我国“双碳”战略与减污降碳协同实施进展评估

柴麒敏,解瑞丽

(1.国家应对气候变化战略研究和国际合作中心,北京 100035;2.清华大学现代管理研究中心,北京 100084)

0 引言

党的二十大将积极稳妥推进碳达峰碳中和作为实现人与自然和谐共生的中国式现代化的重要任务,提出统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,相关工作持续得到推动[1]。2022年,我国单位国内生产总值二氧化碳排放较2020年和2012年分别下降约4.7%、36.7%;单位国内生产总值能耗强度较2020年和2012年分别下降约2.6%、26.2%;非化石能源消费占比达到17.5%,较2012年提升7.8%。煤炭在一次能源消费中的占比由2012年的68.5%下降至56.2%,非化石能源消费比重从2012年的9.7%上升至17.5%,非化石能源消费量已经占到全球约1/4,非化石能源发电装机已超过煤电,装机容量达到12.6亿千瓦,占发电总装机容量的比重为47%,可再生能源发电量占全社会用电量的31.6%,达到2.7万亿千瓦时,风电、光伏年发电量首次突破1万亿千瓦时。2022年全国新能源汽车累计销售688.7万辆,同比增长93.4%,占汽车总销量的比重达25.6%,产销规模位居全球第一。我国持续开展大规模国土绿化,森林面积和蓄积量连续30多年保持“双增长”,2021年我国森林覆盖率24.02%,基本接近2025年目标;森林蓄积量194.93亿立方米,已超额完成2025年目标。我国先后印发了《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》《应对气候变化重点任务(2023—2025)》,碳达峰碳中和“1+N”政策体系基本建立。自“十二五”以来,单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标一直作为约束性指标纳入国民经济和社会发展规划纲要,并建立地区分解落实机制。2021年,生态环境部印发了《碳排放权交易管理办法(试行)》,全国碳市场正式启动交易,纳入2 162家发电企业,目前已顺利步入第二个履约周期,运行总体稳定。

1 我国减污降碳协同实施取得的进展与成效

“十四五”时期,我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向的关键时期。在生态环境部的统筹推动下,我国减污降碳正逐步从“弱相关”进入“强联合”的阶段,各方面任务系统推进,协同增效能力稳步提升。

1)减污降碳顶层设计逐步完善,全国统筹、地方创新的格局初步形成。生态环境部2021年发布了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),着力推进统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责。生态环境部等7部委2022年联合印发了《减污降碳协同增效实施方案》(以下简称《实施方案》),进一步提出源头防控协同、重点领域协同、环境治理协同、管理模式协同及强化支撑保障等重点任务,推动形成减污降碳协同工作格局,提升协同能力。截至2023年9月,福建、江西、吉林、湖北、天津等19个省(区、市)已发布省级减污降碳协同增效实施方案及配套文件。浙江省印发了《浙江省减污降碳协同创新区建设实施方案》《浙江省减污降碳协同试点建设推进方案(2022—2025年)》,部署推进全国首个减污降碳协同创新区建设,并已分批确定了数十个类型各异的城镇、园区减污降碳协同试点,有序推进了一系列标杆项目及典型案例工作,初步形成了一批减污降碳协同先进示范模式[2]。

