集体经营性建设用地入市事后监管制度的变迁:地方探索、改革困境及化解之道

贾 莉

(1.华南农业大学,广东 广州 510642;2. 广东省减贫治理与乡村振兴研究院,广东 广州 510642)

一、引言

2019年《土地管理法》(修正案)出台后,集体经营性建设用地入市由33个试点向全国铺开。这一举措有助于缓解城市建设用地紧张,推进城乡一体化建设用地市场的建设,促进城乡融合发展。国内学者对集体经营性建设用地入市的相关问题已进行多方位的研究,从早期对入市利弊的争议,到试点经验的总结,再到入市收益分配、入市范围、入市用途、土地权能的完善等。学术界对集体经营性建设用地入市过程给予高度重视,而对入市后的监管问题关注较少。截止到2023年5月,在知网以“建设用地批后监管”主题为关键词搜索到的相关论文176篇,而集体建设用地批后监管的相关论文只有2篇。2008年原国土资源部首次提出“建设用地批后监管”的概念,之后明确了土地利用动态巡查制度的基本内容。各地按照要求相继开展建设用地批后监管工作,但在基层执行中困难重重。[1]整体而言,建设用地批后监管尚处于起步阶段。大多数地区目前尚在推进集体经营性建设用地入市,更遑论对其入市后的监管工作。

然而,试点地区集体经营性建设用地入市的事后监管,已成为各地政府部门逐渐重视的现实问题。作为33个集体经营性建设用地入市试点之一的广东省佛山市南海区,入市成效斐然。截止到2019年6月,南海区入市地块121宗,面积达3080亩,成交总金额达到96亿元。[2]在入市监管方面锐意进取,走在全国前列,早在2005年已经制定了集体经营性建设用地入市的监管文件,并在实践中不断完善。然而,该地区集体经营性建设用地入市事后监管也曾出现 “失控”现象,引起社会普遍关注 。随着集体经营性建设用地入市进程的推进,其他地区也将可能出现入市事后监管的种种问题。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调:“强化事中事后监管,改变重审批轻监管的行政管理方式,把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来”。作为推进乡村全面振兴和促进城乡高质量融合发展的重要突破口,在深化农村集体经营性建设用地入市改革进程中,如何强化监管,特别是事后监管,尤为重要。影响和制约事后监管效果的因素众多,不仅涉及到相关利益主体,而且关涉国家政策、地方经济发展等因素。因此,破解集体经营性建设用地入市事后监管困境需要从多方面、多维度进行系统研究。鉴于此,本文选取广东省佛山市南海区作为研究对象,以多源流理论、制度变迁理论视角深入剖析集体经营性建设用地入市事后监管制度的变迁,探讨破解入市监管困境的解决路径,为推动集体经营性建设用地进一步全面深化改革,完善相关立法和政策法规提供经验支撑。

二、理论分析框架的构建

政策形成与变迁的理论流派众多,其中,多源流理论与制度变迁理论可以诠释复杂情境下的政策变迁过程。多源流理论是美国著名的公共政策学家约翰·W.金登(John W·Kingdon)在1984年系统提出的非理性决策研究方法,在“垃圾桶模型”“有组织的无政府状态”理论的基础上发展而来。[3]该理论认为政策议程设置作为政策过程的首要环节,是问题源流、政策源流、政治源流共同作用的结果。因其较强解释力,广泛运用于各类政策决策全过程分析。[4]自2005年以来,国内学术界广泛采用多源流理论分析教育、医疗、环保、产业等公共政策的议程设置或政策变迁,并对该理论进行本土化的改造。[5][6][7]近些年,一些学者将该理论运用于农地政策领域,探讨宅基地使用权确权政策的议程设置[8],剖析党的百年农地政策演变,[9]以此分析农地政策制定的内在规律,优化政策制定的内在机制。诸多研究成果表明,多源流理论适用于我国土地政策的解读,论证政策变迁的合理性。故而,该理论对于理解我国集体经营性建设用地入市的事后监管政策的演变有借鉴价值。

