开发区土地节约集约利用推动经济社会高质量发展——河北河间经济开发区土地集约利用评价项目研究

赵春庚 ZHAO Chun-geng

（河间市自然资源和规划局，河间 062450）

0 引言

党的二十大以来，在新时代发展的要求下国家重点关注土地资源的集约、高效利用。同时随着城市化快速发展，土地资源粗放利用、闲置浪费现象时常出现，现实问题更加要求我们应当集约可持续利用土地资源。开发区现已成为城市与工业化发展的空间载体，可以说开发区的存在和当地经济的发展具有密切联系。但近年来，在政府发展经济和加大招商引资力度过程中，出现了开发区盲目批地现象，一味追求园区面积扩张，导致开发区内部土地利用结构严重失衡，建设用地的开发利用面临着紧迫的空间要求和环境挑战。因此开展土地集约利用评价特别是开发强度较大的区域有助于对区域土地开发利用状况进行全面调查，从而为实现更为合理的土地利用、高效的土地管理以及确保土地的可持续利用提供了明确发展方向。

通过系统的基础调查与评价，全面了解了开发区目前的土地利用状况，包括土地集约利用水平、用地结构以及空间布局等各方面的情况。在此基础上，探索了适用于开发区的节地模式，提高土地利用效率，这为河北河间经济开发区的国土空间规划、土地利用动态监测管理以及建立长期有效的开发区建设用地集约利用评价考核机制提供了基础和支持。

1 河北河间经济开发区建设用地节约集约利用概述

1.1 研究范围 河间市位于河北省沧州市西北部，总面积为1322.44 平方公里，北与任丘市、廊坊市交界，南与献县相连，西与保定市相邻，东与青县、沧县接壤。河间市地处环渤海经济圈、京津石三城中心位置，区位优势明显，发展潜力巨大，是京津冀协同发展的核心区域。河北河间经济开发区总规划面积为22.27 平方公里，园区分东西两区，东区位于市域东北部，规划面积11.7 平方公里；西区规划面积10.57 平方公里。

1.2 现状概况 2022 年河北河间经济开发区土地总面积2226.9388 公顷（22.27 平方公里），四至范围为：东区：北至东大线，西至沙束路，南至大里文村北，东至臧白计村村东；西区：南至芮家屯村北，西至古洋河，东至齐会大街，北至保沧高速路南。开发区常住人口约11821 人，规划建设用地面积1468.02 公顷，已达到供地条件的土地面积1297.52 公顷、已供应国有建设用地面积760.88 公顷，已建成城镇建设用地面积753.55 公顷，工矿仓储用地面积594.66 公顷，住宅用地面积3.33 公顷，不可建设土地面积16.73 公顷，批而未供土地面积3.59 公顷，不存在闲置土地。

1.3 研究路径 本文以河北河间经济开发区建设用地为研究对象，分析开发区建设用地利用现状情况和区域土地集约利用水平，以期对园区集约高效、可持续发展提供理论基础。首先对开发区建设用地进行定性分析，包括开发区现状建设用地规模结构、土地利用状况、社会经济状况等内容；其次，进行定量分析，评价开发区建设用地节约集约利用状况；最后提出促进节约集约用地的对策和建议。

2 河北河间经济开发区建设用地节约集约利用评价

2.1 定性分析

2.1.1 土地利用状况分析 通过对河间市2022 年度开发区土地集约利用监测统计数据进行分析，主要从土地利用程度和用地结构状况两方面进行土地利用状况分析：①土地利用程度：河北河间经济开发区2022 年度，已达到供地条件的土地面积1297.5174 公顷，已供应国有建设用地面积760.8777 公顷，土地供应率为58.64%；已建成城镇建设用地面积753.5488 公顷，土地建成率为99.04%；不可建设土地面积16.7341 公顷，土地开发率为58.71%。②用地结构状况：河北河间经济开发区2022 年度工矿仓储用地面积594.6643 公顷，工业用地率为78.92%。总体来看，河北河间经济开发区土地供应率和土地开发率为中等偏上水平，工业用地率较好，土地建成率较高。

2.1.2 土地建设强度分析 从土地资源承载力和开发区建设用地开发强度来看，区域容积率直观反映区域社会经济活动以及人类开发利用的强度。2022年河北河间经济开发区总建筑面积489.2423万平方米，园区综合容积率为0.65。同时，综合容积率和建筑密度又与土地利用类型相关联。工矿仓储用地总建筑面积477.7604 万平方米，工业用地综合容积率为0.8，建筑基底总面积247.3038 万平方米，建筑密度为32.82，工矿仓储用地建筑物构筑物基底面积、露天堆场和露天操作场地面积244.7002万平方米，工业用地建筑系数为41.15。河北河间经济开发区主要以工业用地为主，住宅用地较少，且建筑物多以一层工业厂房为主，因此园区综合容积率较低。

