法律引用标准的三重意义

柳经纬

摘要：《国家标准化发展纲要》提出要建立法规引用标准制度。作为一项新制度建设，法律引用标准具有三重意义。从标准化的角度来看，法律引用标准是标准的实施问题，它是标准实施的强有力方式。从法治的角度来看，法律引用标准是对标准化成果的利用问题，将标准引进法律系统，使之在调整社会关系、规范社会行为中发挥作用。从国家治理的角度来看，标准化和法治都是国家治理的重要方式，法律引用标准建立起标准与法治合作共治的模式，共同服务于实现国家治理现代化的目标任务。

关键词：法律引用标准；标准化；法治；国家治理

中共中央、国务院2021 年10 月印发的《国家标准化发展纲要》 和国务院2021 年12 月14 日印发的《“十四五”市场监管现代化规划》均提出要“建立法规引用标准制度”。尽管我国法律引用标准的立法实践已有很久的历史，并且普遍存在于现行法之中，但是，在中央文件上，提出建立法规引用标准制度，这还是第一次。作为一项新制度建设，法律引用标准涉及许多问题，如文件中的“法规”应作何种解释？被引用的标准有无限制？法规引用标准属于立法活动，立法应如何回应中央文件精神？如何实现法律引用标准的制度构建？诸如此类的问题，无论是法学界还是标准化理论界，迄今为止均未见专门的研讨。本文宗旨不在于探讨这一制度的具体构建问题，只在于结合我国标准化和法治的实践，从理论上阐释法律引用标准对于标准化、法治和国家治理的意义，为研究法律引用标准制度构建奠定必要的认识论基础。鉴于法律引用标准普遍存在于我国现行法律之中，因此本文的分析并不限于“法规”层面，或者说本文认为，中央文件中的“法规”不应作狭义的法规（行政法规、地方性法规）解释，而应作广义的理解，它包括法律、法规（行政法规、地方性法规）、规章（部门规章、地方政府规章）以及其他规范性文件。

一、从标准化的角度看，法律引用标准是实施标准的强有力方式

标准化是指制定标准、组织实施标准以及对标准的制定和实施进行监督的活动（《标准化法》第3 条第3 款）。国家标准《标准化工作指南第1 部分：标准化和相关活动的通用术语》（GB/T20000.1-2014） 第3.1 条将标准化（standardization）定义为：“为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动。”此所谓“文件”，是指标准化文件，标准是最主要的标准化文件。此所谓“确立”条款、“编制、发布和应用”，是指制定标准和实施标准，确立条款、编制、发布标准文件即是标准的制定，应用标准文件则是标准的实施。

制定标准是标准化活动的第一步，标准化活动首先是制定标准，没有标准的制定就谈不上标准的实施，也就谈不上标准化活动。然而，制定标准并非标准化活动的最终目的，标准化活动的最终目的是实施标准。国际标准化组织（ISO）组织出版的《标准化目的与原理》（桑德斯主编）指出，“标准化的效果只有在标准被实行时才能表现出来。制定、出版标准不过是为了达到目标而采用的手段。即使出版的标准，内容很好，而在生产或消费的所有场合中没有被实施，那就没有任何价值。”这一观点已被我国标准化理论界普遍接受，成为人们对标准化活动目的的基本认知。

标准的实施，又称标准的应用、标准的实施应用、标准的贯彻、标准的贯彻执行。标准化理论认为，标准实施是用标准建立标准化状态的活动，是标准被用于规范产品、服务及其过程的活动。标准的实施方式有两种：一是标准被直接应用于生产经营等社会活动，如企业采用标准作为产品生产的依据，合同当事人采用标准作为确定标的质量的依据以及认证认可（合格评定）、检验检测、政府采购、招投标等活动中应用标准；二是标准被另一个规范性文件全部或部分地引用，通过另一个规范性文件的媒介作用而得到实施。标准被用于生产经营等社会活动是标准实施的直接方式（直接应用），标准被另一规范性文件引用是标准实施的间接方式（间接应用）。