然而,多源流理论更多从微观环境解释政策议程的设定,忽视社会环境变化对政策的影响;且三大源流各自独立运行的假设与现实并不符合;三种源流的内涵、作用机理在发展中国家可能存在较大差异。[10]因此,需对多源流模型进行适当修正,更好地诠释入市事后监管政策。

制度变迁理论由美国经济学家诺思最早提出,认为宏观政治经济制度、中观意识形态与思想观念、微观主体行为等一系列因素均影响制度的结构性变迁,制度变迁的逻辑可归纳为“政策均衡——政策非均衡——政策均衡”过程。集体经营性建设用地入市涉及政府、集体组织、用地需求者等多方利益博弈。[11]只有在新政策收益高于旧政策时,政策变迁才能发生。集体经营性建设用地监管制度的调整不仅关涉到农村集体组织与农民权益,还影响到地方政府财政收入与民生保障。是否存在政策变迁的预期净收益,对城乡土地制度改革有重大影响。可见,该理论为探寻集体经营性建设用地入市的事后监管政策演变机理提供有益视角,在一定程度上弥补了多源流理论的不足。因此,本文根据我国集体经营性建设用地市场化的实际情形,借鉴、吸收制度变迁理论和多源流理论构建理论分析框架(见图1)。

图1 论文的理论分析框架

三、佛山市南海区:集体经营性建设用地入市事后监管的自然样本

佛山市南海区地处改革开放的前沿地带,一直是农村土地制度创新改革的“急先锋”。之所以选择该地区作为集体经营性建设用地入市事后监管制度变迁的案例,一是缘于南海区集体经营性建设用地市场化实践探索时间长、规模大,经历了入市事后监管制度的变迁全过程。南海区集体建设用地流转启动较早。20世纪70年代末期,独特的区位优势、国家优惠政策使得南海区成为外商投资的热点区域。充裕的资本供给使有限土地资源“奇货可居”,推动土地价格快速上涨。南海区以土地要素参与乡村工业化,形成乡镇企业“遍地开花”的空间格局。20世纪90年代,乡镇企业因种种原因纷纷转制或衰败,遗留下来的集体建设用地问题突出。2005年广东省颁布我国集体建设用地流转的第一部地方法规《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。南海区集体经营性建设用地入市已有近30年的历史,其用地超过区域建设用地面积的60%。当其他地区还在为是否入市而踌躇,南海区已在集体经营性建设用地的入市监管方面进行数轮改革,针对实践中出现的问题,及时调整政策措施。由此,通过南海区案例,在一定程度上可观察集体经营性建设用地入市事后监管制度变迁的全过程。二是因为南海区集体经营性建设用地入市事后监管情形复杂,市场化程度更高。南海区集体经营性建设用地入市进程既是当地社会经济发展 “自下而上”拉动,也是国家农村土地制度改革“自上而下”推动所致。有别于苏南地区的土地集体所有制、浙江地区“公有私占”的集体建设用地制度,[12]南海区农村土地股份化改革改变了集体建设用地的权利集合,将建设用地集体所有权分割为农民(股民)的个体化财产权利,强化了农民个体对集体建设用地的自主开发利用的控制权。南海区集体经营性建设用地入市更多地体现为农村集体的意识,而非地方政府主导,市场化程度更高。作为改革试点,南海区不仅完成规定动作,而且探索了集体经营性建设用地土地整备入市、产业载体等多项制度创新。集体经营性建设用地入市改革本意提升土地资源要素市场化程度,提高土地利用效率。从这一层面来看,南海区集体经营性建设用地入市模式更接近于改革目标。当然,因当地农民的土地权利认知程度较高,也导致集体经营性建设用地入市后监管难度更大,矛盾更加突出,推动监管制度不断完善。因此,南海区适合作为典型的政策变迁样本,全面考察其入市事后监管制度变迁的先行实践。

