公共服务均等化与财政管理体制改革研究

邱乙林

（作者单位：华安县教育局）

公共服务均等化是社会保障的一部分，它是社会公平、人民福祉等理念的体现，它的构建应从管制型向着服务型发展，从单一化向多元化发展，创新体制机制，有序推进公共服务均等化建设，进一步保障民生，在工作开展过程中，应结合区域环境、群众条件、个体需求等因素综合考量。

一、有序推进公共服务均等化建设

（一）加强顶层设计，促进有效落实

顶层设计是当地政府根据当地实际情况构建完善的公共服务均等化建设措施，如浙江省发布《浙江省住房保障领域基本公共服务导则》，对公租房保障、城镇棚户区改造和农村困难家庭危房改造制订方案；如广西推进公共文化场所免费开，面向人民“零门槛”，满足人民精神娱乐需求；如成都发布《成都高新区2020 年推进以便民利民为导向的基本公共服务清单》，形成了“9+1”个板块，共91 个服务项目等等。而有效落实也很重要，政策必须有效实施与落实、社会保障各项管理工作等，很多问题都不仅仅是制度方面的问题，更多的是如何有效践行的问题。

对此，应坚持推动公共服务均等化建设的基本原则，包括以下几个方面。

1.加强政策指引

注重政府、社会、个人以及市场等多元化结构，完善与公共服务相关的财政制度、决策供给制度。

2.建立清单制度

包括教育、科技、文化、卫生、体育、保险、休闲等多方面，那么公共服务也应该保证人们最基本的需求，使幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，应当根据公共服务的各个方面，建立清单制度，明确各级政府事权与支出责任的科学划分。

3.坚持共享原则

以“管制型”政府向“服务型”政府转型为主线，完善与公共服务相关的财政制度、决策供给制度等，坚持共享、共存原则，从系统性、整体性角度分析整个国家公共服务均等化体系的建设，包括后面财政管理中的“转移支付”，本质上也是共享原则的一种形式。

4.坚持多元参与

公共服务均等化建设是国家站在人民的利益上对全体人民实施的一种社会公共事业，致力于提高公共服务水平，满足社会公共服务需求，落实社会保障服务等。公共服务如仅政府负责，可能支出受限，可能投入较大而回报周期太长，具有不可持续性，不能满足群众多层次多样化需求。因此坚持多元参与的原则，央企、国企等有必要或者说有责任积极参与到基础设施投资中，解决公共服务中的薄弱环节，对自身发展、相关行业发展、国家公共事业发展以及地方债务控制等都有着重要意义，当然，在参与中应具备依法合规、坚持主业、主动创新的原则。并积极吸纳社会资本参与，可参与基础设施建设投资模式、股权合作模式等，如PPP（Public-Private-Partnership）模式，即指的是政府和社会资本合作运营，共享利益以及共同承担风险，发挥双方具有的价值，让公共服务均等化建设的相关项目更加科学合理，能大幅度降低地方政府财政压力，且引进社会先进经验，打造更完善模式，社会资本则持续收益，“细水长流”。

5.构建法律监管

建立健全关于公共服务均等化建设的法律条文，公共服务供给领域形成“有法可依、可评估、可考核、可问责”的格局，比如上文提到的PPP 模式下进行公共服务均等化建设，应界定责任边界，划分利益明细，保护双方利益，鼓励真PPP 模式，严禁借PPP 之名变相举债。

6.厘清权责

将公共服务建设的权责详细划分，将工作落实到具体区域、具体单位，以减少失责、推诿、低效等问题，并随之将责任也落实到具体区域、具体单位，警钟长鸣，谁参与谁负责。

7.加强监督

依托于法律法规，依托于公共服务评价机制，构建自上而下的监督机制，检查各区域、各单位公共服务均等化建设水平，也聆听自下而上的群众反馈，必须以满足群众为基准点，发现问题及时解决。

