基于平衡计分卡的公共工程项目绩效评价研究

李鹏飞 LI Peng-fei；张江朋 ZHANG Jiang-peng

（①内蒙古科技大学经济与管理学院，包头 014010；②乌兰察布市卓资县红召乡人民政府，乌兰察布 012300）

0 引言

2014 年新修订的《预算法》明确指出，“各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。本文将引入平衡计分卡，在四个维度的基础上，增加管理层面维度，结合Z县黄花加工扩建项目实践案例，建立公共工程项目的绩效评价体系，在对调查问卷分析后，提出基于平衡计分卡的绩效评价使用方法和建议。

1 文献综述

1.1 绩效评价目标与指标体系研究

19 世纪，西方国家就对绩效评价进行了研究，到20世纪80 年代初期，在新公共管理运动的推动下，绩效评价理论和方法体系就相对成熟。美国学者Irene.S.Rubin 认为，公共工程项目预算支出主要评价三个目标，一是防止滥用职权；二是积极应对在总收入变化或财政年度可能的支出要求；三是公共工程项目的资金预算支出是否遵守法律法规。

陆庆平（2019）指出，公共工程项目预算支出绩效评价追求的目标是资金使用经济性、效率性、效益性。赵迎春与肖刚（2019）指出，公共工程项目预算支出的经济性是财政的先导和基础，效率性是财政的外在表现，效益性是项目实施所达到的最终效果。

1.2 绩效评价标准与方法体系研究

在公共工程项目预算支出绩效评价方面，西方发达国家普遍都采用层次分析法、菲德尔法、模糊数学法等，以期对项目预算支出绩效评价能够得到科学的结果。Kaplan和Norton（2014）指出，在新公共管理改革的进程中，许多企业化的管理手段被引入，并介绍了平衡计分卡的绩效指标设计角度。

评价标准是公共工程项目预算支出绩效评价实施的基本依据。申书海（2022）认为，应当以一定量的数据为基础，通过对数据的整理分析，测算得出评价标准。陈学安和侯孝国（2020）指出，可以将评价标准分为定量标准和定性标准，按照取值的不同，将评价指标分为历史、计划、行业、经验等标准。

1.3 绩效评价制度体系研究

为了更好地实施公共工程项目预算支出绩效评价，西方发达国家多以法律的方式，确立绩效评价的权威性。Jonathan.D.Breul（2018）指出，在公共工程项目预算支出中实施绩效评价，并不是运用政治因素解决资源分配问题，而是通过建立结果为导向，使得公共更加负责，能够系统的使用战略规划、绩效计划。

施珺（2020）指出，我国应当从法律依据、考评主体、实施方式、考评对象和内容等方面建立公共工程项目预算支出绩效评价体系。聂常虹（2022）认为，推行公共工程项目预算支出绩效评价，应从加强法律法规、制度环境、公共治理改革、预算管理、绩效评价原则、技术手段等方面入手。

2 评价指标体系建立

2.1 初始指标的选择

根据平衡计分卡的绩效评价原理，在四个维度的基础上，增加管理层面维度，分为财务、客户、内部流程、学习与成长、管理层面，初步建立绩效评价指标体系，见表1。

表1 绩效评价初始指标群

2.2 评价指标体系的确立

2.2.1 调查问卷设计及分析

为了调查项目绩效评价现状和初始指标群的全面性和各项指标重要性程度，设计调查问卷。调查问卷分为三个部分：第一部分，被调查者所在单位的基本信息（1-8题）；第二部分，初始指标的重要性程度评价（9-16 题）；第三部分，其他有关情况调查（17-20 题）。其中，根据对初始指标重要程度的调查情况，将指标的重要性程度分为5 个等级：不重要（1 分），比较不重要（2 分），重要（3 分），比较重要（4 分），非常重要（5 分），请问卷调查人员填写打分。问卷通过现场、微信、邮件等渠道向被调查者发放，共收回问卷92 份，其中有效问卷88 份，有效回收率95.65%。被调研者包括财务工作人员36 人，分管领导36 人及主要领导16 人。通过对问卷分析，得出Cronbach's Alpha 为0.786，基于标准化项目的Cronbach's Alpha 为0.852，说明调查问卷具有一定的权威性。

