员的任期也影响农民工住房政策。地方领导人在上任之初更有动力推动GDP增长和财政收入，以提高他们的晋升空间和概率。先前的研究表明，领导人任职初期比任职后期推进GDP 增长的冲动更强烈，比如：推高当地房地产价格和对国有企业的过度投资等，[29](p36-50)而社会福利支出往往更低。因为对农民工住房的投资被视为一项消耗财政收入的社会福利支出，所以我们预计地方领导人在其任期的早期不太可能关注农民工的住房需求（H2.4）。

农民工住房政策也可能发挥解决问题的功能（problem-solving function），既可以直接解决农民工的住房问题，也可以作为解决城市整体问题的一种工具。在我国，住房问题较严重的地方不太可能对此做出回应。[13](p455)例如，有研究表明，房价不可承受指数（housing unaffordability index）越高（即房价畸高）的地方不会投入更多的土地用于经济适用房建设。[13](p456)因此，我们预计地方政府的农民工住房政策不会受到农民工住房问题严重程度的影响（H3.1）。尽管之前的研究表明，我国的住房政策并不是专门针对农民工住房问题设计的，它可以被视为解决城市整体问题的政策工具。快速的城市化带来了住房短缺、交通拥堵和环境污染等问题，城市问题越突出的地方，解决这些问题的紧迫性就越大。[30](p22-45)因此，我们假设城市问题越突出，地方政府就越有可能关注农民工的住房需求（H3.2）。

任何新政策的制定都不是在真空中进行的，而是受到制度遗产和过去改革轨迹的影响。根据路径依赖理论，当前的政策选择也受到过去政策的塑造和限制。[31](p70-83)政府可能倾向于遵循以前的政策路径，因为它们可能会降低变革的成本，并提高公众的接受度。因此，我们预计在社会福利领域也存在路径依赖，即先前福利优厚度（previous welfare generosity）较高的地方更有可能满足农民工的住房需求（H4）。

综上所述，我们假设地方政府在制定农民工住房政策时，会受到经济发展阶段（H1）、政治考量（H2.1、H2.2、H2.3 和H2.4）、城市问题的突出性（H3.2）和以前福利优厚程度（H4）的影响，而不受农民工住房问题严重程度（H3.1）的影响。

四、政策数据库的构建

政策数据库是根据各地市政府为响应国务院2014年《意见》而制定的落实文件综合收集构建的。在337 个地级以上城市中，我们提取了每个城市的农民工住房政策以及相应的政策工具。农民工住房政策内容的平均字数从宜昌的128 字到梧州的640 字不等，我们对比了97 个可检索政策文件的城市和240个不可检索政策文件的城市的特征。①值得注意的城市，如深圳、广州和成都，由于没有制定相关政策，没有被纳入分析。

（一）政策编码方案

编码的目的是将住房政策内容转换为可量化的数据进行分析。我们首先在政策内容中确定了政策领域，然后为每个领域设定了政策得分。政策得分反映了专门用于特定政策领域的资源或投入，并基于每个政策领域所采用的政策工具的密度和强度。下面对政策领域、政策工具、政策强度和政策密度的定义和具体指标进行解释。

受之前研究提出的多机构住房供应体系的启发，[16](p652)我们在编码方案中基于三种住房提供方（政府、市场和用人单位或雇主）和两种住房使用方式（自有和租赁）制定了政策区域（见图2）。政府提供的自有住房为补贴自有住房，政府提供的租赁住房为补贴租赁住房，包括廉租房和公租房。本文区分了两种类型的公租房：一般公共租赁住房（PRHgeneral）和特定公共租赁住房（PRH-specific）。前者指面向一般中低收入群体的公租房，后者指位于经济开发区或工业园区、主要面向（包括农民工在内）普通员工的公租房。市场提供的自有住房为商业自有住房（简称“商品房”），市场提供的正式出租房屋是商业租赁住房（出租房），而非正规出租房主要指的是城中村或棚户区住房。用人单位（雇主）提供的租赁住房是宿舍。总的来说，编码方案包括8个政策领域：补贴自有住房、廉租房、一般公租房、特定公租房、商品房、商业出租房、城中村和宿舍。