2)强化源头防控,减污降碳协同进入实质性融合阶段。《指导意见》《实施方案》以及《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见(试行)》等文件都提出要将应对气候变化和“双碳”目标要求纳入“三线一单”分区管控体系,与“双碳”目标和任务落实相适应的新型分区管控体系正在探索建立。在印发的《“三线一单”减污降碳协同管控试点工作方案》中,7个城市、6个区县、3个园区被选为试点,“自下而上”的实践取得了初步成效。河北、山东、浙江等9个省市和7个产业园区率先开展碳排放环境影响评价,聚焦电力、钢铁、建材、石化化工和有色金属等重点行业开展项目温室气体排放核算、减污降碳措施实施及政策合规性评价。此外,海南、上海、安徽等地也在自主推进工作。截至2023年9月,已有13个省(区、市)印发工作通知或配套技术指南,推进碳排放环境影响评价制度建设和实践,行业覆盖范围也较最初的试点范围有所扩展,如山西覆盖了煤化工、焦化行业,浙江覆盖了造纸、印染、化纤行业,海南覆盖了医药和油气开采行业等。同时,《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》的印发,进一步优化了“两高”项目生态环境准入和温室气体排放管控要求。山东省从“两高”行业源头控制入手严把新建项目碳排放准入关,先后发布了《关于加强“两高”项目管理的通知》(鲁政办字〔2021〕57号)《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的实施意见》(鲁环发〔2021〕5号),规定水泥、炼化、电解铝、煤电项目碳排放减量替代比例不低于1∶1.5;钢铁、焦化、铁合金、电石、石灰、甲醇、氮肥、醋酸、氯碱、建筑陶瓷、平板玻璃、沥青防水材料、背压型热电联产项目不低于1∶1.2;并发布了《山东省高耗能高排放建设项目碳排放减量替代办法(试行)》《山东省“两高”建设项目碳排放指标收储调剂管理办法(试行)》,明确碳排放替代源要求和管理规定。安徽省印发了《关于加快产业结构调整推动减污降碳协同增效的意见》,下辖宿州、亳州、宣城等地市也出台了相应的文件,推动任务落实。类似的措施在第二批中央生态环保督查发现违法违规上马“两高”项目问题突出、减污降碳任务落实不到位的省份中正在逐步落实。

3)支撑保障措施更为细化,我国减污降碳政策体系化水平不断提升。《大气污染防治资金管理办法》明确大气污染防治资金是专门用于支持大气污染防治和协同应对气候变化方面的资金,并规定对碳达峰、碳中和工作成效显著的地区予以定额奖励。生态环境部等九部门联合印发了《关于开展气候投融资试点工作的通知》,确定12个市、4个区、7个国家级新区为气候投融资试点,并发布了《气候投融资试点地方气候投融资项目入库参考标准》。江苏省印发了《关于实施与减污降碳成效挂钩财政政策的通知》,将各市、县(市)年二氧化碳排放强度与全省平均强度的比值作为省财政确定污染物排放统筹资金金额的调节系数。浙江省印发了《关于金融支持减污降碳协同的指导意见》,综合运用信贷、债券、基金、保险等金融工具,持续加大对减污降碳协同的金融支持。生态环境相关法规标准的制定、修订中,也逐步纳入了温室气体管控要求,HJ 131—2021《规划环境影响评价技术导则 产业园区》将碳减排融入各评价章节,落实减污降碳协同共治要求,钢铁/焦化、现代煤化工、石化、火电四个行业建设项目环境影响评价文件审批原则中,将区域及行业碳达峰碳中和目标符合性和温室气体排放评价作为重要内容。HJ 772—2022《生态环境统计技术规范 排放源统计》中已将排放源的温室气体产生、治理、排放情况作为重要统计内容之一。《碳监测评估试点方案》选取11家集团公司、16个城市和若干个区域开展碳监测试点,推动将碳监测纳入常规生态环境监测网络。HJ 1272—2022《生态保护修复成效评估技术指南(试行)》将固碳功能提升情况作为评估要素之一。浙江省率先建立全国首个区域减污降碳协同增效指数以及企业减污降碳协同增效指数,并尝试将评价结果在税收补贴等政策支持及差异化管理帮扶方面进行应用。深圳市大鹏新区也印发了适用区县级的《大鹏新区减污降碳协同指数》。

