美国对华投资限制：攻势与反噬

雷墨

与中美关系出现越来越多缓和迹象同时发生的，是美国对中国科技打压越来越频密。在可预见的未来，这很可能是中美关系的某种“新常态”。10月17日，美国商务部下属的产业和安全局发布了几项规则，核心目的是限制中国获得先进半导体及其制造设备的能力。根据美国媒体的报道，这些规则将在公布之日一个月后（11月16日）生效。

还是熟悉的配方。利用行政手段在高科技领域公然打压中国，特朗普政府时期就开了先例，拜登政府正在做升级。另一个尚未生效但更具战略性的政策，是拜登8月9日签署的旨在限制投资中国高科技领域的总统行政令。用《经济学人》的话说，这是世界上最强大的资本主义国家，利用资本手段打压竞争对手。如果这项政策进入实操阶段，其对中美双边关系的影响，是某项出口管制措施所不能比拟的。

9月28日是这项行政令征求公众意见的截止日期。在此之后，拜登政府的投资限令进入台下运作阶段，主要是与相关行业和部门协商最终执行版本。从目前的情况来看，这样政策几乎没有逆转的可能。也就是说，无论接下来中美关系呈现何种状态，对华投资限制的落地只是时间问题。而且，这个时间点很可能在明年美国大选前。

攻势心态

虽然布林肯6月18至19日访华以来，中美之间的高层互动更加密集，讨论的问题也更加深入，但拜登政府对华政策的“攻势”特点没有丝毫改变。从政策布局上看，投资限令的登场就是这种特点的体现。《华盛顿邮报》8月9日的分析称，这项行政令是涵盖范围窄、初始的一步，但它向中国发出一个信号：尽管外交关系最近在缓和，华盛顿还是打算继续对北京进入关键技术领域施加限制。

事实上，美国在技术领域对中国的限制一直都存在，而且限制的幅度与双边关系的温度密切相关。特朗普政府时期，中美战略竞争凸显，美国对华技术限制发生质变。比如，2018年8月生效的《出口管制改革法案》，以及同月特朗普签署的《2019财年国防授权法案》，其中都有非常明显的针对中国的技术出口限制。当然，媒体曝光度更高的，是美国商务部、财政部公布的一波接一波直接针对中国企业的实体清单。

拜登入主白宫后，除了延续前任的做法、持续拉长实体清单，更加重视政策设计。在这项投资限令出台前，拜登政府最大的手笔，是2022年10月7日发布的“对中国先进计算和半导体制造的出口管制新规”。这项“新规”瞄准的是高端芯片，限制的是终端产品。但投资限令把范围扩展到了“能够生产和提升先进集成电路的技术”。也就是说，有助于中国制造高端科技产品的技术也在限制之列。而且，拜登政府相关政策文件甚至给人这样的感觉：任何有利于中国发展高科技的“外部条件”，都有可能进入限制的视野。

“在美国长期以来以国家安全为由审查外国对美投资的情况下，对外投资审查机制将意味着外交政策的重大转变。”美国外交关系协会学者伊努·马纳克這样评价拜登政府的投资限令。虽然特朗普执政期内显性地加大了对华科技限制力度，但从政策演变角度来看，他的主要着力点还是“对内”，即限制中国企业通过对美投资获得美国的先进技术。在这个问题上，特朗普留下的“政绩”，是2018年8月生效的《外国投资风险评估现代化法案》。

拜登入主白宫后，除了延续前任的做法、持续拉长实体清单，更加重视政策设计。

彭博社今年3月报道称，虽然美国政府能拒绝对国家安全构成威胁的外来投资，但并没有类似的对外投资审查机制。也就是说，把钱投向哪个海外实体，传统上美国投资者是比较自由的，但“这会引发这样的担忧，美国投资者可能无意中帮助中国企业发展能用于军事和民用的技术”。根据美国彼得森国际经济研究所的资料，在经合组织36个成员国中，在此之前只有韩国和日本有成型的对外投资评估或限制机制。但这两个国家限定的范围都非常小，比如韩国涉及技术的对外投资审查，仅限“获得政府研发资助的国家核心技术”。

