审计视域下高标准农田建设面临的难题与对策研究

苏文军

（作者单位：攀枝花市盐边县惠民镇人民政府）

一、提升高标准农田项目建设审计的现实意义

（一）保障体系和方式的合理执行

近些年，中共中央、国务院办公厅对高标准农田建设作出了一系列新的部署和要求。高标准农田建设的经营规模资金与农户的合法权利息息相关。要靠完善的各项政策和健全的管理制度来管理方案、资金、最新项目和流程，不断提升高标准农田建设的精细化管理专业能力。财务审计工作要深刻认识和学习习近平总书记有关高标准农田建设的重要指示精神，认真贯彻落实党中央、国务院办公厅的决策部署，以高度的责任感和危机感，促进有关政策措施顺利落实，推动相关部门高质量完成新一轮高标准农田建设整体规划明确目标，突出重点，关键搞好新建设项目管理方式和农村土地承包“非粮化”预防，搞好资金使用、最新投资项目基本建设质量和建后管理方式运用[1]。关键处理高标准农田建设存在质量不达标、质量假冒伪劣、弃耕撂荒，违反规定“非农化”“非粮化”利用等难题。推动耕地保护、土壤层培肥和高效节水浇灌、耕地资源高效率利用和资产利用绩效评估具有重要意义。

（二）推动管理方法，保证经常项目的精确性和安全系数

高标准农田建设覆盖面广，必须有各部门、各个方面的互相支持和相互配合。在内控审计中，需要注意促进各部门不断完善沟通协调体制，积极关注现行政策、资金、优秀人才等要素的总体效用；要关心中央和地方财政资金的落实情况，立即体现财政资金派发不及时、闲置不用资金停留等难题；应注意侵吞、诈骗、受贿及其他违法活动；要促进和正确引导财政、金融业、民间资本、生产制造主体等多种经营主体项目投资建设高标准农田。在确保建设资金符合要求的前提下，推动各有关资金的总体使用效率，关心多样化股权融资体制产生的风险性。与此同时，要积极关注建设施工进度、经营规模等全过程管理，立即体现已完工高标准农田设备使用率低、闲置不用、毁坏、更改主要用途等难题。尤其是要加强新项目建设后的管护，重视贯彻落实管护监督责任，促进高标准农田建设品质高质量、可持续发展。

（三）注重细节和高效率，保证科技支撑高品质审计

高标准农田建设涉及现行政策多、覆盖面广、资金额大。只是借助审计人员开展现场审计效率低下，特别是在疫情防控的正常的阶段，现场审计面临挑战。为提升审计工作质量和效果，推动高标准农田建设，应坚持科技强审计，积极主动搭建审计信息化管理。要不断推进互联网大数据审计技术的运用和普及，积极主动构建非现场审计服务平台，提升数据统计分析与现场审计的协调配合，运用区块链技术、无人机、卫星遥感等前沿技术新方式，提升部门协作以及跨区域、跨行业的数据收集、风险预测和数据分析，融合现场定期检查与随机抽查进行高标准农田建设审计，加快高标准农田建设进度，扩大企业规模。要加强“三农”审计业务流程和信息内容审计科学研究能力，塑造大数据审计优秀人才，致力锻造具备审计业务流程能力和数据统计分析能力的专业人才。

二、高标准农田建设存在的短板

（一）水利工程、粮食生产等配套设施建设不足

一些地方农牧业、水利工程、电力工程等单位沟通不畅，高标准农田建设与大中小型灌溉工程和配套项目建设、农村电网改造更新等联络不上。完工后的高标准农田存在“没有水”“有井没电”等状况。一些地方能量不足集中化，优先选择推动国家永久基本农田保护区、农业空间布局、关键农产品生产保护区和种子基地高标准农田基本建设。有些地方制定了精减建设的任务指标，有些逐渐提升，急缺建设的地方资产；任务安排少，标准差、不适宜耕种的地方盲目跟风合理布局达到目标，建设的设施闲置不用，财政性资金消耗。

（二）部分地方政府部门谎报高标准农田建设任务进度

一批批未完工的新项目获准，上级领导监管高标准农田建设日常任务顺利完成。依据一部分未完结工程项目的工程进度，计算汇报已建规范堆放场总面积。产生这一难题的主要原因是现阶段高标准农田建设进展数据分析方法不严谨，日常建设任务进度逐层归纳，欠缺具体查验。一些地方由于约束性日常任务的审核工作压力，虚报日常任务进展和高标准农田建设总面积[2]。

（三）高标准农田基建项目质量不高，轮耕难以达到高产稳产

一部分项目选址不合理，新项目合理布局在25 度之上弃耕地，或开店选址不集中连片，没法融进现代化农业生产加工管理机制；一些新项目已扩大到城市缓冲区域和自然保护区及其退耕还草地域等，未能熟练掌握自身经济收益。局部地区高标准农田工程项目“重硬件配置轻手机app”，只贯彻落实路面、公路桥梁、水渠、水井等工程措施，生产主力和耕地品质不科学；一部分工程质量管理不紧，建筑企业不按设计施工，以次充好，导致施工质量差。

（四）对项目实施的监管不力

有一些项目没有实施意见、没有工程图纸，项目实施错乱；一些项目在基本建设前提下私自改变实施意见的主要内容；一部分项目未按建设计划要求基本建设，在废弃土地上铺装节水设备(喷灌设备、管路浇灌等节水设备)，导致极大耗费；一部分项目基本建设进度缓慢，推动不足；一部分工程项目竣工后，工程验收调节和工程验收品质不佳，工程施工质量不够高。

