“一带一路”背景下我国海外园区建设的经验、 困境与未来转向

胡 超 李泰霖 廖万红

一、 引 言

“一带一路”建设10 年来, 我国已同150 多个国家和30 多个国际组织签署了200 余份合作文件, 在全球范围内拉动近万亿美元投资规模、 形成3000 多个合作项目, 不仅提高了国内各区域开放水平, 拓展了对外开放领域, 推动了制度型开放, 还探索了促进共同发展的新路子, 为共建国家创造了42 万个工作岗位, 将带动近4000 万人摆脱贫困, 实现了同共建国家的互利共赢①数据来源: 《共建“一带一路”助力构建开放型世界经济》, 人民论坛(http: / /www.rmlt.com.cn/2023/0611/675353.shtml)。。 面对世界百年未有之大变局加速演变, 共建“一带一路”国际环境日趋复杂的新形势, 习近平总书记指出: “要统筹考虑和谋划构建新发展格局和共建‘一带一路’, 聚焦新发力点, 塑造新结合点。”近年来, 在充分利用国内国际两个市场、 两种资源, 推动构建新发展格局和共建“一带一路”的进程中, 我国企业“走出去”到海外投资的数量快速增长, 有效推动了新发展格局和“一带一路”建设(张晓静等, 2020)。

合作共建海外园区, 通过为入驻企业提供专业的法律咨询、 优惠政策申请以及商业注册、 融资指导、 规划设计、 物流清关、 政府事务等“一站式”服务, 有效降低了我国企业“走出去”的风险和成本,业已成为我国企业“走出去”开拓国际市场的集散地(严兵等, 2021), 是我国与“一带一路”沿线国家产能合作的重要平台(武汉大学“一带一路”研究课题组, 2019)。 因此, 统筹考虑和谋划构建新发展格局与共建“一带一路”, 需充分发挥海外园区作为重要发力点与结合点的作用。

自1992 年我国第一个海外园区——越南铃中加工出口区和工业区建设启动至今, 我国的海外园区建设已经走过30 余年的历程。 “一带一路”倡议提出以来, 中国企业与共建国家政府、 企业合作共建的海外产业园超过70 个, 通过对海外园区30 余年建设经验的总结, 结合共建“一带一路”新要求, 本文分析我国海外园区建设面临的现实困境, 探讨“一带一路”高质量发展阶段我国海外园区建设的未来转向, 为更好发挥海外园区作为构建新发展格局和共建“一带一路”重要发力点和结合点的作用, 推动海外园区高质量发展提供借鉴和参考。

二、 我国海外园区建设的主要经验

作为一项资金投入巨大、 建设周期较长的系统性工程, 海外园区成绩的取得是我国政府、 东道国政府和参建企业三大主体共同作用的结果, 积累形成了具有中国特色的海外园区建设经验。

(一)体制优势: 党中央顶层设计与地方政府积极贯彻, 确保海外园区的顺利推进

1. 党中央“走出去”战略的顶层设计为海外园区建设提供行动指南

我国的对外开放实施的是一条先“引进来”尔后“引进来”与“走出去”并进的路径。 在对外开放初期以“引进来”为主, 主要是弥补经济起飞阶段的资本缺口与技术鸿沟。 随着“引进来”规模的扩大, 与国际接轨程度的加深, 部分企业到海外投资设厂, 充分利用国内国外两个市场、 两种资源, 提升企业国际化水平与竞争力的需求越来越强烈。 但与国内市场相比, 企业在海外市场面对的环境较为复杂,不确定因素较多, 投资经营风险较大。 因此, 如何降低国内企业“走出去”的风险, 提高“走出去”的成功率, 在更广范围内拓展企业资源配置的空间领域成为我国深化改革、 扩大开放的重要议题(魏礼群, 2018)。 借鉴经济特区在我国国内的成功实践, 海外园区成为我国实施“走出去”战略的必然选择。