四、初始政策均衡:南海区集体经营性建设用地入市后监管制度的探索

(一)集体经营性建设用地入市后监管体制初步确立

南海区快速城镇化与农村经济发展形成良性循环,在相当程度上要归因于创新性的农地制度改革。南海区根据中央精神,以农村集体经营性建设用地改革为抓手,继续推进集体经营性建设用地入市监管制度的改革。2015年发布了《佛山市南海区集体经营性建设用地入市管理试行办法》,在释放集体经营性建设用地权能、规范入市交易规则、健全监管机制、建立收益分配制度等方面开展了系列探索,形成了“1+N”政策体系。特别是,在入市后监管的难点领域,进行了一些大胆尝试,发布《佛山市南海区关于加强农村集体经营性建设用地入市监管的指导意见》(南府办〔2016〕40号),以保障集体经营性建设用地有序入市和高效利用。

由此,南海区在政策上,建立了较完善的监管体系;在组织上,构建了一个包括自然资源、住建、水利、城管、农业农村等多部门在内的多方联动、综合防控的组织体系;在监管内容上,涵盖交易监管、土地开发利用监管和诚信监管等多领域(见图2)。

图2 南海区集体经营性建设用地入市交易的事后监管体系(2015—2020年)

(二)土地用途成为监管重点

为确保农村集体经营性建设用地的改革服务于农村实体经济,广东省集体建设用地入市改革严格控制土地用途:“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”(粤府[2005]100号)。作为土地改革的典型经验地区,南海区秉承省广东农地制度改革的基本原则,以期通过集体经营性建设用地入市的改革试点,促进农村产业转型升级,助推乡村全面振兴。因此,南海区有关政策对集体经营性建设用地入市用途做了明确规定:“通过流转方式取得的集体建设用地不得用于建设住宅或类似住宅的居住用房,也不得将地上已有的其他用途用房改为居住用房”(南府〔2014〕72号)。并进一步强调作为区域创新的“集体产业载体项目”“不得以商品住宅、公寓等带有居住性质的名义进行宣传、销售”“情况严重者不予办理竣工验收手续以及土地变更、房产登记”(南府2016〔43〕号)。然而,由于改革的复杂性、系统性,南海区建设用地批后监管在整体上尚处于起步阶段。

五、政策均衡状态的打破:南海区集体经营性建设用地入市事后监管体制实践面临的改革之困

(一)问题源流:集体经营性建设用地监管的现实之困

问题源流阐明某一问题引发决策者重视并进入政策议程的机制,主要取决于指标体系变化、焦点事件及信息反馈。这里主要从焦点事件和现有政策的反馈两方面剖析促进政策变迁的突出问题。

1. 焦点事件:媒介广泛报道的南海“入市乱象”。南海区看似已制定严密的监管体系,但在实践中却暴露出诸多问题,集中表现为部分项目竣工验收后,开发商违规转换土地用途,将“商服用地”改建为“公寓”或商品房等住宅项目,或采用“以租代售”的方式变相出售,不但违背了乡村产业振兴的初衷,也因业主与开发商之间的纠纷而易产生社会问题,并易滋生土地腐败问题。2019年,《中国经营报》官方微博及报纸相继刊发了《佛山南海公寓销售乱象调查——农村集体经营性建设用地入市暗生“灰色地带”》《独家曝光:佛山南海农村集体经营性建设用地入市建公寓黑幕》等报道,揭开了南海区多个入市项目“监管失控”现象。[13]自媒体时代,信息传播范围更广、速度更快,影响力空前。各类媒体相继跟进,纷纷报道南海区集体经营性建设用地入市监管问题,引发舆论广泛关注与持续跟进。