（五）农田水利设施毁坏、废弃或消耗，无法充分发挥合理功效

依据要求，全国各地要融合乡村集体产权规章制度和农业水价综合改革，不断完善高标准农田管护体制，确立管护行为主体，贯彻落实管护义务。但审计发现，局部地区存有“重基本建设疏忽管理维护”的难题，长时间存在基建项目后土地整治项目管理维护不到位的现象。一部分资产转交不完善，管理主体和义务并未不断完善，未构建科学合理的田地项目建设管护资产保障体系，导致泵房、水井、排水工程、灌渠、田间道路、农业节水灌溉设施等农田水利设施毁坏且无法立即修补。

（六）项目资金管理不规范，监管不够

一是项目资金的合理配置和审批具备随机性，导致资金管理产生安全风险；二是对项目资金应用监管不够，资金安全存有一定风险性；三是一部分监管工作人员重资产轻资金管理，影响资金分配，监管时对财产的高效率应用和安全运行并没有显著的责任感，监管力度不够。

（七）独特保护制度落实不到位，弃耕、“非农化”“非粮化”难题比较突显

按规定，已完工的高标准农田应划归永久基本农田，开展特色保护，防止“不上肥”，主要运用于农业。但是，部分地方高标准农田改建完成后，未按要求划归入永久基本农田保护区域。因为保护不够，农田长期性荒凉，被建设项目非法占用，从业栽种或挖塘饲养等，因此有一些最新项目一半以上是“非农化”“非粮化”。

三、对策建议

对高标准农田基本建设财产和项目的审计管控，是乡村振兴审计的重要任务之一。要在整个过程、全链条严肃查处的前提下，揭露具有客观性、选择性的突出问题，明确提出有针对性、可执行性的审计提议，推动高标准农田建设品质的提高，充分发挥审计“救死扶伤”的重要作用。

（一）充分运用法律在高标准农田建设中的保障功效

现阶段，我国还未制定与标准化农田建设有关的技术专业法律、政策和相关政策法规，关键靠行政手段执行。在标准化农田建设层面，审计发现当地政府建设责任落实不到位，资金分配不到位，疏忽管理方法和土地复垦，土地资源弃耕[3]。主要原因是欠缺相对应的法律、政策和规范。根据《中华人民共和国土地管理法》有关条款规定，建立农田建设、规范农田建设、管控和采用的主要操纵权利和义务，从法律上固定中共中央、国务院关于耕地保护的政策和农田建设管理条例，筑牢农业安全生产防线，推进农业农村经济高质量发展[4]。

（二）重视整体规划在高标准农田建设中的引领功效

高标准农田建设规划是对目标任务、最新项目布局、建设重点、资金安排等开展充分考虑和设计的计划方案。对将来高标准农田建设具有引领作用。一方面，依据本地农牧业特性，以粮食生产为重点，多措并举，规划和设计永久农田自然保护区、粮食生产功能区和关键农产品生产自然保护区的高标准农田基建项目；另一方面依据水资源、环境条件、地面、热能工程、土壤层室内空间设计、水资源利用等规划条件，明确高标准农田建设标准和主要内容，推动田、水、林、路、电综合性配套设施，分时间段进行田地建设，使高标准农田基本上具备极强的粮食生产能力，努力建成粮食生产主功能区和重要农产品特色发展区。

（三）注重信息技术在高标准农田建设中的运用和管控

部分地区在高标准农田管理建设中规范、规定、管理方法不统一，已完工高标准农田的总数、品质、地理位置等数据信息不完整，阻拦了高标准农田的统一、精确管理。对此，应利用遥感监测等关键技术，创建全国各地农田建设“地形图”和监督机制，提升高标准农田信息与土地资源室内空间、水利工程、承包土地确权发证等信息的对接运用，完成细致管控，推动高标准农田建设、检测和管理。

（四）重视规范性，创建高效工程监管体系

一是建立健全工程监理制度，推行团体核查制度，防止一人来定；二是建立健全项目查验制度，查验项目招标投标、工程施工质量和进展，对项目执行、资金使用、会计材料等开展追踪监管；三是建立健全项目后评审制度，待项目建成投产运营后，全方位、系统性地点评项目的基本建设总数、经济社会效益和可持续性，为将来的监管和战略决策给予支持；四是创建多部门办公会议制度，包含项目部门、水利工程部门、财政局部门、财务审计部门、纪检委部门等有关部门，共同对项目开展监管。

（五）进一步建立和健全资金管理方案

一是建立严格的资金管理方法计划。资金使用应坚持财政性资金标准，开展清算清除。全部资金从收款、使用到清算的各个阶段都要有据可查、有据可依。二是建立健全的动态监测系统软件，对资金的筹资和应用推行全过程监管、动态监管和实时监测规章制度，逐一进行财务审计，避免资金安全风险。三是建立严格的合同管理制度，中标后签订工程施工合同，制订工程项目实施方案实行资金预算分配、项目风险管理、工程验收、奖惩措施等，严格遵守合同书方式管理项目，开展建设项目和新项目竣工验收。

（六）探索健全以粮食生产能力为核心的综合性绩效评估体制

高标准农田资产和项目绩效考评，除总面积任务完成情况外，具体使用体验是业绩考核的主要内容，衡量这一作用的最后指标值是高标准农田粮食生产能力。现阶段，高标准农田绩效评价包含粮食综合性生产能力、农牧业种植结构评价指标体系，指标判定“显著”。因为指标权重较低，以个人评价为评价方式，这些方面的绩效评价大部分是系统化的。创建以“粮食生产能力”为关键的项目品质综合考核规章制度，能够更全方位、科学合理地点评项目和现行政策业绩考核。此外，伴随着科技的进步，高标准农田粮食生产能力的精准检测已不再是难点。强力推进高标准农田建设，扛稳粮食安全重任，有益于客观公正地考量、剖析和评价项目支出的科学性、高效率性和公正性，从源头上处理高标准农田难题[5]。