1992 年, 党的十四大报告提出“积极扩大我国企业的对外投资和跨国经营”。 当年, 我国与越南就第一个海外园区——越南铃中加工出口区和工业区达成建设协议并启动建设, 第二家海外园区——赞比亚中垦非洲农业产业园于1993 年启动。 2002年, 党的十六大报告提出: “实施‘走出去’战略是对外开放新阶段的重大举措。”2003 年, 我国海外园区建设开始加速(见图1), 园区新增数量从2003 年的2 个增加到2006 年的8 个。 2007 年, 党的十七大报告提出“坚持对外开放的基本国策, 把‘引进来’和‘走出去’更好结合起来”。 2012 年, 党的十八大提出“要加快走出去步伐, 增强企业国际化经营能力, 培育一批世界水平的跨国公司”。 2013 年“一带一路”倡议提出后, 我国企业“走出去”的意愿和速度明显加快, 当年, 我国海外园区数量就增加了25个, 2016 年的新增数更是达到26 个。 2017 年, 党的十九大报告提出, 要以“一带一路”建设为重点,坚持引进来和走出去并重; 创新对外投资方式, 促进国际产能合作, 形成面向全球的贸易、 投融资、生产、 服务网络, 加快培育国际经济合作和竞争新优势。 我国海外园区建设从快速扩张阶段进入提质趋稳阶段, 年均新增数量稳定在个位。 2022 年, 党的二十大报告将“推动共建‘一带一路’高质量发展”作为“推进高水平对外开放”战略部署的重要内容。我国海外园区数量在与新冠疫情暴发前持平的前提下, 高质量发展成为园区建设首要目标。 因此, 从建设历程看, 我国海外园区建设与党中央“走出去”战略的顶层设计具有高度的同步性。

图1 中国海外园区数量新增情况(2003—2018 年)

2. 地方政府积极贯彻“走出去”战略为海外园区建设赋予重要动能

作为国内企业“走出去”的集散地, 海外园区具有占地面积广、 资金投入大、 建设周期长的特点。 占地面积上, 尽管园区可能因类型①总体上, 我国海外园区大致可以分为农业产业园区、 物流合作园区、 轻工业产业园区、 重工业产业园区、 高新技术产业园区和综合产业园区等六大类。不同占地面积大小不一, 但即便小的园区也有数百公顷, 大的则上千公顷, 如位于印度尼西亚的印尼沃诺吉利经贸合作区占地有200 公顷, 马来西亚马中关丹产业园区规划面积则达到1200 公顷。 资金投入上, 尽管不同类型园区的设施要求不同, 投资会有所差别, 但几乎所有类型的园区均会涉及基本的园区规划、 土地租赁、 厂房店铺、 水电道路等工程项目, 前期建设的固定成本普遍较高。 我国20 个国家级海外园区平均每个海外园区资金投入达到12 亿美元以上, 如位于埃塞俄比亚的华坚埃塞俄比亚轻工业城, 总投资就高达20 亿美元②资料来源: 《2019 年中国海外园区发展痛点与机遇并存!》, 中国对外承包工程商会(https: / /www.chinca.org/CICA/info/18122910354711)。。 如此庞大的资金投入对任何参建企业而言都是一笔不菲的开支。 建设周期上, 由于园区不仅涉及前期的土地平整、 水电道路等系列工程建设, 还涉及后期的招商引资、 管理服务等系列运营建设, 因此园区从启动建设到最终完成, 时间跨度往往少则几年, 多则几十年。以2005 年在泰国启动建设的泰中罗勇工业园为例, 其总体建设共划分为三期。 截至2022 年, 该园区刚刚完成一期、 二期的开发与招商工作, 目前正进行三期开发与招商。 其中, 仅一期二期建设该园区就已经历时17 年。 因此, 即便撇开跨国投资的政治法律等风险, 仅从经济风险看, 海外园区建设无疑是一项投资风险极高的活动。

此外, 作为我国企业“走出去”的平台, 海外园区承载着降低企业海外投资风险的功能, 因此海外园区还具有一定的准公共产品的特性(甄杰等,2022)。 显然, 对具有一定正向外部性而风险高的项目, 如果仅凭市场机制的作用, 很难自发推动,政府“另一只手”的作用必不可少。 地方为增长而竞争(张军等, 2007), 积极贯彻党中央“走出去”战略, 为海外园区建设赋予了重要动能。 突出体现为,地方政府通过鼓励本辖区国有企业或实力雄厚的民营企业作为牵头企业参与海外园区建设并在融资等方面为之提供支持。