在标准化理论上，规范性文件是指“为各种活动或其结果提供规则、指南或特性的文件”，它包括标准、规范、规程和法规等。其中，规范和规程可以是标准（规范标准、规程标准）、标准的部分或标准以外的标准化文件，与标准性质相同；法规则是指“由权力机关通过的有约束力的法律性文件”，法规的形式包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章及行政规范性文件。 因此，标准实施的间接方式，不仅意味着标准可以被其他标准等标准化文件所引用，而且表明标准也可以被包括行政规范性文件在内的各种形式的法律文件所引用，并以引用标准的法律文件为媒介而得到实施。例如，公安部、国家保密局、国家密码管理局、国务院信息化工作办公室2007 年制定的《信息安全等级保护管理办法》第12 条规定：“在信息系统建设过程中，运营、使用单位应当按照《计算机信息系统安全保护等级划分准则》（GB17859-1999）、《信息系统安全等级保护基本要求》 等技术标准，参照《信息安全技术 信息系统通用安全技术要求》（GB/T20271-2006）、《信息安全技术 网络基础安全技术要求》（GB/T20270-2006）、《信息安全技术 操作系统安全技术要求》（GB/T20272-2006）、《信息安全技术 数据库管理系统安全技术要求》（GB/T20273-2006）、《信息安全技术 服务器技术要求》、《信息安全技术 终端计算机系统安全等级技术要求》（GA/T671-2006）等技术标准同步建设符合该等级要求的信息安全设施。”依据这一规定，GB17859-1999 等國家标准和GA/T671-2006 公安行业标准，通过《信息安全等级保护管理办法》的实施而得到实施，《信息安全等级保护管理办法》在GB17859-1999 等国家标准和GA/T671-2006 公安行业标准的实施中充当着“媒介”的作用。

在我国，被法律引用的标准范围很广。最为常见的是在各种形式的法律文件中引用国家标准和行业标准。如《消防法》第24 条第1 款规定：“消防产品必须符合国家标准；没有国家标准的，必须符合行业标准。”除国家标准、行业标准外，地方标准和团体标准也有被法律所引用的情形。例如，在引用地方标准方面，2016 年湖南省财政厅等单位印发的行政规范性文件?《湖南省政府采购两型产品认定办法》（湘财购〔2016〕6 号）第6 条规定：“申请认定的两型产品，应符合以下条件：（一）符合国家法律法规、符合国际公约约定、符合国家及湖南省产业技术标准及相关产业政策；（二）符合《两型产品（ 公共类） 认定规范》，符合国家、行业、地方相关质量标准，符合环保、安全、卫生等有关规定……”本条所引“《两型产品（ 公共类） 认定规范》”是湖南省地方标准，编号为“DB43/T805-2013”。在引用团体标准方面，2020 年4 月广东省市场监督管理局发布的行政规范性文件?《广东省非医用口罩产品质量监督抽查实施细则》（2020 第63 号）规定了非医用口罩产品质量监督抽查适用的标准，其中包括6 项团体标准，分别为：广东省质量检验协会团体标准《产品质量监督抽查抽样检验技术服务规范》（T/GDAQI020-2020）、广东省医疗器械管理学会团体标准《一次性使用儿童口罩》（T/GDMDMA0005-2020）、广东标准化协会团体标准《日常防护口罩》（T/GDBX025-2020）、中国纺织品商业协会团体标准《普通防护口罩》（T/CTCA7-2019） 和《PM2.5 防护口罩》（T/CTCA1-2019）、中国纺织工业联合会、中国产业用纺织行业协会团体标准《民用卫生口罩》（T/CNTAC55-2020、T/CNITA09104-2020）。

从引用标准的方式来看，有直接引用和间接引用（普遍性引用）之分。 上述《信息安全等级保护管理办法》引用《计算机信息系统安全保护等级划分准则》（GB17859-1999）等标准，《湖南省政府采购两型产品认定办法》引用《两型产品（ 公共类） 认定规范》，《广东省非医用口罩产品质量监督抽查实施细则》引用《产品质量监督抽查抽样检验技术服务规范》（T/GDAQI020-2020）等标准，均具体明确，属于直接引用。上述《湖南省政府采购两型产品认定办法》第6 条引用的“国家、行业、地方相关质量标准”，属于间接引用。采用间接引用方式引用的标准不指向具体的标准，而是指向“特定机构或具体领域的所有标准”。 在我国法律中，引用标准更为普遍的做法是间接引用。例如《消防法》第9 条规定：“建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准。” 第24 条第1 款规定：“消防产品必须符合国家标准；没有国家标准的，必须符合行业标准。”《食品安全法》第33 条规定：“食品生产经营应当符合食品安全标准”，第92 条规定：“进口的食品、食品添加剂、食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准”。这些法律采取的方式均为间接引用。