图2 政策领域的类型

政策工具是指用于实现政策目标的具体政策措施，可分为两大类：市场工具和行政工具（见表1）。市场工具被定义为通过市场价格信号激励市场主体行为的工具，[32](p355-435)既包括基于价格的工具，也包括基于数量的工具。以价格为基础的工具通过改变现有市场上商品和服务的价格来推动行为改变，包括补贴、税收优惠和融资等工具。基于数量的工具是通过规定具体权利/义务的数量来推动行为改变，包括土地数量和住房数量，即为农民工预留土地或住房配额。行政工具包括与行政事务办理程序相关的政策工具（例如，简化申请流程）。总之，政策工具分为六个子类型：补贴、税收优惠、融资、土地数量、住房数量和行政工具。其中每一种都可以进一步分为供给侧（以生产者为目标）和需求侧（以消费者为目标）工具（见表1）。

表1 政策工具的类型和示例

政策密度是指政策工具的广泛性或广度，通过计算特定政策领域采用的政策工具的数量来衡量。政策强度被定义为“资源的组织和动员，即投入或分配给特定政策工具的人、财、物的数量”。[33](p257-282)政策工具的六个子类型代表了不同的强度水平：补贴、土地数量和住房数量=3，税收优惠和融资工具=2，行政工具=1。表2解释了政策工具的强度分数分配。

表2 政策工具的强度分数分配

（二）政策编码过程

我们对每个城市的农民工住房政策内容逐个进行了编码。首先，我们对8 个政策领域是否被覆盖进行了编码。其次，我们对每个政策领域采用的政策工具进行了编码。再次，我们根据每个领域采用的政策工具来计算政策强度和加权政策密度。最后，我们为每个领域构建了一个政策得分，作为一个范围从0到5的连续变量，即：如果政策领域未被覆盖，则为0；如果覆盖政策领域却没有任何政策工具，则为1；如果提出了政策工具且政策强度加权的政策密度为1，则为2；如果加权政策密度为2，则为3；如果加权政策密度为3，则为4；如果加权政策密度为4或以上，则为5。总体政策得分为8个政策领域的得分之和。

（三）衡量标准和实证策略

首先，我们使用描述性统计来展示政策领域、政策工具和政策得分。接下来，我们进行了凝聚层次聚类分析（agglomerative hierarchical cluster analysis），①层次聚类分析法是一种自下向上的策略：首先将每个对象作为一个簇，然后合并这些原子簇为越来越大的簇，直到所有的对象都在一个簇中，或者某个终结条件被满足，绝大多数层次聚类方法属于这一类，它们只是在簇间相似度的定义上有所不同。以分类归纳总结97 个城市的农民工住房政策模式。我们根据9 个指标进行了聚类分析：标准化的总体政策得分和8 个领域各自的标准化得分。最后，我们考察了农民工住房政策的影响因素。使用总体政策得分和从聚类分析中确定的聚类成员资格作为结果变量。为了检验本文提出的八个假设，我们的分析模型包括以下指标作为解释变量：经济发展阶段、房价、对土地收入的依赖、财政自主性、官员任期、农民工住房问题的严重程度、城市问题的突出程度和以前的福利优厚程度。当结果是总体政策得分时，我们采用普通最小二乘回归分析法（Ordinary Least Square regression），当结果是聚类成员时，我们使用多项式逻辑回归分析法，并对聚类稳健标准误差（Cluster-robust standard errors）进行了控制，以解释同一省份内城市的模型误差。

经济发展阶段的指标包括：第二产业从业人员的增长率和人均GDP。第二产业从业人员增长率较高的城市处于发展的早期阶段，需要更多的低技能劳动力，而人均GDP较高的城市则处于发展的后期阶段。人均GDP 是2014 年国内生产总值与2010年人口的比值，第二产业从业人员的增长率是2010 年至2014 年的平均增长率，GDP 总量和第二产业从业人员比例来自2011—2015 年中国城市统计年鉴，人口数据来自2010年中国人口普查。

政治考量包括对房地产的依赖、土地收入、财政自主性和官员任期。2014 年的房价是从中国经济数据库（China Premium Database）中收集的。土地收入依赖指标被定义为土地出让金与预算收入之间的比值。2014 年土地出让金数据和2014 年预算收入数据分别来自《2015年中国国土资源统计年鉴》和《2015年中国城市统计年鉴》。财政自主性指标是一般用途转移支付资金与预算支出的比值。我们之所以使用一般用途转移支付来捕捉地方政府的财政自主水平，是因为其分配主要基于地方财政能力，与特定用途转移支付相比不太受政治影响。我们从《2009 年中国市县财政统计年鉴》中提取了2009 年一般用途转移支付和预算支出数据。关于官员任期，我们通过确定每项市级政策发布前三个月在任的市委书记和市长，来解释政策决定和政策文件发布之间的时间差。然后，我们构建了连续变量来测量市委书记和市长任职年限，这些数据是从中国政治精英数据库中提取的。