2.2.2 描述性统计分析

通过对回收的调查问卷描述性统计分析，得出22 个初始指标的平均值均大于3，说明这些指标都在比较重要以上，部分指标离散系数大小于0.3，将离散系数大于0.3的“投资增减变化、提高贫困户收入水平、立项绩效指标、项目工程过程”4 个指标予以剔除（见表2），最终保留18个指标（见表3）。

表2 描述性统计分析剔除变量

表3 最终保留的指标及公式

3 评价模型构建

3.1 五个维度权重确定

五个维度权重的确定，本研究选取较为简单的加权平均法。笔者通过现场访谈请教30 位财务工作人员及分管领导，根据他们对五个维度重要性程度的打分情况，设定五个维度为10 分，则权重为该维度总分占五个维度总分的比重。

计算公式为：

其中：i 表示第i 个维度和第k 位被调研者。

得到w =（w1，w2，w3，w4，w5）=（0.2450，0.1850，0.2350，0.2250，0.110）。

3.2 基于指标赋权法确定

在现有的公共工程项目绩效评价研究中，大多数都是采用层次分析法来确定各个维度的指标权重，具有一致性等特点。但是，此方法受限于被调研者的学识水平、主观偏好等因素，因此，实际应用中所建立的判断矩阵常常达不到一致性条件。因此本文采用序关系分析法，简称G1 法，对指标赋权。用此方法计算指标权重分三步：

3.2.1 确定序关系

若指标xi比xj重要性程度高，则记为xi＞xj；请被调研者挑选出指标体系中最重要的指标，再在余下的指标中选择最重要的指标，依此类推，可得出所有指标的重要性程度的次序，记作xa＞xb…＞xn，

3.2.2 相邻指标的重要性程度比

rk的赋值参考见表4。

表4 的赋值参考

3.2.3 计算权重系数

根据被调研者赋值结果，可以计算出权重w′m，计算公式为：

则可计算出每个指标的权重系数。

根据调查问卷和财务人员、分管领导、主要领导的意见，通过梳理整合，指出五个维度指标之间序关系和重要程度之比。确定财务维度指标之间重要性序关系：

A1＞A4＞A3＞A2＞A5

根据相对重要程度确定：

则

根据公式计算得出：

则

因此，财务维度指标权重为：

同理，计算得出其他四个维度指标权重：

3.3 指标的无量纲化

一般来说，因为量纲和量级的差异，指标之间具有不可公度性。因此，为了避免这种悬殊差别，尽可能反映实际，可运用无量纲化对评价指标进行预处理，从而消除原始指标间的这种差异。常用的指标无量纲化处理方法有：标准化处理法、极值处理法、归一化处理法、功效系数法和分数定值转换法等。

本文中的指标体系存在正向指标、中性指标和负向指标。正向指标取值越大越好；负向指标值越小越好；中性指标取值以接近某一值为最佳。

无量纲化处理各种方法有各自的优缺点，本文采用极值处理法和分数定值转换法，对指标进行无量纲化处理。极值处理法的优点是具有单调性、差异比不变性、平移无关性、缩放无关性和区间稳定性，分数定值转化法可以将初始赋值转化在某个固定的区间内，两者结合的指标无量纲化处理公式如下：

正向指标处理公式：

负向指标处理公式：

中性指标处理公式：

xi表示转换前的指标值；

xmin表示该指标样本最小值；

xmax表示该指标样本最大值；

p 表示该指标样本最佳值。

经过对指标无量纲处理，将指标初始赋值转化为[60，100]的区间值。

4 案例分析

4.1 项目基本情况

Z 县位于内蒙古自治区中部，县域面积3119 平方公里，辖3 乡5 镇、10 个社区、109 个村委会，全县总人口19.2 万人。按照“精准扶贫、精准脱贫”工作思路，Z 县结合农产业发展规划，立足资源禀赋和产业基础，以构建现代农产业体系和促进农牧民持续较快增收为目标，促进黄花、黄茶花产业标准化良种基地建设，提出了黄花加工厂扩建项目。