在我国标准体系里，有一类极具特色的标准叫做强制性标准，它是关于“保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要”的标准（《标准化法》第10 条第1 款）。我国的强制性标准被国际标准化组织（ISO/IEC）认为是我国国家标准“在技术法规中使用”（法律引用标准）的主要形式之一。究其原因，强制性标准之所谓“强制性”并非其本身固有的属性，而是法律赋予的效力。这就是《标准化法》第2 条第3款规定的“强制性标准必须执行”和第25 条规定的“不符合强制性标准的产品、服务，不得生产、销售、进口或者提供”。《标准化法》关于强制性标准的规定构成了法律对标准的引用，但它所引用的是一类标准而非某项具体标准，属于法律引用标准的间接引用方式。

标准是标准化组织制定的技术规范，标准化组织不属于立法机关，制定标准的行为不属于立法行为，所制定的标准不属于规范性法律文件，不具有国家强制力保证其实施的效力。标准化组织制定标准只是提供给使用者（用户）“共同使用和重复使用的文件”。 标准化理论认为来看，标准只是一种产品，一种“具有特殊形态有着特殊用途的特殊技术产品”。 标准是否在得到实施，并不取决于标准的制定者，而取决于标准的用户（也可以称之为标准的消费者），标准只有被它的用户采用才能得到实施。标准的用户是否采用标准，则取决于其自愿，标准的制定者并不具有强制他人采用其标准的权力。法律引用标准也是如此。在法律引用标准关系中，立法機关是标准的用户，法律是否引用标准，取决于立法机关的意愿，而不取决于标准化组织（标准制定者）的意愿，没有哪个标准化组织具有强制立法机关采用其标准的权力。因此，标准就其本义来说是自愿性的，而非强制性的，标准不具有强制实施的效力。

然而，当标准被法律引用时，情况就发生了变化。法律是国家制定或认可的，并以国家强制力保证其实施的规范，法律具有普遍的约束力，遵守法律是一项法律义务。当标准被法律所引用时，人们在遵守法律的同时必须遵守法律所引用的标准，因此遵守标准也就构成了一项法律义务。这一点在法律文本中的表达十分明显，凡是引用标准的法律条文，都使用了“应当”“必须”“不得”等表达义务的法律用语。例如，《标准化法》第2 条第3 款关于强制性标准的规定是“必须执行”，第25 条关于不符合强制性标准的产品和服务的规定是“不得生产、销售、进口或者提供”；《消防法》第9 条和第24 条第1 款关于消防设计、施工和消防产品的规定是“必须符合”标准；《食品安全法》第33 条食品生产经营的规定和第92 条关于食品等产品进口的规定是“应当符合”标准。法律义务必须履行是一项法律原则。当遵守标准构成了一项法律义务时，也就意味着标准被纳入法律的系统里，获得了以国家强制力保证其实施的效力。以国家强制力保证标准的实施，是标准实施的强有力方式。标准被法律所引用可以使得标准得到更有效的实施，标准化也就可以取得更好的效果。正是在这个意义上，《国家标准化发展纲要》提出要“建立法规引用标准制度”，在制定法规文件时“积极应用标准”，其目的就在于“强化标准实施应用”，法律引用标准是实施国家标准化战略的重要措施之一。

二、从法治的角度看，法律引用标准是对标准化成果的合理利用

法是国家制定或认可的，并以国家强制力保证其实施的规范系统。法的作用是规范人们的行为、调整社会关系，将人们的行为纳入法的规范，将社会关系“调节到统治阶级所期望、所容许的范围内”。 标准是标准化组织制定的技术规范，是标准化活动的产物， 它并不属于法律规范的范畴，而是外在于法的规范，法律引用标准则是将这本来外在于法的规范引入法的系统中，使之在法律规范社会行为、调整社会关系中发挥作用。在这里，标准是法律用来规范社会行为、调整社会关系的一种工具和手段。在这个意义上，法律引用标准是对标准化成果的利用。

