科学事业单位科研经费动态监管问题探讨

李 娜

（作者单位：中国农业科学院油料作物研究所）

科技创新是国家创新驱动发展战略的核心，党的二十大报告明确提出要“完善科技创新体系”“加快实施创新驱动发展战略”。近几年，政府多措并举大力推动科技创新发展。一方面，不断加大财政经费创新投入力度，据统计，2018 年至2022 年，一般公共预算科学技术支出累计46 560 亿元，年均增长6.9%，其中2022 年首次突破10 000 亿元大关。另一方面，为贯彻落实“深化改革创新、形成充满活力的科技管理和运行机制”的要求，党中央、国务院陆续出台实施了科研经费管理“放管服”等一系列政策。科学事业单位是科技创新的重要主体之一，面对科研经费规模逐年扩大和经费管理“放得开”趋势，处理好“管得住”问题迫在眉睫。

一、科研经费监管的内涵及必要性

（一）科研经费监管的内涵

“科研经费”是指各种用于发展科学技术事业而支出的费用，包括基础研究、应用研究、试验发展支出及间接用于科研活动的管理费、服务费等。“科研经费监管”是依法依规对科研经费的分配、使用、考核等活动进行监督和管理，从而督促和保障科研活动有序开展。

（二）科研经费监管的必要性

1.履行新时代监管职责的必然要求

新时代改革发展要求各部门以过硬本领和优良作风，坚决扛起职责使命，守土担责、守土尽责。科研经费监管是相关部门的法定责任。项目主管部门、单位主管部门、各级财政部门等按照其部门职责和任务分工要求，依法依规从不同维度对科研经费进行监管。项目主管部门作为科研项目的委托方，依据各项经费管理制度对项目经费执行情况开展依责监管；单位主管部门作为科学事业单位的上级管理部门，对其各项业务活动开展内部监管；各级财政部门是本级财会监督的主责部门，对科研经费的使用开展主责监管。

2.严肃财经纪律的必然结果

财经纪律松弛会导致违规使用科研经费、财务造假、项目信息失真、部分中介机构“看门人”职责失守等问题，从而破坏创新氛围、扰乱科研秩序，因而亟须强化监督和治理规范。开展科研经费监管可以强化科研经费使用的刚性约束，严厉打击科研项目执行过程中的违法违规行为，保障科研经费使用合法、合规、合理，营造良好创新生态，促进科研诚信建设。这对进一步加强财政管理、严肃财经纪律、维护财经秩序等方面都具有重要意义。

3.提高资金使用效益的重要手段

强化科研经费监管，把好资金分配、支出、考核关口，营造透明、公开、规范的科研资金管理使用环境，多措并举保障资金安全高效运行，有利于提高资金使用和配置的效率和效益[1]。强化科研经费监管以及监管结果的应用，一方面可以强化项目负责人高效使用资金的意识；另一方面监管问责能有效遏制铺张浪费，督促成果产出，促使资金使用效益不断提高。

二、科研经费监管存在的主要问题

（一）对科研经费监管的重要性认识不足

国家优化科研经费管理的政策文件出台后，部分科研人员认为科研工作具有灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性等特点，认为科研项目管理应以科研成果完成情况为导向开展考核，不设置经费使用指标，充分放开其经费使用“自主权”，即经费支出不受支出内容限制、报销手续遵循有发票即可报销原则，经费不需要监管，只需要完成技术任务即可。实际上，各类科技计划项目经费管理办法都对经费使用范围、报销手续等有明确要求，甚至设置限制支出条目，如国家重点研发计划资金不得支付参与本项目及所属课题研究和管理的相关人员劳务费。在各类经费检查和项目验收过程中，对经费开支范围是否符合相关管理办法、经费报销要件是否齐全、必要的审批流程是否履行、经费执行是否与预算相符、厉行节约精神是否遵守、支出科研人员绩效是否在限额内等问题都应重点关注。科学事业单位急需解决好保障科研人员经费自主权、降低经费使用负担、保证经费使用合理合规合法、经得起检查之间的矛盾，找到经费监管的平衡点。