项目于2019 年开始建设，总投资金额为55.63 万元，建设面积占地1900 平方米，新建黄花生产加工车间及晾晒场地2.7 亩，购置加工、冷藏设备及配套设施1 套，每年将黄花种植基地生产的近16 万斤鲜黄花进行加工处理，晾晒成干品出售及储藏。该项目按照项目入库程序，通过村级申报，乡镇审核，县级审定，公示无异议后进行公告，由负责单位牵头组织实施，目前该项目已建设完成。

4.2 项目绩效评价

4.2.1 财务维度分析

2019 年度预算资金40 万元，村集体自筹资金15.63万元，实际到位资金为55.63 万元，资金到位率为100%。实际支出资金为40 万元，项目资金执行率为71.90%，项目预算资金全部支出，未有实质性成本节约。

4.2.2 客户维度分析

该项目建设解决或缓解了当地就业黄花销售难题，提高了黄花产业发展水平。项目建设周期，未对环境造成影响。项目建成后，带动户均全年增加收入8 万元左右，产生利润的40%按户分配给65 户村民作为扶持发展资金，鼓励发展生产。

4.2.3 内部流程维度分析

该项目经村两委结合本村集体经济发展、基础设施建设和社会事业发展实际，充分征求村社、受益群众意见，确定为村集体经济项目，并且严格按照村申报、乡审核、县审定的程序对项目进行上报，项目预算编制科学合理。但是，项目公告公示制度的执行不够到位。

4.2.4 学习与成长维度分析

该项目在建设过程中，对全部施工人员进行过2 次集中教育培训，持证技术员工11 人，占所有施工人员15%。能够按时发放工人工资，保质保量的提供施工材料，保证施工人员人身安全。

4.2.5 管理层面维度分析

该项目通过申请后，建立了业务管理制度，按照规定程序采用公开招标的方式选择项目建设承包方，各项工作基本上在规定时间内开工，并在计划的时间内完成。但是，未制定项目相关财务管理制度，且实施单位自验后未出具验收报告。

综上所述，项目绩效评价得分为71.59 分。

5 结论

本文运用文献研究、调查问卷、实证建模、案例研究等，对公共工程项目绩效评价进行了研究。最终结论如下：

①平衡计分卡可以全面评价公共工程项目绩效。根据项目的预算、建设、实施、运营等执行情况建立指标体系，基于财务维度，评价项目预算资金使用的合规性、合法性；基于客户维度，评价项目工程的社会效益和生态效益；基于内部流程维度，评价项目立项、预算编制、工程周期、后期管护的质量和效率；基于学习与成长维度，评价现场施工人员、施工队伍负责人的能力素质；基于管理维度，评价项目实施过程的监督、管理以及制度的完善性。

②平衡计分卡可以促进公共工程项目持续发展。要想推动公共工程项目可持续、长远发展，必须重视绩效评价的非财务指标，比如，在项目建设前期的预算编制，项目建设周期的制度执行、人员素质，项目建设完成后的社会效益、运营等都是持续性的，长期坚持可以为项目后续发展提供充足动力。

③平衡计分卡可以推动对工程项目管理的发展。在建立了平衡计分卡评价指标体系的基础上，对公共工程项目的战略目标进行细化，确定项目的具体战略。同时，依据项目的具体战略目标，提高评价指标五个维度的重视程度，从而避免在实施过程中出现只关注其中一个方面，确保战略目标设置的全面性、科学性和合理性。

总体来看，我国在公共工程项目绩效评价领域研究时间较短，属于新兴领域，特别是能够量化的指标体系建设还不够完善。此外，在项目建设的具体实施过程中，受到多方制约因素影响，不同类别、阶段的项目都会导致建立的评价指标体系不同。希望通过本文的研究，能够在后续公共工程项目评价量化处理中提供参考，为建立完全的量化评价指标体系奠定基础。