上海加快启动经济高质量发展引擎的路径研究

陈韬

(上海黄浦科创集团有限公司 上海 200001)

1 引言

近两年来，国内外为应对新冠疫情带来的经济冲击，有效防范化解金融风险并保障经济平稳运行，采取了一系列企业纾困、税费减免、金融支持、促进创新的组合政策，逐步缓解了新冠疫情中各类企业的生存危机。与国外相比，各地国资国企正积极调整战略布局，站在国民经济整体竞争力的高度，不断强化“国家队”意识来服务实体经济复苏。

后疫情时代，国资国企改革发展必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引来拾取经济发展破浪迎风、行稳致远的信心。党的二十大报告更是立足“中国式现代化道路”，从“加快构建新发展格局”中的高水平社会主义市场经济体制、现代化产业体系、乡村振兴、促进区域协调发展和高水平对外开放等方面对未来作了经济工作部署。为助力以实体经济为支撑的现代化产业体系，锚定生产总值增长率目标，加速引领、谋划增量是上海的使命与担当，上海应加快重启经济高质量发展的引擎，以加速混改、选聘外部董事等方式推动上海国企改革，夯实国企市场能效，发挥经济引领作用。

2 后疫情时代国内外经济复苏政策研究

2.1 国际层面来看，国内企业纾困政策空间巨大

2020年以来，世界各国大多由央行放水来承担经济下滑的压力和防疫治理的开支，过度依赖货币政策维系经济，各国在实行纾困政策后普遍出现GDP负增长、物价上升等情形。例如，美国、加拿大、欧洲等国家CPI指数持续居高，美国、韩国、德国房价暴涨，涨幅甚至居十多年来之最。在美联储加息与稳物价的双重压力下，我国延续稳健的货币政策趋势，企业纾困举措与补贴规模均有较大的政策空间(见表1)。

表1 近年来各国新冠疫情后稳经济举措分析

一是分层施策、多措并举缓解企业压力。对于主要大型企业而言，法国政府实行国家担保，德国政府注入资金入股，美国则采取“无限量”量化宽松政策等国家贷救助方式；对于中小企业而言，西方部分国家采取直接现金补贴与无息贷款发放的方式。相比之下，国内省市大多以租减税降费等精准救助的方式来减缓企业压力，对中小企业的纾困方式有待丰富，但2022年下半年以来已有海南等股权纾困的探索案例。

二是因势而为，企业纾困救助规模各异。规模方面，国内对企业和个体经营者的纾困资金显著低于西方国家纾困企业的资金；就业方面，美、英、德等都出台了就业补助政策，部分政府为中小企业支付80%的员工薪酬，经济救助规模超本国当年GDP的10%，并择机调整对外投资计划。对比之下，国内省市对各类企业的现金补贴并不多见，即便是以国资引导为主的企业纾困举措，在纾困条款上也大多要求优先退出等相关权益。

三是刺激消费，线上支付引导数字经济。西方多国采取对消费者直接发放现金补贴的方式刺激消费，大多以电子消费券的形式引导居民对重点行业进行消费，间接带动数字经济。虽然前两年我国实施向消费者发放消费券举措的城市数量不多，资金发放规模较小，但是基于近年来定向发行消费券良好的经济拉动作用，该现象已在深圳、上海等城市得到改变。

2.2 省市层面来看，产业创新发展支撑经济复苏

2022年以来，上海、深圳、杭州多地相继出台抗疫纾困措施(见表2)，旨在以针对性举措缓解市场主体的经济压力。各地稳固经济发展，加大投资规模，以税费减免、金融支持、促进创新来支撑区域经济增长目标。

表2 2022年部分省市稳经济举措分析

一是因业施策，融合区域产业特点。例如，上海30条首次以大范围的增值税、企业所得税的部分减免鼓励经济，以增值税的留抵退税缓解长周期制造业、科研压力；杭州40条以增值税的加计抵减来减轻服务类行业的压力，并以政府融资担保、稳定信贷预期来支持地区服务业的发展；衢州40条以大科创、大商贸、大文旅、大三农“四大专项”为复工复产复市基础。此外，北京、上海、深圳等城市的优质产业园相继成功发行公募REITs，不断优化国资监管模式，成功实现了滚动融资，以撬动新一轮开发建设。