（二）科研经费监管流程不畅

科研经费的全面监管应包括预算编制、经费执行、项目验收、绩效考核等内容，从事前、事中、事后对经费进行全生命周期监管[2]。在实际操作中，一是存在“重中间、轻两头”的现象。如预算编制环节业财分离，存在偏离业务实际、科目编制不合理、经费需求虚高问题；项目验收环节存在突击花钱、经费执行不实、与科研进度不符问题；绩效考核环节单纯重视技术指标完成情况，忽视成本因素，缺乏对经费使用效益的考评，考核结果的综合运用不充分。二是存在“重结果、轻过程”的现象。目前，运用较多的经费监管方式依旧是事后监管，监管的时点在会计年度结束后或项目结题验收过程中，监管的焦点是已经发生的各项经费支出的合理合规合法性，对事前监管和事中监管重视不足。三是割裂经费监管环节，没有形成贯通的链条。经费监管各环节单纯按管理部门职能切割业务，监管流程缺乏整体性和前瞻性[3]。

（三）科研经费监管联动机制缺乏

从单位内部看，财务部门、科研部门、纪检部门、科研团队在经费监管问题上依据自身职责“各扫门前雪”、经费监管信息碎片化严重。财务部门主要关注经费核算的合法合规问题，不关注项目进展情况和预算执行是否匹配问题；科研部门关注项目立项和科研成果问题，不关注经费支出效益、投入产出是否恰当问题；纪检部门关注经费使用是否贯彻落实中央八项规定精神等要求，重视事后监督，较少参与事前监管和事中监管；科研团队关注经费申请和结题验收问题，在经费执行过程中存在一定的随意性。各部门对于经费监管问题关注的环节和重点各有不同，工作中缺少沟通协调，获得的相关信息仅供部门内部使用，缺乏信息共享渠道，严重影响了经费监管的时效性和精准性。

从单位外部看，财政部门、税务部门、项目主管部门、单位主管部门、国有资产监管部门、中介机构等单位缺乏沟通，监管结果不共享，信息不对称问题严重，存在“此处受罚、他处享高誉”的情况。

三、科研经费动态监管的几点建议

（一）统一思想，明晰权责

1.多措并举，提高对科研经费监管必要性和重要性的认识

通过门户网站、新媒体、制度汇编、科研经费支出负面清单、现场培训等多种方式进行科研经费管理政策宣贯，明确“放管服”改革是讲原则、守规章、有底线的，准确把握放管尺度，统一和提升上级主管部门、科学事业单位、项目负责人、外部监管机构等相关主体对经费监管必要性和迫切性的认识[4]。

2.明确分工，建立边界清晰和责任到位的监管工作体系

一是强化上级主管部门统筹责任。上级主管部门要加强对科学事业单位的统一领导，指导其建立健全科研经费管理制度体系，并综合运用巡视巡察、专项检查、重点抽查、审计等多种形式加强科研项目资金的过程管理。二是落实科学事业单位法人责任。科学事业单位是科研项目实施和资金管理使用的责任主体，要切实履行在项目申请、组织实施、验收和资金使用等方面的管理职责，建立常态化多部门联合检查工作机制和监督结果共享共用机制。三是压实项目负责人直接责任。项目负责人是项目资金使用的直接责任人，对资金使用的合规性、合理性、真实性和相关性负责。四是增强外部监管机构监督责任。各级财政、审计、税务等部门应充分运用大数据信息对科学事业单位的经费使用进行动态、实时、有效监管。同时，加强外部监管与单位内部的审计监督、财会监督、主管部门日常监督的联动协调，推动多种监督贯通融合，形成监督合力。

（二）梳理重点环节，实施全生命周期监管

1.强化预算编制，优化预算监管

预算编制是科研经费监管的起点，要结合中央预算管理一体化系统，科学、规范、准确地编制全口径科研经费收支预算，确定经费规模、编制实施方案、设立绩效目标，并充分预计经费使用情况编制经费支出经济分类，为经费执行和监管提供依据。在预算编制过程中，科研团队与财务部门密切配合，科学合理合规地编制经费预算，为预算执行奠定基础。

2.强化支出管理，建立多重保障机制

经费支出的合理合规合法性是经费监管的重点。一是健全制度，扎紧制度的笼子；二是强化内控，明确审核权限与流程；三是强化科研财务助理队伍建设，建立经办人、科研财务助理、项目负责人、分管领导、财务人员等多重审核保障机制。经费监管应重点关注：各项经费支出范围和标准是否符合相关经费管理办法，是否在规定的支出范围和标准内执行；经费报销是否手续齐全、材料完整、程序合规、制单正确、按规保存；科研经费使用是否符合厉行节约的要求，从严从紧安排业务经费支出，如不批准、不报销、无实质内容、无明确公务目的的差旅活动，会议培训等要勤俭办会，严格控制支出，降低活动成本。