(二)政治互信: 东道国强烈的合作意愿与积极配合, 增进了海外园区建设的合法性

商务活动中, 合法性是指在一个由价值、 规范、信念和定义构成的社会体系下, 认定一个组织的行为是正当的或合适的一般性感知和假定(Suchman,1995; 周长辉等, 2005)。 合法性可分为内部合法性和外部合法性。 其中, 内部合法性反映内部成员认知与组织规范、 规则以及组织日常运作相一致的程度; 外部合法性是指组织的战略或行为被外部环境中的利益相关者接受或认可的程度(李雪灵等,2016)。 作为外来者, 我国海外园区在东道国或多或少会遭遇一定的外部合法性质疑(祝继高等,2021)。 但合法性是园区在海外市场获得资源的重要前提。 因此, 海外园区要在东道国顺利推进, 其首要任务是确保在东道国建设的合法性。

从区位选择看, 我国海外园区共分布于52 个国家, 主要集中在东南亚、 中亚、 非洲、 欧洲等地区。其中, 发展中国家43 个, 且绝大部分国家处于工业化初期和中期, 经济较为落后(黄群慧, 2017)。 推动经济增长, 促进居民就业, 提高人均收入成为这些发展中国家政府的重要任务。 尽管这些发展中国家资源丰富、 劳动成本低、 投资机会多、 发展潜力大, 但落后的基础设施和糟糕的营商环境导致国际资本望而却步。 以我国设立海外园区最密集的2016年为例, 根据世界银行发布的营商环境数据, 在获得建筑许可、 获得电力等与海外园区建设密切相关的环节上, 低收入国家比中高收入国家要花费更长的时间(见图2)。 其中, 最不发达国家, 如柬埔寨、老挝、 吉布提、 毛里塔尼亚、 缅甸、 苏丹、 赞比亚等花费的时间会更长(见表1)。

表1 我国海外园区所在最不发达国家营商环境情况(2016 年)单位: 天

图2 不同收入水平国家营商环境比较(2016 年)

我国经济特区的成功实践为广大发展中国家树立了标杆, 尤其是加工园区相对完善的基础设施、密集优惠政策和先行先试的制度优势为广大发展中国家突破既有发展瓶颈提供了样板。 作为我国发展经验的延伸, 海外园区这一经济特区模式较好地契合了发展中国家政府推动经济增长、 促进就业、 提高收入的需求。 截至2021 年, 仅纳入商务部统计的海外园区已累计在东道国投资507 亿美元, 上缴税费66 亿美元, 为当地创造39.2 万个就业岗位①资料来源: 商务部就2021 年我国对外投资合作有关情况等答问, 中国政府网(http: / /www.gov.cn/xinwen/2022-01/20/content_5669535.htm)。。

海外园区建设前期, 在面对东道国多个利益相关者的需求和压力时, 我国与东道国政府积极沟通, 通过高层互访不断增进政治互信, 获得了东道国政府的积极支持, 探索建立更多合作对接机制, 把政治共识转化为具体行动, 把理念认同转化为务实成果, 就海外园区建设达成系列协议, 为海外园区建设提供了政治保障。 因此, 基于政治互信, 双边国家通过商议谈判、 签署协议等形式将海外园区建设上升至国家政府合作层面, 增强了海外园区在东道国建设的合法性, 减少了园区建设中的障碍和阻力。 例如,我国在埃及的中埃·泰达苏伊士经贸合作区曾接受包括埃及总统在内的多名政府官员的视察和称赞。建设过程中, 合作区内的相关污水处理项目得到埃及苏伊士运河特区管理总局的有效配合, 有效保障和加快了园区建设进度。②埃及总理视察中埃·泰达苏伊士经贸合作区, 中国境外经贸合作区网(http: / /www.cocz.org/news/content-3014834.aspx)。