2 我国减污降碳协同增效实施面临的问题与挑战

随着减污降碳协同工作走向纵深,实施过程中也暴露出一些问题和挑战,其中既涉及到制度改革层面,也包括了技术操作相关内容,值得我们在下一阶段中予以关注并持续优化完善。

1)当前减污降碳制度协同基础较薄弱,尚难以形成政策合力。全国人大常委会在2015年第二次修订的《中华人民共和国大气污染防治法》提出“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”,国务院在2016年颁布的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中提出“加强碳排放和大气污染物排放协同控制,支持优化开发区域碳排放率先达到峰值,力争部分重化工业2020年左右实现率先达峰,减污减碳协同作用进一步加强”,这些都是将温室气体减排和减污降碳协同纳入法律框架的初步尝试。但相关法规中对温室气体是否属于污染物的法律属性并未清晰界定,也缺乏具体的管控要求,导致协同监管依据不足。温室气体排放控制和污染治理相关的重大制度及其框架设计、监管思路、量化方法等存在较大差异,如碳排放权交易与排污权交易,温室气体排放监测报告核查与污染物排放监测等。相较于污染物减排方面分门别类的强制性排放标准,目前重点行业温室气体排放限额标准几乎仍为空白。减污降碳协同控制技术、协同监管政策等支撑性文件也尚未出台。现行减污降碳政策体系如图1所示。

图1 我国减污降碳现行政策体系

2)减污降碳协同工作较为表面化,重点领域协同增效潜力实际难以有效发挥。习近平总书记在主持召开中央财经委员会第九次会议时特别强调要实施重点行业领域减污降碳行动。尽管减污降碳协同增效取得了一定成效,但碳污协同共治思路仍相对简单化、表面化,更多是在原有环境治理体系中增加对碳排放核算或同源减排措施的考虑,而目标一体制定、路径一体谋划、工作一体部署、任务一体推进、成效一体考核等方面的深层次统筹融合较弱。经国家气候战略中心的逐项梳理,在《实施方案》120余项具体任务中,绝大部分为生态环境保护、应对气候变化或其他相关领域既有任务,仅有不到1/3为针对协同增效的专门性任务,且相当一部分仍暂未落实或进展缓慢,缺乏反映减污降碳协同水平的量化目标。在地方工作推进层面,仅浙江省提出了量化的减污降碳协同相对指标,即到2025年、2030年,设区市减污降碳协同指数分别提高10%、20%。减污降碳统筹融合不足也导致重点领域协同增效潜力难以有效发挥,如“无废城市”建设虽然与“双碳”在目标和路径上均具有高度协同性,但政策制定和监管层面与控制碳排放工作融合度较低,固体废物资源化利用水平提升较慢,畜禽粪污处理产生的沼气回收利用不足,减污降碳协同成效欠佳。

3)部分领域仍存在低协同、甚至负协同情形,亟需推动制度性和技术性变革。重点行业超低排放改造及污水“零排放”等深度治理所产生的碳排放增长效应正在日益凸显。截至2022年,全国实现超低排放的煤电机组超过10.5亿千瓦,超过煤电总装机容量的93%,同时已有1.78亿吨钢铁产能完成全流程超低排放改造,5.03亿吨产能正在实施改造。据有关研究,燃煤电厂实施超低排放改造平均约使厂用电率增加0.81个百分点,增加供电煤耗约2.51克标准煤/千瓦时;钢铁企业实施超低排放改造后增加CO2排放约40千克/吨钢。按已经完成改造的产能估算,超低排放改造促使燃煤和钢铁行业全年分别增加CO2排放约3 600万吨、600万吨。“十四五”期间,我国将继续大力推进钢铁以及水泥、焦化等重点燃煤行业超低排放改造,由此引起的碳排放将进一步增加。我国污水处理政策要求从“达标排放”逐步升级至“达回用标准”,并进一步向污水零排放及资源化方向纵深发展,能耗、物耗增加所带来的碳排放增长也不容忽视。据有关研究,2009—2019年间,我国单位废水处理温室气体排放强度增长约17.2%。与此同时,污染治理过程存在的过度、盲目治理也会增加不必要的碳排放,“十三五”期间天津、上海、河北、山西、浙江等地纷纷出台政策,要求火电、钢铁、焦化等行业实施有色烟羽深度治理,实践证明冷凝、加热等有色烟羽治理技术对污染物减排效果不大,反而增加能耗和碳排放。根据中国电力企业联合会统计,仅在2018年,天津、上海、河北等地区约4.5亿千瓦燃煤机组有色烟羽治理约增加CO2排放600万吨～1 500万吨。在钢铁行业超低排放改造稳步推进的同时,2022年以来,至少有8个省份开始推行“超超低”排放,部分省份相比国家超低排放标准加严50%甚至更高,该项措施科学论证尚不充分,且减排边际效应递减,导致治理过程碳排放大幅增长。此外,挥发性有机污染物、重金属等由于与温室气体排放来源、过程存在差异,末端治理往往会增加碳排放,协同降碳难度较大。