（二）创新建设路径

公共服务往往是一种不可持续的制度，尤其是资金问题，不管在哪个国家，因为计划经济不可行，政府天生就无法经营资本，社会资金跑不过通胀必定亏损。对此，不同国家对公共服务均等化建设建立了一系列制度与保障体系，均有一定借鉴之处，我国创新并优化公共服务均等化建设，需在参考与借鉴中完善。在此基础上，也需要充分结合中国民生民情，利用大数据技术，挖掘具体的公共服务信息、细分群众的需求和热点，准确把握群众的公共服务需求，不断推动实践和理论创新，走出一条符合中国国情的公共服务，持续完善我国公共服务均等化建设。而公共服务均等化建设的政策初衷和政策逻辑则在于三点，第一，从人民群众最直接最现实最迫切的问题出发；第二，将政策重点聚焦在与基本公共服务均等化相关的体制机制；第三，把完善公共服务体系与全面建成小康社会和实现共同富裕目标有机结合起来[1]。

（三）解决公共服务均等化建设中的不平衡问题

随着社会的进步，社会保障内涵特质应不断转变新理念，规避停留在传统阶段，结合社会保障发展变化，不断完善服务体系，始终将服务贯穿于工作始末，实现社会的公平公正。社会公共服务均等化建设中应全面贯彻“以人为本”，关注不同群体的需求，社会治理政策应依据人民而建，社会保障制度应满足人民的需求。建设过程中自然要面对一系列不平衡问题，也自然需要寻找决策去解决这些不平衡问题。不平衡问题归纳为以下三方面。

1.“公共服务水平区域不平衡问题”与解决措施

公共服务建设水平与地方经济发展水平相关，一些经济发达地区因社会保险资金与税收收缴情况较好，地方政府财力雄厚，公共服务均等化建设水平也较高。而一些经济欠发达地区或贫困地区，社会保险资金与税收收缴情况较差，地方政府财力薄弱，公共服务均等化建设水平也就较低。解决“社会保障水平区域不平衡问题”的措施，往往要依靠“转移支付”以及“直接补助”来维持建设支出，应从国家层面统筹考虑，界定各方利益主体的权利义务，推动社保立法、合理配置资源、维护制度统一等。

2.“公共服务水平城乡不平衡”与解决措施

公共服务水平也存在着城乡不平衡的问题，乡村公共服务水平差，城市公共服务水平好。针对这一问题，加强宏观引领，坚持对社会保障事项进行统一决策、宏观调控，逐步拉近城乡居民基本养老、医疗保险与城镇职工的标准；进一步扩充其他如失业保险等的保障范围和相应保障措施。

3.“公共服务水平群体之间不平衡”与解决措施

我国社会保障不同群体在教育、医疗等方面基本公共服务差异或有缓解，但仍然存在。对此，应坚持公共服务水平均等化建设原则，面向不同人群的社会保障制度亟须整合。尤其是在社会保险方面，持续加强针对职工、居民和机关事业单位工作人员的社会保险安排的整合力度。另外，加强公共服务水平对象群体的精准测评，建立多维度指标评价模型，全面、动态衡量家庭经济情况，兜牢救助民生底线。

二、改革财政管理体制

公共服务均等化建设的有效落实，我们可以看到如果其产生风险，不仅是对民众、政府的损失，更会对整个国家财政机制造成影响，相应的，必须打造完善的财政管理体制，有条不紊地落实下去，可结合《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》来看。

（一）准确定位，形成框架

要想有效落实公共服务建设，先形成一个有关于公共服务的财政管理框架，本质上将就是厘清由谁负责、谁监督、怎么协调、税收怎么分配、钱由谁来管理等问题。

它包含很多内容，主要框架点在于工作分类与工作协调，构建一个协调、有序的工作模式，是非常重要的，就大方向上来看，应该保证每一层级之间有自己的工作要办。这里主要说中央财政与地方财政的协调，两者协同占比应适当调整，将权利下沉，适当放宽财政管理力度，进一步提升地方财政的效率，这当然是基于对地方财政的准确定位，通过不同层面对于地方财政的定位分析，对地方财政工作的资金保障机制明确方向和划定范畴。基本的框架是中央财政逐级对地方财政、地方上层财政逐级对下层财政发挥宏观调控或者协调引导的职能[2]。