(三)务实灵活: 参建企业结合东道国环境探索创新, 有效克服了外来者劣势

Zaheer(1995)在研究企业跨国经营时指出, 由于东道国和母国之间在制度、 文化、 地域等方面的差异, 导致跨国公司在东道国经营时面临先天的竞争劣势, 需要承担对东道国本土企业而言不需要支付的额外的社会成本, 并将这种竞争劣势称为“外来者劣势”(Liability of Foreignness, LOF)。 国际商务中, 如果企业面临的外来者劣势较为突出, 将严重制约国际化经营的成功。 但是, 外来者可通过制度同构、 组织学习或身份变革(Edman, 2016; 杜晓君等, 2015; 魏江等, 2016)等途径来降低外来者劣势。 显然, 由于外来者劣势原因, 如果由我国企业独自承建海外园区,无论是与东道国相关部门的沟通, 还是在园区建设及运营过程的管理方面, 都将面临一定的外来者劣势, 不利于园区预期目标的实现。 基于“一带一路”倡议的共商共建共享理念, 中方企业与东道国企业联合, 按照一定比例出资成立合资企业共同参与海外园区建设成为克服外来者劣势最为常见的形式。例如, 成立于2006 年的泰中罗勇工业园就是由我国的华立集团与泰国的安美德集团合作开发的, 其中,华立控股70%, 安美德控股30%。 通过商务部确认考核的20 家海外园区均由国内实施企业和东道国实施企业共同合作开发。

海外园区建设涉及国土、 资源、 环境、 市政、税务等诸多政府部门, 在同东道国政府的交往中,东道国本土企业比我国企业更具优势。 我国企业与东道国企业联合参与海外园区开发, 可充分发挥东道国企业熟悉了解本国政治体制和文化的优势, 利用东道国企业业已建立的政企网络关系, 加强与东道国政府的沟通交流, 不仅更容易得到东道国地方政府的配合与支持, 且通过学习能更快适应东道国的政治经济文化法律等制度(祝继高等, 2021; 牟宇鹏等, 2017), 顺利推进海外园区的建设。 此外,海外园区建设还涉及不同物资企业的采购和供应,同样离不开东道国其他企业的支持, 需要我国企业尽快融入东道国市场, 方可实现资源配置的优化。我国企业与东道国企业联合参与海外园区开发, 可借助东道国企业已有的商业网络, 尽快熟悉东道国商业环境, 嵌入并构建自己的商业网络, 提升在海外商业网络中的位置(包群等, 2021), 拓展海外园区建设资源配置范围, 推动海外园区顺利建设。

经济效益是检验海外园区建设是否成功的重要指标之一, 也是巩固园区在东道国合法地位的关键指标。 实践中, 参建企业将园区建设与东道国的区位地理、 资源禀赋、 产业格局充分融合, 通过务实灵活创新, 发挥中外参建企业在园区建设方面的优势, 推动海外园区取得了较为显著的经济效益, 先后形成了产城融合(唐晓阳等, 2019)、 园中园(孟广文等, 2020; 梁育填等, 2021)等特色鲜明的园区模式, 为“一带一路”沿线国家人民带来了实实在在的福祉, 当地民众对“一带一路”认知度持续提升。我国在柬埔寨的西港经济特区就是海外园区产城融合运营模式的典型。 该园区位于西哈努克省波雷诺县, 园区将产业规划与当地国情深度融合, 产业发展以纺织服装、 箱包皮具、 木业制品等为主, 已经有170 家企业入驻, 解决了近3 万当地人的就业,工业产值对西哈努克省的经济贡献率超过50%, 最终目标是建成入驻300 家企业、 容纳8 万～10 万产业工人的产业新城。

三、 我国海外园区建设面临的现实困境

随着“一带一路”建设的深入推进, 海外园区影响日益增强, 国际社会对海外园区建设的关注与期待越来越高, 国际舆论中不时夹杂一些质疑的声音,其中不乏西方媒体的刻意歪曲渲染, 但同时也对我国海外园区建设提出了更高要求。

总体而言, 我国政府与东道国政府在海外园区建设中发挥了不可替代的作用, 但恰如硬币的两面,随着国际形势和东道国环境的变化, 这种由政府积极支持且行之有效的做法越来越显现出负面效应, 并演变为海外园区建设现实困境的成因。 此外, “以经济为中心”而“经济—社会—环境”非协调投入的企业发展路径, 亦可能导致海外园区建设的阻力越来越大。 更为重要的是, 随着“一带一路”沿线海外园区数量和规模的扩大, 上述困境使得海外园区建设越来越难以适应我国作为负责任大国, 积极构建人类命运共同体的需要, 削弱了海外园区作为构建新发展格局和共建“一带一路”重要支点功能的发挥。