2.1.3 产业用地投入产出效益分析 根据河间市2022年度开发区土地集约利用监测统计数据，河北河间经济开发区2022 年度工业（物流） 企业固定资产投资额4471977.79 万元，二、三产业税收总额69768.56 万元，开发区工业（物流）企业总收入3014934.2 万元，开发区工业（物流）企业税收总额62326.41 万元。

从整体投入产出以及产业效益来看，开发区工矿仓储用地的投入产出效益水平较低，发展潜力较大。

2.1.4 定性分析结论 依据河间市2022 年度开发区土地集约利用监测统计数据，对河北河间经济开发区土地集约利用程度进行定性分析，主要得出以下结论：一是开发区原规划面积过大，而且含有部分村庄，土地集约利用和开发难度较大；二是开发区内已经开发的土地利用状况良好，但还应当注意工业与住宅用地结构失衡等用地结构问题，有助于开发区健康可持续发展；三是投入产出效益较低，工业仓储用地的土地利用强度还有待进一步挖潜提高。

2.2 定量分析

2.2.1 开发区评价类型划分 2022 年河北河间经济开发区已建成城镇建设用地面积为753.55 公顷，工矿仓储用地面积为594.66 公顷，工矿仓储用地占已建成城镇建设用地的比例为78.92%；其中住宅用地面积为3.33 公顷，住宅用地占已建成城镇建设用地的比例为0.44%。参照《开发区土地集约利用评价规程（2014 年度试行）》（以下简称《规程》）将河北河间经济开发区划为工业主导型开发区。

2.2.2 指标体系确定 对河北河间经济开发区节约集约利用程度进行定量分析，按照《规程》的规定，选定了工业主导型开发区作为评价对象。在选择适用的评价指标时，依照《规程》等相关规范、标准以及要求，从土地利用状况、用地效益以及管理绩效等三个方向，精选了11 个正向和负向指标，从而构建了土地集约利用的评价指标体系（见表1）。

表1 河北河间经济开发区土地集约利用程度评价指标体系

2.2.3 指标权重值和理想值确定 评价指标理想值确定主要是根据《规程》中要求，具体的确定方法有三种：一是采用目标值法进行确定，二是采用经验借鉴法进行确定，三是直接选择专家咨询法确定具体理想值。《规程》中对指标权重的选择原则有明确要求，评价指标的权重应根据不同的评价范围、评价目标、子目标以及各指标对开发区土地集约利用影响程度的不同，进行确定。

在本次河北河间经济开发区土地集约利用评价中，理想值的确定主要依据河北河间经济开发区的规划文件要求和实际开发建设情况，同时通过咨询领域专家意见、相关学术研究文献和政府出台的相关法规文件，以最终确认数值。同时，结合评价工作中国家下发的权重值，以及基于开发区的政策定位，采用《规程》所规定的目标值法和经验借鉴法，初步确定该区作为工业主导型开发区在特定评价时点的各项指标权重和理想值。（表2）

表2 河北河间经济开发区土地集约利用程度评价指标权重值

2.2.4 土地集约利用度分值计算 以《规程》相关要求及河北河间经济开发区实际建设用地开发利用情况为基础，根据河北河间经济开发区的土地集约利用评价指标体系，本文将从多个角度、多个层次对集约利用水平进行综合评估，以计算该开发区土地集约利用的综合得分，分析开发区土地集约利用情况。同时在计算过程中，需要对所选的指标体系中的正向和负向指标进行标准化处理。

2.2.5 定量分析结论 根据已建立的评价指标体系和模型，在评价范围内测算了河北河间经济开发区的土地利用集约度综合得分（见表3）。经过计算得出，2022 年该开发区土地利用集约程度的综合得分为89.47 分。评价结果表明，在此次开发区土地集约利用评价的范围和时点内，河北河间经济开发区的土地集约利用程度表现良好。

表3 河北河间经济开发区土地集约利用程度评价综合分值

从土地利用状况方面来看，河北河间经济开发区的土地利用状况目标分值为87.71 分，这表明该开发区的整体土地利用状况良好，区域内的土地利用较为充分且科学、合理。具体而言，其中土地利用程度子目标的分值为90.21分，说明开发区土地利用程度较高，同时土地开发率、土地供应率和土地建成率较高也反映出开发区土地供应充分，对于已经供应的土地开发和建设效率高，开发区整体建设情况良好。用地结构状况子目标分值为98.65 分，说明开发区用地主要以工矿仓储等工业用地为主，符合河北河间经济开发区工业主导型开发区的主体定位。而土地利用强度子目标分值为81.67 分，与其他子目标分支相比，分值较低，说明开发区在建筑物容积率和建筑密度等建筑结构方面还需进一步提高。