在我国，法律引用标准已是一种普遍的法律现象，它存在于各种形式的法律之中。一是全国人大及其常委会制定的法律引用标准，例如《民法典》第293 条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”《消防法》第9条规定：“建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准。”二是国务院制定的行政法规引用标准，例如《医疗器械监督管理条例》第7 条规定：“医疗器械产品应当符合医疗器械强制性国家标准；尚无强制性国家标准的，应当符合医疗器械强制性行业标准。” 《化妆品监督管理条例》第13 条规定：“化妆品原料、直接接触化妆品的包装材料应当符合强制性国家标准、技术规范。”三是国务院主管部门制定的部门规章引用标准，例如生态环境部制定的《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》第8 条第1 款规定：“重点单位新、改、扩建项目用地应当符合国家或者地方有关建设用地土壤污染风险管控标准。”前述公安部等部门制定的《信息安全等级保护管理办法》第12 条规定：“在信息系统建设过程中，运营、使用单位应当按照《计算机信息系统安全保护等级划分准则》（GB17859-1999）、《信息系统安全等级保护基本要求》等技术标准……同步建设符合该等级要求的信息安全设施。”四是地方立法机关制定的地方性法规引用标准，例如江苏省人大常委会制定的《江苏省固体废物污染环境防治条例》第44 条规定：“自来水厂应当对生产过程中产生的排泥水进行集中处理，处理后的废水排入水体的应当符合国家标准，污泥应当进行综合利用或者安全处置。”北京市人大常委会制定的《北京市食品安全条例》第30 条第1 款规定：“餐饮服务提供者……不得向消费者提供不符合食品安全标准的餐饮具等食品相关产品。”五是地方人民政府制定的地方规章引用标准，例如广东省人民政府制定的《广东省民宿管理暂行办法》第11 条第1 款规定：“民宿建筑应当符合国家有关房屋质量安全的标准和要求。”宁夏回族自治区人民政府制定的《宁夏回族自治区无障碍环境建设管理办法》第8 条规定：“城镇新建（改建、扩建）道路、公共建筑、公共交通设施、居住建筑和居住区，应当符合无障碍设施工程建设标准。”上述法律、法规（行政法规、地方性法规）和规章（部门规章、地方规章）属于我国《立法法》规定的法律形式（渊源）。

除上述《立法法》规定的法律形式外，具有法源意義的行政规范性文件也存在引用标准的情形。行政规范性文件又称“行政规范”“行政规则”“其他规范性文件”，是指“除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。” 前述引用标准的《湖南省政府采购两型产品认定办法》和《广东省非医用口罩产品质量监督抽查实施细则》均属于行政规范性文件，是行政规范性文件引用标准的典型例子。

法律引用标准，将标准引入法律系统，使之在法律规范社会行为、调整社会关系中发挥作用，主要表现在权利义务的确定和行为的法律评价两个方面。

在权利义务的确定上，标准为法律规定的权利义务之内容提供了具体的依据。法对社会行为的规范和对社会关系的调整是通过规定人们的权利和义务来实现的。法律所规定的权利和义务，告知处在一定社会关系中的人，什么行为是可为的，什么行为是不可为的，什么行为是应当为的，什么行为是不应当为的或禁止为的，从而影响着人们的行为动机，指引着人们的行为，使得人们的行为符合法律的要求，从而把社会关系调节到法律所期待和容许的范围内。法要实现对社会行为的规范和对社会关系的有效调整，所规定的权利和义务必须具有确定性。如果法律规定的权利和义务不确定，那么法就难以起到指引人们的行为的作用，法规范行为、调整社会关系的目的就无法实现。法律引用标准，使之在法律规范社会行为、调整社会关系中发挥作用，首先就表现为权利义务的确定上，标准将告知人们应当“如何为”或不应当“如何为”，从而为权利义务的确定提供了依据。