二是支持创投，延续政策创新趋势。例如，深圳出台《深圳市支持金融企业发展的若干措施》《深圳市扶持金融科技发展若干措施》《关于促进深圳风投创投持续高质量发展的若干措施》等组合政策，在鼓励创投发展、支持金融科技等方面加大力度、拓展范围，延续了近年来深圳优化创业环境的发展趋势。产业纾困方面，海南于2022年10月出台《海南自由贸易港建设投资基金助企纾困股权投资工作方案》，创新探索以安排5亿元的市场化方式股权投资纾困重点产业。

三是消费引导，致力数字创新浪潮。例如，深圳30条在以量化标准确保行业针对性的同时，对每家企业支持最高50 万元，对居民消费发放5 亿元消费券，为符合条件的基层就业者一次性发放3000元，并补助电商平台开店10%的业务成本，香港地区、上海也陆续分批发放电子消费券。

3 上海经济发展韧性布局的方向思考

3.1 锚定经济增速目标，新基建支撑经济快速发展

在百年变局与新冠疫情影响的交叉作用下，上海于2022年实现地区生产总值44652.80亿元，展现了 “深度回落、快速反弹”的经济韧性。2023年，上海的生产总值增长定位5.5%，考虑到在全国经济增速中的中流砥柱作用，必须着力发挥国资国企对经济和社会发展的贡献作用，以加快科技创新和结构调整的决心增创“五个中心”的发展优势，抓牢经济高质量发展的任务目标，以经济手段的确定性有效应对外部环境的不确定性。党的二十大报告以“中国式现代化”为重心，为国企聚力转型升级、培育发展动能开辟新方向。

3.2 开辟增量确保质量，稳增长汇聚产业集群合力

新冠疫情期间，上海“五个中心”建设与“四大品牌”输出受到一定影响，供应链稳定性遭遇冲击，地区生产总值增长率目标存在一定的难度。对此，一方面，上海应取各地政策之长，以“产业链、新基建”为经济增长开辟空间，以“要素流动、国资改革”为高质量发展注入活力源泉；另一方面，因势而变，将举措落实与国内新冠疫情、长三角产业链现状与国际形势挂钩，动态调整政策手段，制定各类突发事件下上海经济平稳运行的应急预案。

一是优化营商环境，修补短板提振市场信心。跟进中央最近的政策调控与经济举措，努力实现2023年生产总值增长率目标，以提升产业链韧性、提供企业纾困资金、创新科技创新资助、发放场景电子消费券等方式为各类企业降本增效。围绕全球产业链供应链，以市场机制有效配置支持国内外产业合作，延续与各类国际品牌、国内外产业链新冠疫情前的合作意向，打消各类外资客户疑虑，重振外资对上海、长三角与中国发展的信心。

二是聚焦产业与创新，提高区域产业集群合力。融合四大新赛道与数字经济、乡村振兴等要素的产、供、销合力，以新基建为基石创造就业需求，重点推进网络型基建、产业升级基建与农业农村基建等重点项目，带动乡镇与周边县城制造业、物流基地、专业市场发展，促进产业链功能互补，围绕《长江经济带发展规划纲要》《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等文件推进新型城镇化和乡村振兴的有效落实。引导技术创新，创新上海新基建科技创新成果和技术转化制度，完善知识产权保护与引导制度，促进大型企业与中小企业的产业链合作。

三是创新资本支持，聚合要素优化经济环境。创新重点地产项目的融资方式，探索建设自贸区离岸债券等市场，围绕产业链关键环节自主可控，加速研究市场化产业纾困基金模式，以代替“一项目一议”的政府救助，加快市区联动创新私募股权和创业投资股权份额转让平台业务发展，多措并举形成上海内外资金流循环合力。推进央、市、地三级国资合作，以上海国企正反向混改、上市公司市值管理、优先股为手段，优化上海国资布局。