解决问题功能（Problem-solving function）包括农民工住房问题的严重性和城市问题的突出性。用于衡量农民工住房问题严重程度的指标是农民工居住在非正规住房和负担不起租金的比例。我们通过汇总2013 年和2014 年中国流动人口动态调查数据（CMDS），计算了居住在非正规住房（如借宿、工地集体宿舍和自建住房）①我们的非正规住房指标反映了这八个政策领域中任何一个都没有覆盖的农民工百分比。那些居住在城中村的人不被归类为居住在非正规住房中。的农民工比例以及租金收入比，并按居住城市计算指标。城市问题突出性的指标包括城市化水平（人口在城市地区的比例）和外来人口规模（外来人口与常住人口的比例），这两个指标均取自2010年中国人口普查。

我们用低保替代率来衡量之前的福利优厚程度（previous welfare generosity）。低保是我国最重要的社会救助项目，低保替代率是指城镇低保标准与城镇居民人均可支配收入的比值。我们从民政部网站收集了2014 年的低保标准，2014 年的可支配收入统计数据来自31 个省份的《2015 年统计年鉴》。我们还纳入了控制变量，包括第三产业在GDP 中所占的比例（来自2015 年《中国城市统计年鉴》）、人口（来自2010 年人口普查）、市委书记和市长的年龄（中国政治精英数据库）。

五、研究分析结果

在上节政策数据库的基础上，本节将通过数据分析来总结归纳各地不同的农民工住房政策模式，并探讨农民工住房政策的影响因素。

（一）农民工住房政策模式

1.政策领域、政策工具与政策得分

表3 列出了与政策领域、政策工具和政策得分相关的汇总统计数据。各地政府采取了多种方式安置农民工，每个城市覆盖的政策领域的平均数为4.1个。Panel A 显示了覆盖特定政策领域的城市比例。其中，特定公租房、商品房和宿舍是被提及次数最多的三个政策领域（分别为75.3%、72.2%和69.1%)，其次是商业出租房（65.0%）、一般公租房（59.8%）和城中村（43.3%）。补贴自有住房（17.5%）和廉租房（9.3%）是覆盖最少的两个领域，在安置外来农民工方面不太受地方政府青睐。

表3 政策领域、政策工具和政策得分汇总统计（N=97）

Panel B 显示了按政策领域划分的政策工具分布情况。在259 项政策工具中，采用频率最高的工具是税收激励（35.5%），其次是行政工具（22.0%）、融资（12.7%）和补贴（12.4%）。采用最少的政策工具是土地数量（9.7%）和住房数量（7.7%）。政策工具的分布也因政策领域而异。补贴自有住房和商品房都主要使用（需求方）税收优惠（分别为90.9%和96.8%）。就廉租房而言，行政手段（41.2%）和土地数量（35.3%）是使用频率最高的，其次是融资（17.7%）和税收优惠（5.9%）。一般公租房和特定公租房采用了全部六个子类型的政策工具。在一般公租房中，住房数量（35.9%）和行政工具（28.3%）是最常用的工具，而在特定公租房中，更可能使用基于价格的市场工具，如融资（34.6%）、税收优惠（25.0%）和补贴（23.1%）。而在商业出租房中，64.3%的工具为补贴，28.6%为税收优惠。城中村采用的政策工具以行政工具居多（71.4%），其次是土地数量工具（28.6%）。宿舍使用了除住房数量外的所有政策工具，行政工具约占所用工具的一半，其次是19.1%的融资和19.1%的土地数量。

Panel C 显示了按政策领域划分的政策得分的统计数据。总体政策平均得分为8.45 分。政策得分最高的三个政策领域是商品房（2.02）、特定公租房（1.54）和一般公租房（1.47）。商业出租房和宿舍的政策得分分别为1.02 和1.14。城中村、补贴自有住房和廉租房的政策得分最低。

2.聚类分析结果

基于统计数据，本文选择了一个四聚类分析法（four-cluster solution）来归纳各地农民工住房政策模式。表4给出了四个聚类的标准化政策得分——残补类（residual approach）、公共和私人租赁类、集体租赁类和公民权利导向类。如表4所示，18.6%的城市属于残补类，整体得分较低，每个政策领域得分均处于较低水平。大部分城市（62.9%）属于公共和私人租赁类，特点是在特定公租房和商业出租房领域得分相对较高。少数城市（6.2%）属于集体租赁类，特点是在廉租房等集体租赁住房类型得分较高，形式为“农民工公寓”和用人单位（雇主）提供的宿舍。12.4%的城市属于公民权利导向类，这些城市在自有住房（包括补贴和商品房）和一般公租房方面得分较高。①在公民权利导向类中，城中村得分也很高，主要是由于广东省五个城市的得分较高，这些城市的城中村容纳了大量的农民工。我们之所以将这一类称为“公民权利导向”，是因为它既提供了自有住房，也提供了能够满足农民工多样化住房需求并促进其市民化的公租房。此外，住房所有权在很大程度上影响了农民工在工作城市的长期定居决定。[34](p3689-3707)