例如，在食品安全领域，《食品安全法》第4 条第1 款规定：“食品生产经营者对其生产经营的食品安全负责。”这是一项法定的义务，即食品生产经营者依法负有保证其向消费者提供的食品符合食品安全要求的义务。在此项义务中，核心的问题是食品安全。按照《食品安全法》第150 条的规定，食品安全是指“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。那么，怎么认定生产经营者提供的食品“无毒无害，符合应当有的营养要求，不会对人体健康造成任何急性、亚急性或者慢性危害”？这一问题的解决就成为确定食品生产经营者义务的关键。然而，这个问题的解决之道不在法律而在标准，食品安全标准为认定生产经营者提供的食品符合食品安全提供了依据，法律必须借助于食品安全标准来确定食品生产经营者的义务，因此《食品安全法》第4 条第2 款进而规定：“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全……”第33 条则更进一步要求食品生产经营者在食品生产经营的各个环节，包括食品生产加工的场所、设备、工艺流程、容器、用水、人员以及食品的加工、包装、贮存、运输等，都要“符合食品安全标准”。在食品安全问题上，如果说法律告知生产经营者的是“当为”或“不当为”，那么食品安全标准告知生产经营者的是，应当“如何为”。食品安全标准规定的“如何为”构成了法律规定的“当为”或“不当为”中的“为”的具体内容。食品安全标准为确定食品安全生产经营义务的内容提供了依据，也为食品安全生产经营行为提供了依据。

在行为的法律评价上，标准为行为的法律评价提供了事实依据。法律本身是一把标尺，具有评价行为合法与否的作用。法律规定人们应当为一定行为，如果人们按照法律的要求实施了该行为，即可获得合法性的评价，反之亦然。对于合法性的行为，法律予以认可和保护；对于违法性的行为，法律则加以否定并依法使行为人承担不利的法律后果。标准不是法律，不具有评价行为合法与否的功能作用。例如，食品安全标准规定了食品的原料要求、感官要求、理化指标、污染物限量、微生物限量、食品添加剂、食品营养强化剂等指标，如果食品生产经营者提供的食品符合这些指标要求，则可认定该食品符合食品安全要求，不存在食品安全风险，反之亦然。在这里，依据食品安全标准，只能对食品作出是否存在食品安全风险的评价，而不能对食品生产经营行为作出合法与否的评价。因为，食品安全标准本身没有提供食品生产经营行为合法与否的评价依据。如果要对食品生产经营行为作出合法与否的评价，必须依据《食品安全法》的有关规定。例如《食品安全法》第34 条明确规定，“禁止生产经营”“致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品”，如果食品生产经营者生产经营的食品属于禁止生产经营的食品，那么生产经营者的行为就违反了《食品安全法》第34 条的禁止性规定，依法应认定为违法行为；如果食品生产经营者提供的食品不属于禁止生产经营的食品，那么其生产经营行为就不能认定为违法行为。

然而，标准在行为的法律评价中并不是无关紧要、毫无作用的。当法律引用标准时，标准对于行为的法律评价也会发挥作用。这种作用具体表现为，标准可以构成法律对行为进行评价的事实依据。例如依据《食品安全法》第34 条关于“禁止生产经营”“致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品”的规定，认定食品生产经营行为是否构成违法行为的事实基础是其生产经营的食品的“致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量”是否“超过”食品安全标准规定的限量，而要认定食品的“致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量”是否“超过”食品安全标准规定的限量的依据则是食品安全标准。在这里，食品生产经营行为是否合法与食品的“致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量”是否“超过”食品安全标准规定的限量存在着密切的联系，前者必须以后者为事实基础。如果不能对食品的“致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量”是否“超过”食品安全标准规定的限量作出事实认定，就无从对食品生产经营者的行为进行合法与否的评价。

依据标准对行为作出事实认定，以此为基础对行为进行法律评价，具有重要的法治意义。一般情况下，当法律引用标准时，行为符合标准要求的（合标行为），也符合法律的规定，构成合法行为，反之亦然。对于合标?合法的行为，法律予以承认并加以保护；对于违标?违法的行为，法律则予以否定并依法予以制裁。例如，依据《食品安全法》第124 条之规定，对于“生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品”的行为，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。但如果食品生产经营的食品”致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量”沒有超过食品安全标准的限量，食品安全监督管理部门就无权依据《食品安全法》第124 条规定对生产经营者进行没收、罚款、吊销许可证等处罚。