3.强化绩效评价，提高绩效结果应用率

科研经费绩效考核是经费监管的终点，是优化资源配置、提升经费使用效果的关键举措。一是提高对绩效结果应用重要性的认识。充分体现“用钱必问效，无效必问责”“讲绩效、重绩效、用绩效”的重要性，从根本上转变“重投入、轻管理”“重支出、轻绩效”的意识。二是着力构建科学合理、约束有力的绩效指标体系，不断完善绩效考核机制；三是建立健全绩效评价结果反馈制度、绩效问题整改责任制、面向目标和结果的问效机制，将绩效考核结果作为以后年度预算安排、巡视巡察、经济责任审计、单位评价、政策调整的重要依据。

（三）搭建平台，强化部门联动

1.整合资源，搭建科研经费动态监管大数据平台

充分利用科研、财务、纪检监察等部门现有信息，整合数据资源，搭建科研经费动态监管大数据平台，实现信息互通共享、数据可视、问题明确、沟通扁平的精细化管理。实现平台数据分级分类和实时共享，经费预算、经费执行、项目进展、考核结果、监管问题等信息通过平台在各部门之间无障碍传递，着力破解财务信息和业务信息不对称的“堵点”，实现对科研经费的动态监控和实时预警，完成经费监管工作多角度、全覆盖、跨部门的有机联动。

2.完善内控，实现点面结合动态监管

将单位内部控制嵌入科研经费动态监管大数据平台，通过完善内部控制制度强化风险防控体系建设，将科研经费重点监管和全过程检查相结合[5]。一方面，结合经费监管要求和监督检查发现的问题，对标对表查找经费监管漏洞，实现对重点领域、重点环节、重点岗位的监控。另一方面，通过内部控制将制衡机制、授权审批等控制措施有效嵌入经费日常管理活动之中，实现“控制关口”前移，及时发现问题、纠正偏差，强化事前、事中和事后的全过程监督。

3.设置问题台账，巩固整改成效

在平台上内置科研经费监管问题整改台账模块，不断完善内部问题整改机制。在台账中逐笔登记监管发现问题，并明确整改责任人、整改目标、整改期限、整改方式等，将问题分为“待整改”“整改中”“整改完成”三个环节，实时动态更新整改进度。运用大数据分析统计功能，一是对各问题严重程度进行分级，优先定位和整改性质严重或影响重大的问题；二是对各问题类型进行分析，重点关注反复发生的同类问题，探析原因，找到漏洞，完善制度。

（四）加强人才队伍建设

进一步加快人才培养步伐，着力培养一批懂政策、精专业、熟业务的科研经费监管高素质、复合型管理人才，为经费高效合规使用提供坚强支撑。特别是在信息化时代背景下，大数据、人工智能等技术不断革新，催生了新业态、新模式，推动了科研经费监管智能化发展，这些都对相关人员提出了能力和技术的新要求。财务等相关部门人员在提升专业技能的同时，还要强化新技术运用能力，充分运用信息化技术手段，提高监管的效率和质量[6]。

（五）强化监管惩戒

按照“坚守底线，终身追责”原则，加强科研诚信建设，让守信者一路绿灯，失信者处处受限。将科学事业单位和科研人员在科研经费管理使用中出现的失信情况，纳入信用记录管理。对于违规使用科研经费和严重科研不端行为实行追责和惩戒，并将诚信情况与部门考核、项目申报、职称晋升、评选表彰等挂钩，促进经费合规高效使用。此外，完善问责制度，根据情节轻重情况，采取诫勉谈话、书面检查、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职、辞退或解聘等方式，做到失责必问、问责必严。

四、结语

科学事业单位作为从事科学技术研究和应用开发的重要力量，应当履行好主体责任，进一步完善科研经费管理制度，把住制度底线，防控舞弊风险，不断探索科研经费监管新路径，确保经费合法合规、合理高效地使用，更好地贯彻落实党中央、国务院决策部署，实现科研经费“放”“管”“服”的有机统一。