2. 现有政策的反馈:监管实践与现实需求不匹配。广东省严格限制集体建设用地入市用途,通过流转的方式取得的集体建设用地不得建设或改为住宅、类住宅。然而,市场旺盛的需求使得开发商为利益所惑,“铤而走险”,屡屡突破政策限制。南海区对住房的需求远远高于写字楼等商服用地需求。南海区经济发达,人口规模大,2021年常住人口达到371.93万人,远超一般地级市,且南海区位优越,紧邻广州,相对低廉的房价也吸引了诸多广州居民在南海置业。2021年广州市房价均值为32626元/m2,南海区平均房价为17642元/m2。(16)数据根据安居客网站https://www.anjuke.com/fangjia/guangzhou2021/提供信息整理而成。相比之下,南海地区写字楼供应充足,空置率高,租金偏低,集体商服用地价格更低。住宅市场的巨大盈利空间和商业用房市场低迷的双重因素,驱动开发商冒险违规操作、“明知故犯”。

另外,集体经营性建设用地入市监管虽涉及多方面内容,但项目综合验收后的监管相对缺失。部分开发商往往在项目竣工验收后违规改建为“公寓”或类住宅项目。尽管政府部门不定期进行明察暗访,然而,南海入市项目众多,主管部门人力有限,在无人举报、无人信访情况下,入市用地事后监管很难做到实时、全面。此外,与农用地使用监管不同,集体建设用地的使用状况难以使用卫星遥感影像等技术手段进行监管,很大程度上增加集体经营性建设用地入市事后监管的难度。

(二)政策源流:从学界到政策部门的理论对话和方案讨论

政策源流是学者、官员等政策共同体围绕着社会问题而提出的各种政策备选方案或观点。在如何完善集体经营性建设用地入市事后监管政策这一问题中,政策共同体并没有提出具体方案,但相关讨论可为完善政策方案提供借鉴。

1.集体经营性建设用地入市后土地产权分割转让的争议。南海区集体经营性建设用地入市后监管难点正是可分割登记、可分拆销售的“集体产业载体项目”。一些地区为促进交易,也尝试对入市后用地产权进行分割转让。例如,成都市郫都区“多利农庄”项目在运营中提出产权分割诉求,但当地国土部门并没有许可其诉求。[14]“多利农庄”面临的问题具有一定的代表性。这一问题直接关系到入市用地能否在二级市场出让、出租以及抵押贷款等,引发各方关注。[15]相关法律并没有对此做出详细规定。2019年国务院发布《建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,提出“推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让”。中央层面为推进集体经营性建设入市,逐步放松管制,允许其分割转让。然而,南海区的地方实践反映出开发商易受到利益诱惑,利用政策便利,以集体商服产业载体项目为名,行房地产开发之实。

2. 集体经营性建设用地入市用途的限制。从理论层面进行剖析,集体经营性建设用地能否分割转让实则与入市后用途紧密相关。若入市后可用作房地产开发,则用地分割转让自然可行。《土地管理法》及其实施条例对集体经营性建设用地是否可用于住宅用途没有明确表述。一些地方政府对此持开放态度。以广西壮族自治区为例,截至2018年10月,广西北流市69%的入市用地用作住宅,同期59%的居住用地来自集体经营性建设用地。[16]但广东省限制集体建设用地入市用途。地方政府限制集体经营性建设用地入市用途原因是多方面的,除了保护耕地政策压力之外,也防止其入市对地方土地财政造成较大的冲击。作为分利集团,地方政府在经营城市中,往往通过压低工业用地价格,抬高商住用地价格以获取丰厚的土地经营收益。[17]一旦集体经营性建设用地流向城市住宅用地市场,将增加其供给量,导致住宅市场价格下跌,直接冲击地方土地财政。[18]另外,即使放开集体经营性建设用地入市用途,但使用期满后,按照目前大多数地区做法,集体土地及附属建筑将被收回,届时如何解决购房者的权益将成为新的挑战。[19]

(三)政治源流:相关主体之间的利益博弈

政治源流是影响问题决策的政治环境,由国民情绪、利益集团、意识形态、公共舆论、政府变更等构成。具体到集体经营性建设用地入市的事后监管问题上,政治源流主要体现为相关主体之间的利益博弈。