从用地效益上看，河北河间经济开发区用地效益目标分值为90.67 分，说明开发区产业用地投入产出效益较高水平，同时开发区工业用地的投入强度和税收情况良好，政府对于河北河间经济开发区投入力度大，税收情况良好，有助于开发区的健康可持续发展。随着开发区的开发建设，以及工业企业、高新企业建成率不断增高，待建成企业投产使用、产生税收后，开发区的用地效益将会日渐凸显升高。

从管理绩效上看，河北河间经济开发区监管绩效方面目标分值为100 分，说明土地利用监管成绩效果显著。根据实地勘察结果和有关部门数据，河北河间经济开发区内不存在闲置土地，充分说明河北河间经济开发区在土地利用监管方面成效显著。

3 河北河间经济开发区建设用地节约集约利用问题与对策

3.1 存在的问题

3.1.1 用地结构失衡、开发强度失调 河北河间经济开发区存在工业用地比例偏高、居住用地比例偏低，开发区建设用地结构失衡的问题。河间经济开发区内以工业厂房为主，大部分为一层建筑物，厂区内会存在有大面积供车辆运输，货物搬运的露天场地，因此导致综合容积率较低，开发强度失调，对开发区土地节约集约利用整体水平造成影响。

3.1.2 低效用地监管机制不严、执法力度不足 在开发区土地开发、利用过程中，仍存在工业项目用地动态管理不到位、监管机制不严格等问题，导致部分企业用地效率低下。在工业用地固定资产投入强度、综合容积率、园区建筑密度等方面，缺乏科学、及时、有效的监管和预警处置手段，缺乏完善的监督管理体系，容易出现低效、粗放利用土地的现象。其次对于已经调查出的低效用地缺乏综合执法协调机制，执法力度不够严格，导致低效利用问题无法及时核实和处理，造成开发区综合利用效率不高。

3.1.3 土地集约意识不强、资源节约观念不实 土地资源集约利用意识不强，资源节约观念不扎实，集约利用土地的社会共识有待提高。在经济社会发展过程中，以资源消耗为代价的外延扩张模式尚未得到根本性的改变，不能与国家以及河间市土地资源现状相适应，影响城市的可持续发展。随着国家对于土地资源利用要求的不断提高，原有的土地集约观念已经不能适应社会发展的要求，导致土地被浪费和闲置，基层对于土地“重保轻节、重供轻管、重增量轻存量”等现象仍存在。

3.2 对策及建议

3.2.1 合理规划土地利用布局，提高集约用地水平 一是统筹规划新型农民社区。对于开发区规划范围内的传统村庄等，可以通过建造多层住宅楼等，提高土地利用效率，在提高传统村落居民生活质量的基础上，又能进一步加快区域发展进程，节约开发区土地，提高容积率。二是完善国土空间规划。国土空间规划应以科学合理规划土地利用布局、节约集约、可持续利用土地作为规划的宗旨。在编制国土空间规划过程中应注重现状情况，提出科学、高效的规划方案，为土地集约利用明确方向，着力构建节约集约型的城市化模式。

3.2.2 加强企业内部挖潜，盘活存量空间 开发区将立足于工业园区发展定位，坚持科学规划和科学管理，采取内部挖潜方法完善土地结构状况，并不断推动土地空间结构与功能格局调整。加强并督促企业对自身利用土地资源加以挖掘，对于企业内部配套土地面积过大的企业强化管控和再开发利用措施，对部分没有进行集约节约的企业则引导其重新使用土地或投资。此外，对于那些在已获批准土地使用权的区域内但建设密度并不高的企业而言，在不违反国土空间规划且保持用途不变的前提下，考虑充分利用存量空间，从而提升开发区的土地集约利用水平。

3.2.3 增加产业投入产出效益，促进产业集聚 一是加大开发区招商引资力度，鼓励产业附加值高、发展前景广阔的优质企业和项目进入园区。二是优化产业结构，促进产业转型。优化提升物流、工业制造等传统优势产业，积极推进智能物流产业链、新材料制造等新兴产业的发展。此外，全面提升产业用地的产出效益，可通过加大工业用地投资力度，适度增加产业配套基础设施和其他固定资产投入，以实现用地节约集约的目标。