4)“双碳”目标实现依赖多领域新技术和新材料,也反过来催生了一些新的环境问题。为支撑实现“双碳”目标,我国新能源产业发展不断提速,风电、光伏发电装机容量在2022年分别达到3.65亿千瓦和3.9亿千瓦,新能源汽车保有量已达1 310万辆。根据国家气候战略中心测算,预计到2060年,仍需在此基础上分别增长约7倍、9倍、22倍。新能源产业虽然摆脱了高碳资源依赖,但其属于材料密集型产业,大量涉及到钢铁(含镀锌)、铜、铝、钴、镍、锂、玻璃、塑料、工业硅、钕铁硼磁材、混凝土等工业原材料,这些初级原材料生产和新能源装备制造过程并不一定清洁低碳,新型矿产资源大规模开采、储运、冶炼、加工及废旧组件回收等过程伴随各类原材料及能源消耗,据估算,10 GW光伏一体化项目(拉棒、切片、电池、组件一体化生产)年综合能源消费量可达50万吨标准煤左右。此外,新能源产业发展也可能催生大量新环境污染难题,其中新兴固体废物处理处置将面临巨大挑战。目前我国退役动力电池、光伏组件、风电机组叶片等新兴产业废物循环利用仍处于起步发展阶段,技术和标准体系尚不健全,产业基础薄弱,难以支撑快速增长的规模化回收需求。据国际可再生能源署(IRENA)预测,仅光伏组件一项,预计到2030年、2040年和2050年集中退役量将分别达到150万吨、700万吨和2000万吨。此外,风电、光伏等发电设施快速大规模部署及配套电网建设也将占用大量土地,引发复杂的新型生态环境问题,如改变局地气象条件、干扰生态系统等[3]。

5)缺乏专项资金支持,减污降碳协同技术创新及应用力度不足。相较于气、水、土、固废等领域专项资金较大力度的支持,应对气候变化和减污降碳协同目前仍缺乏有效的激励和约束机制。虽然冬季清洁取暖、节能减排、生态保护修复等资金或税收减免政策间接起到了减污降碳协同增效的作用,但现有财税、价格政策基本还未直接从减污降碳协同的角度制定。环保、节能、低碳等标准标识自成体系,考虑因素仍较为单一,缺乏综合性的消费行为引导政策。当前,环境污染治理和温室气体排放管控仍以基于单一目标的政策手段为主,减污降碳协同仅仅是体现为某一减排技术措施对另一目标的协同效应,缺乏科学的减污降碳多目标协同决策支持工具和市场机制设计。

6)地方试点示范存在“粘合性协同”的情况,协同增效评价技术尚不成熟。已有试点基本均处于初期探索阶段,尚未形成可复制、可推广的经验模式,很多实践案例和指标体系都仅仅是把环境污染治理和温室气体排放管控的内容放在一起,或进行简单的空间重合度比较,并未实现真正意义上的有机协同。围绕工业、建筑、交通、农业等重点部门以及水、土、固废等重点领域减污降碳协同控制技术路径的试点示范仍较为有限。面向区域、城市、工业园区、企业的减污降碳协同评价技术尚不成熟,已发布的指标体系仍主要由大气环境质量、碳排放强度、产业结构、能源结构等单一维度指标“简单粘合”构成,真正反映协同性的创新指标较少,难以有效全面地反映减污降碳协同的水平和成效[4]。

3 进一步推动减污降碳协同政策实施的思考与建议

减污降碳谁协同谁、以谁为主一直有争论,这个问题并没有统一答案,或者说具体情况有具体的答案。减污和降碳两者之间,未来并非是单一方面主导,而应该是寻求整体最优的综合方案;也并非是单一制度主导,而应该是相互融合形成新的综合制度体系。