1. 利益驱动下业主的博弈。为防止开发商违规转换用途,南海区针对性地制定具体操作规定。例如,要求其在销售现场树立醒目标牌,告知用地属性。签订协议时,购房人(租户)要签订《知情书》,提醒消费者用地和房屋的属性,必要时进行同步录影录音。核发的房地产权证清晰标示不动产权利用途为“商服用地,办公”。这些规定意在保障消费者知情权,以免受到不良销售人员的误导。实际情况却是,不少消费者声称被骗,诉讼到法院。为什么会产生“维权纠纷”?在如此清晰地提醒下,消费者完全不知情吗?对于大部分理性消费者而言,购买公寓、住房等大宗资产本应慎之又慎。在此情形下,购房者不难发现所购公寓的集体产权性质。然而,在相对低价的诱惑下,不少业主心存侥幸,明知不合规却依然购置相关产业。一旦被收回,许多业主借口不知情而诉诸行动。对群体性事件和社会稳定隐患的担忧,使得执法变得比较困难。

2. 入市出让主体对违规现象的漠视。南海区入市监管体系中,集体经济组织既是入市出让主体,也是监管责任主体。但村集体经济组织会真正落实监管责任吗?对于村集体经济组织而言,能够获取租金或者出让金,才是当前考虑的重要问题。入市用地是否按照批准的用途使用,则是政府部门考虑的事情。另外,南海区集体用地入市流转签订的合同,几乎都做出同样的规定:到期无偿收回。既然是无偿收回,村集体经济组织并不介意流转地块的实际用途。2022年8月课题组对南海调研中发现,村集体已明确认知集体建设用地入市后自己的监管责任。问及是否会因被转让方违规使用而收回土地,所有村集体都表示这种可能性不大。在利益诱惑下,村集体甚至可能与开发商合谋违规。各种利益的纠葛,入市出让主体监管责任的空置,使得集体经营性建设用地入市后的种种违法行为难以被发现。

(四)政策窗口:《土地管理法》的修正

多源流理论认为政策窗口打开,使得原来独立运行的问题源流、政策源流、政治源流发生耦合,为政策的制定或变迁提供机会。从南海区实践来看,各类媒体相继报道南海区的入市问题后,引起社会的普遍关注,构成政策议程的“问题源流”。在此压力下,南海相关部门做出公开回应,查处违规“商改住”项目,要求开发单位整改。之后,南海区多部门联合发力,开展商业项目租赁监察与调研,加强规范房地产市场秩序。南海区从2020年1月暂停集体商服用地上市流转,等待国家层面政策明朗后,再调整入市监管政策。2020年1月,《土地管理法》(修正案)正式实施,集体经营性建设用地入市合法化。至此,政策演变的问题源流、政策源流和政治源流最终实现有机汇合,从而形成集体经营性建设用地事后监管的政策改革的机会之窗。2020年12月,南海发布《关于加强农村集体经营性建设用地入市监管指导意见》《佛山市南海区农村集体经营性建设用地及房屋开发经营监管试行办法》,并将集体经营性建设用地入市监管作为南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区的重点任务。

六、政策变迁:南海区集体经营性建设用地入市事后监管政策的渐进式改革

比较于2015年集体经营性建设用地入市监管政策,2020年南海区事后监管政策延续了之前政策基调,努力弥补实践中出现的监管漏洞,建立全链条监管机制,在原有基础上进行渐进式改革,以全面规范农村集体经营性建设用地市场秩序。

(一)明确职责分工,强化属地管理

为解决监管部门职责不清的问题,参照国有土地的做法,南海区明确了区政府各部门、镇政府(街道办事处)、村(居)集体经济组织等各级监管责任主体的监管职能,落实专岗专人。为了强化属地管理,各镇政府(街道办事处)成立监管小组,负责辖区内集体经营性建设用地项目的日常监管。考虑到集体土地与国有土地的所有权差异,设立村级监管责任制度,明确村级监管责任主体对擅自改变土地利用条件、擅自分割销售房屋、违规收取租金、虚假宣传违规销售等行为负有日常巡查和监管职能。