4 上海加快重启经济高质量发展引擎的发展建议

4.1 高起点稳产业安全，强赛道、补短板

一是聚集资源补齐短板，实现产业链供应链安全。国家“十四五”规划提出“提升产业链供应链现代化水平”“锻造产业链供应链长板”与“补齐产业链供应链短板”等要求，党的二十大报告中，“安全”一词更是出现百余次，例如“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”，但国内产业链依然存在“精度”不足、“专利”不够和“龙头”不多等问题。上海应聚集资产资金资源，以国有企业、国资基金为抓手，做好“产业纾困”“单产业基金”，在全要素生产率上彰显“上海引领”，在产业链稳定方面提高“上海韧性”。

二是设定动态预警机制，降低重大产业断链风险。联链世界级产业集群非一日之功，为避免近年来新冠疫情对区域产业链的破坏再次发生，上海应以探索 “国资云”建设为契机，建设动态监测预警系统，分析预测外部冲击对上海重点产业园区的潜在影响，协同产业主管部门、海关、财税、统计、运输等共建产业链预警系统，以要素供给、需求变化等为支撑，及时统计重点产业链变化状况，加速研究共性问题并提出解决思路，为纾困项目做好决策的研究基础，做到产业链上下游协同，精准补强产业链短板。

三是形成产业集群合力，助力区域协调发展。通过市区一盘棋国资国企联动合作，在上海国投、浦东投控共同助力上海百亿S基金落地浦东的成功经验上，推动上海重点区域经济一体化运作，引导上市公司和头部企业跨区域整合，让渡资源于市场主体，培育具有全球竞争力的多级产业链。发挥国企主力军作用，在抓好常态化疫情防控的前提下，鼓励大型企业将重点中小微企业纳入其产业链选择范畴，发挥“重点企业带动产业链、大型企业带动中小微企业，备选产业链应对突发状况”合力。

四是创新资源流通方式，提高资产盘活力度。立足党的二十大“区域协调发展战略”等四大战略要求，在做好项目筛选和风险防控的基础上，以区域为试点，探索离岸债券常态化发行机制，引入致力于长期投资的海内外资本，助力上海经济社会高质量发展。例如，创新以地域为特色的“资金、资产、资本”开发建设融资模式，依托政策红利、制度优势与市场优势“三管齐下”，加快上海存量资源的REITs研究工作，借助Pre-REITs、公募REITs等金融工具分类盘活国有资产，打造具有“项目建设—Pre-REITs孵化—公募REITs上市—资产运营—收益回笼与继续投资”等长效闭环投资模式，并以运营升级为吸引力加速上海商业升级进程，吸引海外优质商业项目入驻。

4.2 高站位亮国资责任，深改革、促活力

一是完善上海技术转化平台，加强知识产权保护。借鉴《拜杜法案》《深圳经济特区科技创新条例》等国内外涉及科技成果转化认定方式与德国弗劳恩霍夫研究院的预算构成，搭建由上海政府组织、国有企业与市场资金共同出资的技术转让孵化平台。聚焦未雨绸缪，围绕华为持续投入技术研发、及时调整发展战略(如剥除荣耀和X86 服务器业务，组建煤矿、智慧公路、海关和港等军团)案例，鼓励上海科技企业持续增大研发投入，并适时微调发展战略，提高研发支持的资金传导效率。强化知识产权的保护运营，针对网络型基建、产业升级基建与农业农村基建等赛道的技术问题揭榜挂帅，以动态股权激励、员工持股等方式吸引科技人才。

二是加速上海国企数字转型升级智慧供应体系。拓展国企在互联网、物联网、大数据、云计算的业务应用，合力打造上海食品智慧供应链统一市场，培育具有上海农产品特色的中央厨房、预制菜肴、无接触配送等产业业态，构建信息化、智慧化的新型食品供应流程。加强上海国企与医院、制药企业的协同发展，加大国资基金对结构性研究的支持，助力上海疾控机构硬件设施项目、各类检测实验室等的建设。

三是纵深推进国企改革，逐步做好市值管理。上海国有企业股权结构相对单一，部分企业兼具混改条件与混改需求，应充分发挥国有上市公司资源整合能力，以资本、产业优势盘活存量资产，推进旗下核心资产依托二级公司上市，积极引入国内外战略投资者，以优化上海国企治理结构，探索竞争类上市公司“二次混改”。引入数字经济等高新技术产业，优化相关企业股权结构与业务布局，逐步落实上海国有上市公司的市值管理工作，加速设置专人专岗，对市净率低、偏离主业的上市公司加强监督管理，引导上市公司围绕产业地图进行投资并购。积极应对产业外迁风险，如为降低总部流动风险(上海不乏友邦保险、汇丰银行等本地创建后迁往外地案例)，建议明确混改后企业总部必须留在上海等要求，以降低改制企业外迁的可能性。