表4 按政策类别划分的标准化政策得分（N=97）

（二）农民工住房政策的影响因素

表5 展示了我们的回归分析结果。研究表明，经济发展阶段与农民工住房政策显著关联，人均GDP 较高的城市总体政策得分往往较低。人均GDP每增加1000元，总体政策得分降低0.099（模型1）。与采用“公共和私人租赁”式政策模式的城市相比，人均GDP较高的城市更有可能采用“残补”式政策模式（系数=0.036，见模型2）。第二产业从业人员增长率较高的城市更有可能采用“公民权利导向”式的政策模式（系数=0.311，模型3）。因此，H1得到了验证。在政治考量中，研究结果表明房地产价格和财政自主性与农民工住房政策密切相关：房地产价格较高的城市更可能采用“残补”式政策模式，而不是“公共和私人租赁”式模式（系数=0.664，模型2）；财政自主性较低的城市倾向于采用“公民权利导向”式的政策模式（系数=0.317，见模型3）。无论是对土地财政收入的依赖，还是市委书记/市长的任期，都不能显著预测农民工住房政策。因此，我们支持H2.1 和H2.3，但不支持H2.2 和H2.4。就解决问题功能而言，农民工住房问题对农民工住房政策的预测也并不显著。因此，我们认可H3.1。城市问题突出程度与农民工住房政策显著相关，城市化水平高、流动人口较多的城市往往采用“公民权利导向”式的政策模式（系数分别为0.057 和0.317，见模型3），H3.2 因此得到支持。福利优厚程度（以低保替代率衡量）较高的城市，也更倾向于采取“公民权利导向”式政策模式（系数=0.400，见模型3），因此H4得到支持。

表5 住房政策影响因素的OLS和多项式逻辑回归分析

（三）稳健性检验（robustness check）

我们进行了敏感性分析以证实聚类分析结果。首先，我们根据未按政策强度加权的政策密度计算政策得分。其次，我们构建了一个范围从1 到4 的政策强度新指标。根据2013 年住房支出占财政总支出的比例，将城市分为四类，比例越高表明政策强度越大。两种敏感性分析的结果显示了一个与我们的主要研究结果相似的“四聚类”分析结果：残补、公共和私人租赁、集体租赁和公民权利导向的政策模式。

我们还进行了敏感性分析以证实我们的回归结果。首先，我们使用了一个替代指标（财政依赖性）来衡量城市的财政自主水平。财政依赖性越大，财政自主程度就越低。与我们的主要发现类似，财政依赖度较小的城市采用公民权利导向政策模式的可能性明显降低。其次，我们通过计算租金收入比超过30%的农民工比例，创建了另一个替代租金负担不起的衡量标准。与我们的主要研究结果类似，租金负担不起与农民工住房政策没有显著关联。最后，我们采用了福利优厚程度的替代指标：政府社会支出（就业和社会保障）占总支出的比例和农民工参加社会保险、住房公积金的比例（五险一金），结果显示这两项指标都与农民工住房政策没有显著关联。

六、结论

根据2014 年《意见》，我们通过对97 个地级以上城市的政策文件进行了系统编码，构建了研究农民工住房问题的专门政策数据库，以此探究了中国农民工住房政策的地方差异及其影响因素。

我们发现，18.6% 的城市采取了“残补”式（residual approach）政策模式，仅投入微薄的资源和努力来解决农民工的住房问题。大多数（69.1%）城市都采取了以租赁为基础的政策模式（主要包括公私租赁和集体租赁式），但只能满足农民工的短期住房需求。只有少数城市（12.4%）采取了以公民权利为导向的政策模式，同时提供能够满足农民工短期和长期住房需求的自有住房和公租房，而这种模式最符合中央的总体目标和政策导向，既可以提高农民工的市民化水平，又可以促进他们在工作地城市长期定居。