(二)加强规划管控,防范“商改住”等违规建设行为

南海区制定多项措施防范“商改住”等违规建设行为:一是项目规划条件中明确项目用地性质、建筑功能,明确在规划审批、建设工程规划条件核实、核发施工许可、竣工验收等环节的管理措施。二是从设计、施工图审查、施工、监理等多个环节强化监管,强调项目建设要求,不得预留加建、改建卫生间、厨房或夹层的相关构造及设施。三是发挥村集体的监管作用,定期核查建设项目现场,参与竣工验收。四是严禁开发单位虚假宣传住宅用途。在项目命名上不得使用误导性的名称,与购房者(承租者)签订《知情书》。违规宣传者不仅给予处罚,还纳入严重失信记录名单。

(三)明晰监督举措,防范违规经营行为

通过多种方式强化部门监管抓手,防范以租代售等违规行为:一是减少集体商服用地的入市。只有城市更新联动改造项目、城市更新混合开发项目、镇(街道)集体土地整备中心拟入市的集体经营性建设用地、用于建设农贸市场、幼儿园等公共服务设施项目等四类项目方可入市。二是加强出租方式入市管理。房屋租期不得超过十年,开发单位不得一次性收取房屋承租者三年及三年以上的租金。三是明确开发单位不得以“赠送使用年限”等名义变相销售房屋,房屋出租后开发单位不得采取“长租返利”模式返租经营。

(四)政策变迁依然存在的缺憾

南海区在集体经营性建设用地的事后监管方面,仍处于尝试和摸索阶段,并面临着不少困难:其一,中央层面对集体经营性建设用地入市监管没有明确指引,地方监管政策“师出无名”。2023年自然资源部发布《集体经营性建设用地使用权出让监管协议》示范文本,是对集体经营性建设用地入市监管政策措施的具体化,但一些条文,落地实施可能性较小,且处于试点试行阶段,其作用如何,有待观望。其二,入市用途争议。到底要不要限制住宅用途,学术界尚无定论,《土地管理法》也未给出清晰的答案。而对入市用途的限制,影响到用地使用权能的实现,也不利于推进城乡统一建设用地市场的建设进程。其三,南海现有监管政策虽然明确界定政府各部门的监管职责分工,但能否落实下去,如何履行专人对集体经营性建设用地入市监管之责?如何判断失职?失职后又将如何处置?这些实施细节仍需进一步完善。其四,集体经营性建设用地入市方式多样化,出租、出让、出资、抵押等市场面向的需求群体差异甚大。如何对不同入市类型的用地进行事后监管,现有政策文件并没有清晰表达。

七、农村集体经营性建设用地入市事后监管制度的优化路径

根据南海区集体经营性建设用地政策变迁过程,结合农村“三块地”改革的政策导向,本文提出如下政策建议。

(一)完善政策体系,明确监管具体内容

长期以来因“重审批,轻监管”的土地管理模式,造成土地监管系统不完善,处罚力度不够,违规违法建设屡禁不绝。[20]相比较于国有建设用地,集体经营性建设用地入市事后监管更加乏力。有必要完善集体建设用地入市事后监管相关法律法规,明确具体监管内容,尤其是入市后的用途监管。国家有关部门可根据地方改革实践经验,在《土地管理法实施条例》后续修订中细化集体经营性建设用地入市后的监管内容、责任主体、处罚等,提供可供参考的操作指引,实现有法可依。地方政府在摸清家底,因地制宜基础上,根据中央精神、国家职能部门的指导性意见,适时出台地方性法规或实施细则(办法),使入市事后监管有章可循。(见图3)

图3 农村集体经营性建设用地入市的事后监管体系的创新

(二)深化农地产权改革,建立差异化入市事后监管体系

1. 针对不同入市方式,探索制定差异化精准事后监管模式。自然资源部印发的《集体经营性建设用地使用权出让监管协议》示范文本(试点试行)规定以出租等方式供应集体经营性建设用地使用权的参照适用该文本。实际上,不同入市方式,事后监管内容相差甚大,单一方式难以应对集体经营性建设用地入市后的复杂监管环境。宜“多管齐下”,针对不同入市方式,根据实践反馈的主要监管漏洞,“事前震慑”与“事后纠偏”相结合,完善市场交易和服务监督管理制度,探索制定差异化精准事后监管模式。