法律引用标准对于法治，除了标准在法律规范社会行为和调整社会关系中发挥作用外，还具有使法律无需修改而保持“与时俱进”的作用。其中的原因是标准复审制度。标准复审制度要求标准的制定者应当根据标准实施的情况定期（一般不超过五年） 对其所制定的标准的“适应性”进行评估。 标准的适应性是指标准是否适应社会经济发展和科技进步的能力，如果标准能够适应社会经济发展和科技进步，那么就具备适应性；如果标准不能适应社会经济发展和科技进步，则不具备适应性。一般来说，标准制定之时，是具有适应性的，能够满足当时的社会经济发展和科技发展的要求；但是，随着社会经济的发展和科技的进步，先前制定的标准就可能变得不能满足社会经济发展和科技进步的需要，而不具有适应性。此时必须对标准进行修订，或者废止旧标准而制定新标准，以保持标准的适应性。标准的复审制度是确保标准适应性的保障。因此，当法律引用标准时，标准复审制度能够确保法律在不被修改的情况下适应社会经济发展和科技进步的需要。

三、从国家治理的角度看，法律引用标准构建了两种治理合作共治的模式

国家治理体系和治理能力现代化是我国社会主义现代化建设的重要内容，也是实现社会主义现代化的前提条件和重要途径。 党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，十九届四中全会对“完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作了全面的部署，标志着党对国家制度和国家治理体系的认识升华到一个新高度、新视野、新水平。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务是，在国家治理体系上，要适应时代变化，改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化；在治理能力上，要更加注重治理能力建设，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。

法律和标准均属于规范的范畴，法治和标准化治理都是运用规范进行治理的方式，二者在推进国家治理体系和治理能力现代化中都扮演着极为重要的角色。

首先，关于法律与法治，法律是由国家制定或认可，以国家强制力保证实施的行为规范。法治是依据法律进行的治理，法治的过程包括法的创制（立法）和法的实施（守法、执法和司法）。法的创制在于建立一套科学的完备的法律规范体系，为国家治理提供依据，法的实施在于使这套法律规范得到普遍的遵守，产生依法治国的效能，建立起公平正义的法社会秩序。“法治是治国理政的基本方式”。 中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，依法治国“是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”，全面推进依法治国的目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，促进国家治理体系和治理能力现代化。

其次，关于标准与标准化治理，标准是指“农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求”（《标准化法》第2 条第1款），标准是一种技术规范。 标准化是制定标准和实施标准的活动，制定标准在于一套科学的完备的技术指标体系，实施标准在于使得这套技术指标得到利益相关方的遵守，“促进共同效益”“获得最佳秩序”。 标准化是现代科学管理的方法，是国家治理的基础性制度。《国家标准化发展纲要》指出：“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用。”

法律引用标准是标准与法律融合的方式之一。 通过法律引用标准，标准化治理和法治实现了融合，形成两种治理方式合作共治的治理模式，标准支撑法律落地，法律助力标准实施，标准和法律发挥各自的治理优势，相互协作，共同服务于国家治理现代化的目标任务。

标准之所以能被法律所引用，标准化治理和法治两种治理方式之所以能通过法律引用标准而构成合作共治的模式，其前提条件和基础是一致的。只有在治理对象一致的条件下，标准与法律才有融合的基础，标准化治理与法治才有合作共治的可能。例如，以为规范食品生产经营为对象的食品标准与以调整劳动关系为对象的劳动法之间就不存在对象的一致性，因而食品标准与劳动法就难以实现融合，也就谈不上合作共治。而食品安全标准与同样以规范食品生产经营为对象的食品安全法存在对象的一致性，二者就可以融合，构建标准化治理和法治合作共治的治理模式。