拜登政府在弥补“政策短板”。美国战略与国际研究中心在题为《新的国家安全工具：对外投资行政令》的文章种写道，“虽然出口管制覆盖了输出商品、技术和软件，对内投资审查允许基于国家安全原因的交易评估，但这引发了一个明显的问题，为何美国缺乏评估构成国家安全威胁的对外投资的权力。”“换句话说，美国政府能力中有一块明显的缺失，即确保美国资本（包括资金和专业知识）不能用于提升外国军事能力。8月9日的行政令，就是在为弥补缺失、构建体系搭框架。”

《经济学人》的文章把美国人的逻辑摸得很清楚：“这项政策的支持者们认为，对外投资规则是美国贸易限制政策拼缝的必要延伸，如果出口管制阻止中国企业购买某些军民两用技术，对内投资审查防止它们从美国企业获得那些技术，那么美国资本就不应该被允许资助中国的技术发展。”根据这个逻辑，在对华科技竞争中，美国的资本也被要求为政府出把力。

冷战思维

对于资本在中美战略竞争中所扮演的角色，华盛顿是有某种焦虑感的。今年7月26日，美国企业研究所学者史剑道（Derek Scissors），在美国众议院的听证会上做了题为《确保美国在21世纪关键和新兴技术的领导》的发言。他的发言主要是评估美国资本对中国投资的情况。史剑道提到的某些“事实”，为华盛顿的焦虑感做了注解。比如，截至2021年，在中国市场的美国资金有1.18万亿美元，但这笔庞大的资金流向哪里，美国政府相关部门只是知道个大概，并不了解详情。

在史剑道看来，不掌握中国哪些行业里有美国资金的信息，“这很难不让人吃惊”。他在听证会上明确表达了对拜登政府迟迟不公布投资限令的不满，并开出了“推进立法”的药方，敦促国会在这个问题上发挥作用。事实上，早在2021年7月一次“人工智能与全球新兴技术峰会”上，美国总统国家安全顾问沙利文就做了表态，称拜登政府正在评估美国对外投资可能绕过出口管制规则，或者以威胁美国国家安全的方式提升我们竞争对手技术能力所造成的影响。那时，拜登入主白宫仅半年。

不难看出，白宫在投资限令上是酝酿已久，而且几乎肯定会有后续动作。美国硅谷风险投资公司银盾资本（Shield Capital）合伙人迈克尔·布朗在接受媒体采访时表示，拜登的行政令，可能是美国为了确保针对中国的技术优势而采取的一系列步骤中的第一步。“鉴于（中美）关系的复杂性，接下来（美国）还会有更多的动作。”参议院多数党领袖查克·舒默在一份声明中，称拜登的行政令是“战略性的一步”，承诺将带领参议院进一步采取措施，将其（投资限制）转变为法律，以改进这项关键的国家安全工具。

无论是攻势心态还是焦虑感，背后的驱动因素都是冷战思维。在拜登签署关于对外投资的总统行政令后不久，作为该项政策主要执行机构的财政部，发布了長达48页的《拟议规则制定的预先通知》。这份带有政策说明意味的“通知”称，拜登签署的投资限令，依据的是《国际紧急状态经济权力法案》（IEEPA）。这项1977年12月美国国会通过的法案，“授权总统可以在宣布国家紧急状态后管控、规范各项经济与商务事宜，以应对来自美国境外的异常状态或特殊威胁”。

从拜登政府投资限令援引的法案的诞生日期，就不难嗅到冷战的气息。冷战期间美苏战略竞争，除了显性的外交行为较量，更为隐秘的是美国国会通过的一系列相关法案。正是这些法案，把美苏关系锁定在竞争的轨道上，使得外交政策不因白宫易主而发生根本性改变。拜登政府酝酿对外投资限制的同时，国会也在同步推进相关法案。其中最有代表性的，就是民主党参议员鲍勃·凯西和共和党参议员约翰·科宁，于2021年共同提出的《国家关键能力防御法》。这项法案建议美国组建跨部门的国家关键能力委员会，强化对外投资审查。