(一)我国政府持续经济金融支持可能引致合法性质疑

建设初期, 面对与国内不同的东道国政治、 经济、 法律、 文化环境, 我国海外园区面临着较大的投资风险, 加之建设周期长、 资金投入大, 有实力且意愿参与建设的企业非常少。 为提高企业投资意愿, 我国政府对海外园区参建企业承担的风险给予一定的经济补偿和融资支持, 此举有一定的必然性。

但是, 随着海外园区在东道国建设逐步成形,“走出去”企业逐步增多, 竞争力不断增强, 影响越来越大, 海外投资争议不可避免。 国外一些利益受损的企业必然会采取一定的措施维护其自身利益。其中, 部分海外园区中方参建企业的国有身份, 以及我国政府对园区建设的融资支持和补贴奖励政策等, 其合法性都可能遭到东道国竞争企业的质疑,被视为不公平竞争行为, 是对东道国市场公平竞争环境的破坏。 尤其是近年来随着“竞争中性”(competitive neutrality)①也被称为“竞争中立”, 它强调国有企业和民营企业间的平等市场竞争地位, 通过公平的市场竞争机制消除国企在资源配置上的扭曲状态, 实现市场配置资源, 增强所有市场参与者的竞争力。原则被经济合作与发展组织(OECD)广泛接受, 我国国有企业在海外投资过程中因身份问题而遭受合法性质疑的案例屡见不鲜。例如, 2009 年我国中铝集团对澳大利亚力拓铁矿石收购案, 最终以失败告终, 其主要原因是澳大利亚许多议员、 一些协会组织甚至部分国际组织认为中铝是我国国有大型企业, 代表的是中国政府的利益。类似的案例还包括2004 年五矿集团收购加拿大诺兰达公司, 2009 年中国有色矿业集团有限公司买入澳大利亚莱纳斯公司多数股权等。 可以预见, 在贸易保护主义、 单边主义等逆全球化思潮愈演愈烈的背景下, 我国海外园区建设的来源国劣势成因会越来越多, 国际舆论对海外园区建设中我国政府融资支持的合法性质疑也会越来越强烈。

(二)东道国国家治理环境复杂多变可能引发建设风险

政府在资源配置上具有引导性、 弥补性、 规模性等作用。 东道国政府对海外园区建设的积极配合为我国海外园区扫除建设障碍、 加快建设速度、 增强在东道国的合法性发挥了重要作用。 因此, 海外园区建设初期, 参建企业加强与东道国政府的沟通联系, 优先关注东道国政府需求并争取东道国政府的关注和支持具有一定的必然性。

但是近年来, 我国部分海外园区所在国家政局不稳, 尤其在中南半岛、 南亚、 中亚、 西亚以及北非等地区, 政局动荡频繁。 以非洲为例, 我国在非洲建成运营了30 多个海外园区, 其中商务部备案的有25 个, 若包括在建或筹建的总共近100 个(高连和, 2021)。 但这些海外园区所在东道国普遍属于国家风险较高等级(高连和, 2021), 政府治理体系不健全、 治理能力较弱, 政府管理质量欠佳, 贪污腐败现象严重, 社会法治环境相对薄弱(祝继高等,2019), 领导人更迭频繁(李友田等, 2013), 导致东道国对海外园区建设支持缺乏连续性、 一致性,加大了海外园区的建设风险。 例如, 中国与坦桑尼亚于2013 年签署关于巴加莫约港的初步框架协议, 但新总统上任后决定搁置该项目, 直到2016 年11 月才对巴加莫约港项目重视起来。 此外, 随着海外园区建设的推进, 在地居民缺乏园区建设知情权和参与权,对为什么建设园区、 如何建设园区及建设什么样的园区等知之甚少。 加之海外园区影响较大, 易导致海外园区成为东道国政党竞选关注焦点, 为争取选票, 东道国执政党对海外园区的积极配合可能会遭到在野政党攻击。 迫于压力, 东道国执政党承诺的相关支持政策可能无法有效兑现, 亦增加了海外园区的建设风险。