（二）保障财力

中央和逐级地方的管理基本框架定好之后，收入划分比较明确，还需要考虑的是地方财政的财力保障，一些地方的公共服务建设压力不小，因此，有必要构建新的、全面的、高效的财政管理体制，它其实包括税收分配、转移支付等各个方面，必须构建更加完善、更加优秀的财力配置机制才行。

首先是税收分配，参照税种属性划分收入，在“减税降负”制度下，地方财政紧缺，将地域属性强的很明显主要是第一第二产业，这些留给基层政府收税，而将第三产业作为省级收入收税，另外规范收入分享方式，通过合理的税收和收入分享方式，解决历史分税制改革遗留问题，形成以“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”的新模式。

其次来看转移支付，转移支付就是为了区域之间的发展不平衡的财政措施，可能某一地区财政发展较好，而某一区域财政压力较大，以均衡的，公平的原则跨区域转移支付，合理解决跨区域的分担机制，财政补贴的机制，社保的补偿机制，调动两地甚至多地的积极性，做好顶层设计，继续深化改革。然而事实证明，地方政府对转移支付的资金未必能做到公平分配，部门间乱用、滥用、挪用资金等现象不断产生，转移支付资金未必用到了最需要、最合适的地方。针对这一问题，解决的措施就是建立健全转移支付的制度，特别是要解决跨区域的公共服务财政转移支出的标准，评价体系，准入，例如跨区域的道路建设，如何去合理分担建设资金？应构建章程，应有科学合理的一套准则，以促使转移支付发挥它应有的价值。另外，提倡转移支付清晰化、透明化，提高收服务对象以及广大群众的知情权、参与权，接受上层政府监督，这也是促进转移支付有效落实的策略之一[3]。

（三）权责划分

为了让工作顺利落实，就应该将权责进行清晰划分，厘清权责边界，规范、明确省以下政府间财政事权和支出责任划分，将工作落实到具体区域、具体单位，以减少失去责、推诿、低效等问题，也能够减少一些“小马拉大车”“大马拉小车”的现象，前者是一些基层政府的公共服务建设压力较大，入不敷出，而后者则是应负责的财政负担由其他单位承担，没能发挥效能。并随之将责任也落实到具体区域、具体单位，警钟长鸣，谁参与谁负责。权责划分当作大事要事来办，设置科学合理的管理体系，构建严格的管理制度，这并不是一件能够快速划分的事情，而是在工作中不断矫正问题，不断优化权责划分[4]。

（四）控制风险，健全财政监管控制体系

在一定程度上，地方政府间财政关系不顺，容易引发盲目、无序举债融资等，如果贸然进行新的财政体系构建，很可能造成系统性风险，为了减少风险，就需要新的财政体系稳步落实，同时提升地方财政化解风险的能力，推动地方财政清算工作，规范地方政府举债融资行为，对地方债务风险进行完整评估，找出隐性债务风险，分析一些负债风险管理的策略，稳步降低或消除地方的债务风险，明确举债和风险防控责任。同时，健全财政监管体系，科学统筹调入资金以及严格管控财政支出，对公共服务建设所需资金进行审批，遵循“应有尽有”的原则，也避免“空心化”问题，实际上，地方公共服务以《国家基本公共服务标准（2021 版）》为基准，但各地水平参差不齐，需求也不同，要根据实际情况而定，既不能盲目攀比，给地方财政造成较大压力，也不能主观上压低标准，影响公共服务成果[5]。

三、结语

推动公共服务均等化建设，并且加强财政体制改革，让财政制度更加完善、更加符合新时代实际国情，进而让整个国家大系统充分且高效地运转起来，减少工作中存在的问题，为社会发展打下坚定的基础。两点都是在时代发展下不断探索创新，以求能跟上时代发展步伐的理念与措施。