在我国，随着标准化事业的发展和法治的发展，标准化和法治的领域均显现出社会生活“全覆盖”或“全域发展”的趋势。《国家标准化发展纲要》提出了“全域标准化发展”的目标任务，明确要求到2025 年实现标准对农业、工业、服务业和社会事业等领域的“全覆盖”，标准不仅要覆盖三大产业，而且要覆盖社会事业（公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、公共安全等）。法律是规范社会行为、调整社会关系的规范，全面依法治国的目标首先是建立“完备的法律规范体系”。 建立“完备的法律法规体系”同样意味着法律对社会生活的“全覆盖”，或者说是法治的“全域发展”。标准化与法治的“全域发展”为标准和法律的融合、标准化与法治的合作共治创造了条件，提供了空间，奠定了基础。可以认为，在所有的标准化領域和法治领域，都可以找到标准化和法治两种治理方式合作治理的对象。

通过法律引用标准的方式而实行标准化与法治合作共治的领域十分广泛，产品质量、食品安全、生态环境、循环经济、安全生产、工程建设、医药卫生、互联网、网络安全、核安全等等，均不难发现标准与法律共同作用于同一对象，标准化与法治合作共治的现象。以下以食品安全治理为例说明标准与法律合作共治的情形。

在食品安全治理领域，确立标准与法律合作共治模式的法律依据是《食品安全法》第4条。该条第1 款规定：“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。”第2 款进而规定：“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。”该款将标准引进法律，设定了食品生产经营者按照食品安全标准从事食品生产经营的义务，食品安全标准由此得以进入食品安全法，参与食品安全治理，形成了标准与法律合作共治的食品安全治理模式。一部《食品安全法》就是围绕着第4 条所确定的标准与法律合作共治的模式而展开的。《食品安全法》共计10 章，分别为：总则、食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任和附则，最能体现标准和法律合作共治原则的是第三章“食品安全标准”和第四章“食品生产经营”。第三章规定了食品安全标准的宗旨、属性（效力）、内容、类型和制定主体；第四章规定了食品生产经营的一般要求、生产经营过程控制、标签说明书、广告和特殊食品的生产经营，遵守食品安全标准的义务贯穿于食品生产经营的全过程。食品安全风险监测和评估、食品检验、食品进出口、食品安全事故的处置、监督管理和法律责任均以食品安全标准和生产经营者遵守标准的义务为基础。在《食品安全法》所构建的治理结构中，法律规定了食品生产经营者对食品安全负责的义务，解决了生产经营者“当为”与“不当为”的问题，标准则为确定食品生产经营者义务的内容及义务之履行提供了依据，解决了食品生产经营者应当“如何为”的问题，生产经营者只要按照食品安全标准的要求从事食品生产经营，提供的食品符合食品安全标准的要求，也就履行了法律规定的对食品安全负责的义务，食品安全治理的目的也就实现了。在这里法律与标准圆满地结合在一起，共同对食品安全治理发挥着作用，二者不可分离。如果没有法律关于生产经营者必须遵守食品安全标准的规定，标准就不具有强制实施的效力，无法构成对生产经营者的硬约束；如果没有标准提供关于食品安全的技术指标和食品安全生产经营的技术要求，法律规定的食品安全生产经营义务就会因无具体内容而难以落实。在食品安全治理中，标准与法律二者不可偏废，只有发挥标准与法律两方面的作用，才能实现食品安全治理的目标。

在食品安全治理领域，常常被忽略的是隐藏在《食品安全法》背后的食品安全标准。在我国，食品安全标准以国家标准为主体，地方标准具有补充的地位。 根据国家卫生与健康委员会食品安全标准与监测评估司2022 年8 月17日公布的《食品安全国家标准目录》，截至2022年8 月，我国共发布食品安全国家标准1455项，包括食品安全通用标准13 项、食品产品标准70 项、特殊膳食食品标准10 项、食品添加剂质量规格及相关标准650 项、食品营养强化剂质量规格标准62 项、食品相关产品标准16项、生产经营规范标准34 项、理化检验方法标准237 项、微生物检验方法标准32 项、毒理学检验方法与规程标准29 项、农药残留检测方法标准120 项、兽药残留检测方法标准74 项、被替代（拟替代）和已废止（待废止）标准108项。 正是这以千计的食品安全标准为食品安全生产经营及其监督管理提供了规范和依据，为食品安全法治提供了技术支撑，与《食品安全法》共同构成食品安全治理的制度体系。