2.探索集体建设用地多元化使用范围,深化现有政策工具。现行法律法规对集体经营性建设用地的入市范围暂未做出详尽规定,而国家正积极推动集体经营性建设用地建设租赁住房工作,结合相关政策文件精神,入市范围还存在一定政策空间。有条件地区可探索将农村闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市的通道,深化城乡建设用地增减挂钩制度,完善集体和国有建设用地混合开发制度,探索建立均衡改造机制等。在产权转让与分割方面,根据2019年发布的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,可参考国有土地的管理办法,在期满之后,购房者(业主)可以通过续期、优先回购等措施,尝试产权分割转让等突破性改革。

(三)创新优化监管模式,探索构建新型综合监管体系

1.落实监管责任,对集体经营性建设用地入市进行全链条全周期管理。制度的生命力源于执行。根据《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18号)精神,要加强和规范事中事后监管,落实监管责任,健全监管规则,创新监管方式。对集体经营性建设用地入市进行有效的全生命周期管理。在多部门联动、落实主体责任和机构下沉的基础上,加大行政执法力度,加强事中检查、事后稽查处罚力度等,确保监管措施落实到位。

2.探索构建“多主体、动态化、智慧化、差异化、精准化”新型综合监管体系,形成“多位一体”大监管格局。建议探索构建新型综合监管体系,将严格的监管执法、多元的社会监督、高效的政府服务、灵敏的市场评价有机结合,构建起政府监管、行业自律、企业自治、社会监督、公众参与的“多位一体”大监管格局。

(1)多主体:在政府主管基础上,充分吸纳行业协会、社会组织、企业、公众等多元主体广泛参与,主体间各展所长,相互支持,以共同理念、标准、承诺为行为准则,形成政府监管、行业自律、社会监督、企业自治、公众参与的全社会各种力量协同监管,以产生巨大监管合力。

(2)动态化:建立政府综合监管新机制,实现动态无缝隙监管。在推广“双随机、一公开”的新监管方式背景下,建议建立跨部门“双告知、双反馈、双跟踪”审批办理机制和“双随机、双评估、双公示”的监管协同机制,解决传统监管中监管领域发力平均主义、监管信息无法共享等问题。

(3)智慧化:通过多元化数字平台,构建政府数字化治理监管新模式。建立统一的土地全生命周期管理信息平台,依靠信息共享、资源共用、业务联动、监管互助等手段,充分运用各种方法和技术,对市场主体进行全范围、全过程、全时段动态监管,实现政府主导、部门协同、社会共治的统一化、常态化、主动化和专业化,提升集体经营性建设用地入市监管效果。

(4)差异化:推广南海区经验,设立履约保证金,由建设单位按土地地价(租价)的一定比例存入专用账户,并报镇街备案。对于出租、出让等不同入市方式,在监管重点内容、监管方式上应有所区别,形成差异化的监管模式。明确集体经营性建设用地分类的标准、程序和相应的监管措施,实行分类分级、动态监管。

(5)精准化:建立“宣传+程序+信用+奖惩”四位一体的集体经营性建设用地市场监管模式。采用集体建设用地企业诚信的管理制度,监管部门定期针对市场主体信用情况做出不同的评级,按照用地主体信用差异,在政府采购、项目招投标、城市更新、土地竞拍等方面给予区别对待,定期向社会公示。

(6)信用化:探索建立市场主体事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的全链条信用监管体系。首先,建立农村集体经营性建设用地入市主体审批准入前诚信承诺制度,并将其纳入信用记录,向社会公开。其次,探索建立信用信息分类监管机制,并依此探索建立审批绿色通道机制。再次,推行信用承诺、信用报告、信用审查机制。最后,建立完善政府各部门守信联合激励和失信联合惩戒机制,使失信企业“一处失信,处处受限”。