1)减污降碳应聚焦“两高”工程项目的优化,依靠技术创新和政策赋能促进效率的提升。我国的污染物和温室气体排放呈现较重的生产型特征,工业和能源领域的排放仍占据绝对的比重,特别是涉及电力、钢铁、建材、石化、化工、有色金属等高耗能、高排放行业的重点项目建设是排放增量的主要来源。近期在保供保增长的底线思维下,地方推动“两高”项目建设的意图仍然较为强烈。因此,减污降碳政策的实施应更多体现问题与结果导向,抓住主要矛盾,解决实际问题,实现提质增效。要求我们一方面要建立科学的目标、合理制度和机制,另一方面还要用“巧劲”,找到好的政策实施切入口,既能推动国家重大战略布局和项目落地,又能优化能耗和排放的绩效,促进绿色低碳技术的应用和推广,加快创新和迭代。鉴于当前经济发展多种风险因素叠加引致波动性较大,现阶段具体目标的提出既要有明确的效率改善导向性,又要有一定的灵活性和弹性。将工作重心放在对规划建设项目实施节能降耗、能源替代、工业生产过程优化、碳资源化利用等措施,实现同样上一个项目,但技术领先、效率更高、排放更少,且有持续提质增效的可行技术方案和投入计划。同时,应考虑建立常态化的减污降碳协同专项财政资金机制,实现长期化、系统性的支撑工作布局。

2)如同经济发展需要“火车头”引领一样,减污降碳也同样需要发挥“头雁效应”,走出创新驱动的转型路径。2021年颁布的《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中提出“十四五”时期京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右,汾渭平原煤炭消费量实现负增长。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》也提出要加快煤炭减量步伐,逐步减少直至禁止煤炭散烧,“十四五”时期严控煤炭消费增长,“十五五”时期逐步减少,石油消费“十五五”时期进入峰值平台期。这是目前减污降碳领域较“硬”的目标,在当前形势下,要实现这些目标并非易事,需要找出既能如期实现目标,同时又能促进地方较好发展的路子。要为地方找到培育新动能、改造旧动能的解决方案,需要多部门联动、多要素集聚,立破并举,多做推动绿色低碳优势产业发展的“加法”,特别是要为受国际供应链和贸易碳壁垒影响较大的企业和地方提供必要的绿色公共服务。我国碳达峰前的减污降碳协同工作部署建议更多聚焦大气污染防治重点区域,优先推动减排协同度高、成本低、效应大的政策、措施、工程和技术落地,从而实现事半功倍的效果。同时,还应建立基于消费侧的统一的绿色低碳产品标准标识及普惠机制,发挥公众参与、需求引导的作用。

3)减污降碳进入到2.0阶段[5],除了传统治理手段外,也要采用市场化和智能化方式提升共治效能。在当前排污权交易、碳排放权交易等实践的基础上,有关探索减污降碳权益许可与交易、建立协同的生态环境权益许可制度的方案建议也被提出,旨在通过发挥市场优化配置资源、环境和碳要素的功能,引导投资更多流向绿色低碳产业领域,有效激发技术和模式创新。下一阶段应基于综合协调重点探索排污权交易、碳交易、用能权交易、绿色电力交易统筹融合机制,推动建立综合性资源环境权益交易市场,支撑有效市场建设的高质量数据基础,提升智治能力。伴随气候贸易壁垒、新技术标准、全球分工而出现的对产品“碳足迹”和环境认证要求,也使得大型企业在集中采购、供应链管理、绿色零碳工厂建设中考虑采用智能化的管理手段,协同减少环境污染与碳排放。除了常规的“七通一平”之外,减污降碳的智慧基础设施正在成为工业园区、城市新区建设的新方向。部分地区已经“自下而上”在探索新型治理手段,通过信息挖掘和精准溯源,实现了数据流、业务流、决策流、执行流的协同,大大提升了减污降碳工作的融合和实效。随着数据的累积互联与系统的学习迭代,特别是与工业碳效对标、电碳一体化的平台实现交互,智能化系统将发挥越来越重要的大协同作用,从而更好地提升减污降碳协同治理的综合效能。