投资是个经济话题，限制则是出于政治动机。目前这个阶段，美国对华投资限制的冷战思维，主要体现在模糊经济与国家安全的界限，并以所谓“全政府”的形式运作。《经济学人》曾在一篇相关文章中写道，“在拜登先生执政下，经济政策与国家安全政策已经变得越来越无法分辨。”但该文指出，“基于宽泛的国家利益的对外投资审查，可能会变得运转不灵。”

反噬效果

攻势很凌厉，但这项政策本身的效果，没有所谓的立竿见影。诸多媒体在分析原因时都提到了这一点，即美国企业对中国的半导体、量子信息技术、人工智能领域的投资，数额和占比绝对不是决定性的。资本的嗅觉敏锐度是毋庸置疑的，2018年中美贸易战后就在为可能的政策异动布局。根据美国金融数据公司PitchBook的数据，今年第二季度，美国投资者投向中国初创企业的数额仅为2亿美元，去年同期则是24亿美元，2018年全年是197亿美元。

即便从长远看，美国投资限令的政策意愿与政策效果之间的关系，不太可能呈线性状态。根据彼得森国际经济研究所的数据，截至2019年底，中国的风投资金约2800亿美元，低于美国的4030亿美元。但如果考虑到中国市场对美国以外国家风投的吸引力，那么在风投资金上，中美并没有量级上的差距。但目前的情况是，中美科技脱钩已在发生，资本脱钩也有了可能。如果朝着脱钩的方向走，结果很可能是双输。

需要指出的是，美国凌厉的政策攻势是否会造成反噬的效果，可能性绝对不能排除。目前分析人士提及较多的，是可能有损美国作为全球金融中心的地位。尽管目前的投资限制仅限于三个领域，但这不可避免会产生寒蝉效应，因为投资者捕捉到的信息是，限制清单的拉长是可预期的。

投资是个经济话题，限制则是出于政治动机。目前这个阶段，美国对华投资限制的冷战思维，主要体现在模糊经济与国家安全的界限，并以所谓“全政府”的形式运作。

在这样的政策趋势下，哪些领域不能投资，却是很难精准预判的。彼得森国际经济研究所今年5月的分析文章就指出了这一点：虽然新的投资限制机制涉及的范围不大，但未来可预期的扩展可能损害美国金融中心的地位。如果投资中国需要规避政策风险和繁琐程序，投资者就可能选择逃离美国。

另一个“立竿见影”的负面效果，是给美国科技企业造成损失。美国商会中国中心在《美中经济脱钩的代价：半导体篇》中做了测算，如果美国半导体对中国的销量将为零，那么这个行业的收入每年将减少830亿美元，关联行业的损失是1240亿美元，研发投入将每年减少120亿美元。彭博社今年7月的一篇报道提到，中国是世界上最大的半导体消费市场，英伟达全球收入的20%来自中国市场。正是因为人工智能对高端芯片的旺盛需求，以及能持续进入中国市场，使英伟达今年的股票价暴涨了220%。

此外，这样的投资限制也不利于美国确保科技优势。通过限制对手来确保自身的竞争优势，逻辑上看似没什么问题，而且也不一定没有效果。但“问题”会出现在其他维度—全球科技领域不只美国和中国两个选手。新美国安全中心学者艾米丽·基尔克雷斯指出了这样一个问题：美国投资限制里的长臂管辖对非美国公司的限制，会让外国公司产生设计出不带美国零部件的动机，从而规避美国的规则进入中国市场。不难想象，这样的“设计”越多，美国的科技优势就越弱。

虽然新的投资限制机制涉及的范围不大，但未来可预期的扩展可能损害美国金融中心的地位。如果投资中国需要规避政策风险和繁琐程序，投资者就可能选择逃离美国。

彭博社的一篇文章还指出了美国面临的另一个问题，即同行步调不一致造成的“威胁”。该文分析称，国际上的其他竞争者，可能利用美国留下的空缺增加在中国的市场份额，然后利用在中国市场的成功更大力度地投入下一代先进半导体，从而弱化美国在关键创新领域的领导地位。荣鼎咨询的研究报告也提到，欧盟成员国尤其是德国，还指望通过进入中国市场，来确保包括人工智能软件平台在内的新兴科技行业的优势。