4.3 高标准部署新基建，补短板、强投资

一是加快培育上海数据要素市场，破除上海数据壁垒。解决数据的流动性障碍，是后疫情时代提振数字经济良性发展的关键，对于顶层规则有待完善、数据共享平台造价昂贵等实际问题(在数据流转中个人信息保护、知识产权保障及数据维护与流转等问题，一个案例是2022年4月北京预约挂号及复诊平台“京医通”因落地与运营耗资过亿遭遇停运风波)，建议借鉴北京《数字经济全产业链开放行动方案》、欧盟《数据治理法案》等国内外最新数据治理经验，加快隐私计算、云计算等优质企业对上海数据交易所建设的参与度，主动探索上海数据重复利用、企业数据共享、个人数据信任的解决方案，搭建基于数据共享机制的数据经济安全底座。公共部门数据重用等服务应适当降低或免除其使用费，以激励上海中小微企业的研发创新。

二是培育上海产教融合土壤，打造校企交流平台。建议上海立足相关政策法规，寻求区内重点企业、市内相关学校的发展诉求，创新激励机制，建立政府引导、校企合作、组织评价的“产教融合”合作机制。发挥产业优势，探索产业定制培育、工程项目学徒、产学融合体验等产教融合培育方式。扩大校企合作空间，在保证合法合规、促进人员稳定与规范职务发明的基础上，有效引导相关产业技术人员与高校项目的双向合作，以顺应新基建产业升级需要与高校人才就业匹配。

三是发展上海航天文旅产业，助力乡村数字振兴。开创具有上海特色的航天线上线下文化，以首枚探空火箭所在地老港航天主题基地、上海天文馆等区域为航天旅游题材，加强航空航天与军事文化宣传，培育科幻、红色、异域元素，打造集展览演艺、康体养生、影视文化、体育运动与素质教育为一体的体验式航天文化旅游产业。推动上海航天文旅产业和新基建深度融合，推动文旅目的智慧场景数字化升级，融合“蓝天梦”产业链与航天文旅消费市场，助力上海乡村振兴，拉动上海经济增长。

4.4 高质量纾困现金流，重纾困、聚合力

一是开启产业化纾困招商探索。为应对数字经济时代和新冠疫情冲击压力的双重影响，以数字化转型驱动线上招商和园区价值重塑的转变，借鉴推广陆家嘴集团“1+2+3+N”发展计划(即一个平台——“元宇宙产业技术支撑平台”，两个中心——“产业加速创新中心和场景示范交易中心”，三条主线——“产业汇聚和发展、企业云原生数字服务、人才培养和活动推广”，N个应用方向的产业发展计划)影响，在研究产业纾困基金的基础上，以纾困为武器，助力优秀企业落户上海，推动“2+3+6+4+5”产业链、资金链与人才链的加速融合，并优化对应的法律规范体系，力求建立法治引领的纾困招商规制框架。

二是发放审核式企业免息贷款。建议上海联合市区各金融机构，为符合条件的中小企业设定12个月免息贷款，在严格审查经营策划、企业资质、计划的可实施性、财务状况与企业信用的基础上，为上海“六大硬核”产业及第三产业“精准输血”，缓解企业的房租、人力成本等固定支出，并对标国内外产业领域优质企业经验来优化股债结构，助力企业早日经营回暖。在发放免息贷款后，相关监管部门应严格监管企业的贷款资金使用情况。

三是升级定制化电子消费券。针对上海数字经济发展与重点行业业务需求，在上海使用市级财政资金发放四批消费券成功案例的基础上，进一步研究出台具有上海产业特色的电子消费券，以电子消费券形式拓宽电子支付的应用途径，提振新冠疫情后上海商业消费氛围，融合在线消费与前瞻性元宇宙产业，带动中小企业发展，推动上海数字经济创新。借鉴中国香港、日本等地电子消费券的发放模式，在培育庞大潜在数字经济用户的同时，科学设定消费券资金规模、有效时间。