我们发现，地方政府的农民工住房政策受四个因素驱动和影响。一是经济因素。由于农民工是劳动密集型产业持续增长的重要引擎，处于经济快速发展阶段、需要更多低技能工人的城市会在农民工住房问题上投入更多的资源和精力。相比之下，处于经济发达阶段、对低技能工人需求较少的城市（如北京、上海和深圳等）则更倾向于采取“残补”式政策模式。二是政治因素。在目前的财政制度和政绩考核体系下，地方主政官员倾向提振眼前的GDP 增长和财政收入，由于向农民工提供住房被视为一种消耗财政收入的措施，会与房地产部门争夺土地资源和生产性投资，因此房价较高或财政自主性较高的城市对农民工住房的投入一般较少。此外，我们的研究表明，地方官员的任期与农民工住房政策没有显著关联。由于住房建设的时间较长，可能超过地方官员的一般任期，因此对农民工住房的政策偏好不会因地方官员任期的长短而有所不同。总之，我们的研究结果与之前的研究结论相一致，即中国的福利供给，如城市工人的基本养老金[35](p383-404)和廉价住房[36](p428-448)等，受经济和政治影响极大。三是解决问题功能。我们发现，尽管农民工住房政策没有真正解决农民工的住房问题，但它对城市问题的突出性做出了回应。农民工住房只是城市面临的众多突出问题之一，而农民工对地方政策制定几乎没有影响。但城市化和外来人口涌入带来的城市问题（如过度拥挤和环境恶化）不仅影响外来人口，也影响当地居民，后者对政策制定的影响力更大。这使得地方政府必须承担起解决农民工住房问题的责任，以应对日益严峻的城市化问题，从而回应当地居民改善环境的诉求。四是路径依赖。我们发现，地方政府的农民工住房政策选择也取决于他们的福利遗产。这一发现与之前的研究相呼应，即地方政府倾向于在环境政策、乡镇改革和城市基础设施融资等领域遵循以往政策路径。[37](p405-420)

本文有四点学术贡献。第一，我们关注庞大农民工群体在工作地城市的住房问题。以往的研究只关注针对低收入群体的住房政策，忽略了受户籍制度限制的、处于边缘地位的农民工。第二，2014年的《意见》为全面审视农民工住房政策提供了一个独特的机会和视角，不仅包括政府提供的住房计划，还包括用人单位（雇主）和市场主体等其他提供者的作用，这一方面在以前的研究中基本上被忽视了，本文以此为基础构建了分析模型。第三，我们根据政策文件的原始系统编码，建立专门的政策数据库，以分类总结中国各地市政府解决农民工住房问题的政策模式。而以往的研究主要依赖覆盖少数城市的案例研究，或使用从统计汇编中收集的二手资料，缺乏系统性、完整性研究。第四，我们建立了一个理论框架来解释农民工住房政策的地方差异。我们发现，这些差异不仅是由经济和政治因素驱动的，而且受到解决问题功能和先前的福利优厚程度驱动。这一框架扩展了以往研究（只关注经济或政治因素）对住房和土地政策决定因素的考察。然而本研究也存在一定局限性：一是覆盖范围局限于颁布落实2014 年《意见》的地级以上城市，样本量相对较小；二是我们根据政策文件描述了政策变化，政策文件和实施之间的差距无法捕捉。尽管存在这些局限性，我们的研究还是首次系统地考察了覆盖中国多数城市的农民工住房政策模式。

农民工市民化是我国经济社会发展的必然要求。[38](p38-40)为激励地方政府为农民工提供更好的居住条件和环境，稳步推进农民工市民化进程，笔者建议改革中央与地方的财政关系以及地方官员的政绩考核体系。一方面，为了缓解地方政府的财政压力，地方政府应该在税收征收方面获得更多的自由裁量权。例如，可以提高地方政府相对于中央政府的收入比重，也可以赋予地方政府在一定范围内设定地方税率的权力。这种改革可以为地方政府提供更多的财政资源用于投资社会福利事业，比如为农民工提供廉价住房等。另一方面，官员政绩考核体系改革应朝着民生导向迈进，考虑社会福利和公共服务的供给和质量，比如对地方政府向农民工提供公共服务进行评估。以往的研究揭示，地方官员往往会追求政绩考核体系中明确包含的绩效目标，而忽视与绩效目标相关的其他较难实现的政策目标。[39](p227)这种行为倾向表明，根据精确的人员绩效标准量身定制政策目标可能是实现具体政策愿景的可行手段。新出台的政绩考核体系取代了之前的考核体系，规定综合考核要考虑当地群众对社会经济发展的主观评价。政绩考核不仅要考虑GDP 增速，还要考虑其质量；不仅要看成绩，还要看成本；不仅要看主观的努力，也要看客观环境。这标志着地方官员的政绩考核体系改革朝着科学化、利民化方向迈出了重要一步，但这一改革对农民工住房政策的影响需要进一步调查。