(三)企业“以经济为中心”的“经济—社会—环境”非协调发展, 导致认可度下降

经济效益是海外园区在东道国获取合法性的重要来源之一, 如何在尽可能短的时间内实现园区建设的预期经济目标, 是海外园区建设初期参建企业最为关注的问题。 首先, 海外园区建设资金需求大,即便有政府的支持和补贴, 但要想实现持续良性建设, 关键还在于园区经营效益的积累。 只有实现了一定的经济效益才可能为园区后续建设提供持续资金投入, 实现园区自我积累发展。 其次, 良好的经济效益有利于提高园区吸引力, 增强企业“走出去”的信心, 带动更多企业“走出去”。 再次, 作为显性指标, 经济效益是东道国政府最为关注的指标, 只有实现一定经济效益, 才可能获得东道国认可。 因此, 在建设初期, 社会效益和环境效益让位于经济效益, 经济效益成为海外园区参建企业最为关注、最为核心的目标具有一定的必然性(Munilla & Miles,2005)。

但是, 随着海外园区建设的深入推进和利益相关者的增加, 尤其是步入后期运营阶段, 如果参建企业仍然以经济效益为中心而忽视社会环境效益,“经济—社会—环境”非协调发展的成本可能会越来越大, 导致海外园区与东道国之间的社会环境矛盾加剧, 降低东道国居民对海外园区的认可度, 并最终反噬园区的经济效益。 以社会文化建设为例, 由于定型观念导致对东道国文化的不了解, 有相当比例的海外园区建设形成了以自我为中心的管理模式,表现为过度竞争, 恶性竞争, 不懂合作; 压低报价,缩短工期, 导致质量问题; 习惯于“关系”思维, 目光短视, 过于功利; 注重对执政党和政府进行公关,忽视与当地民众尤其是媒体的沟通交流, 做的多,宣传少; 不重视与反对党、 民间社团等建立良好关系等(商务部国际贸易经济合作研究院和联合国开发计划署, 2019)。 由此引发的管理冲突导致当地员工抵制, 甚至是跨文化冲突事件屡见不鲜, 最终必将波及园区的经济效益。

四、 我国海外园区建设的未来转向

作为我国构建新发展格局和共建“一带一路”的重要发力点和结合点, 海外园区建设是一个动态发展的过程, 从快速增长迈向高质量发展, 亟需在建设动力、 建设目标和建设功能等方面转向, 以此破解海外园区建设的困境, 更好地适应新时代我国构建新发展格局和共建“一带一路”的要求。

(一)建设动力: 从政府推动转向市场驱动

海外园区建设初期, 无论是我国政府的支持还是东道国政府的参与, 对其顺利推进都发挥了不可替代的作用, 但随着各国对“一带一路”关注度的提高, 海外园区建设规模的扩大, 在建设动力上, 政府要逐步让位于市场, 由市场力量自发驱动实现园区可持续发展。

一方面, 经过30 多年的发展, 我国海外园区建设已经积累了丰富的经验, 对“走出去”可能遭遇的风险已经有了较为充分的认识和把握。 同时, 园区参建企业通过在东道国市场的深入实践, 逐步熟知东道国的市场规则、 制度和标准, 因而已具备一定的竞争力。 此时, 如果政府仍然持续支持园区建设,易引起国际舆论的关注, 不利于海外园区的建设,因此要视情形逐步减少或取消对园区在经济金融上的直接支持。 其中, 对于不具备自生能力或者多年来发展效果不明显、 完全依赖政府“输血”的海外园区, 应取消政府支持, 以免形成更大的债务窟窿;应发挥市场作用机制, 让这部分没有发展潜力的海外园区退出市场。 对于具有一定发展潜力的海外园区, 在发展基础不稳的情形下, 政府可以给予一定的支持, 但也要逐步减少支持力度, 直至退出。 对于已具备较强竞争力的园区, 政府应取消一切经济方面的支持和补贴, 充分发挥园区的自生能力。

另一方面, 经过前期建设, 我国海外园区已基本实现水电气路管网等“五有一通”, 从前期“大开发大投入”的基础设施建设阶段, 转入以园区营运管理为主的内涵建设阶段。 此时, 营运管理、 招商引资、 风险把控、 发展战略等“内功”培养是海外园区建设的重点。 因此, 作为市场主体, 只有让园区在市场机制作用下经受磨砺, 才能构建起应对市场风险的能力, 最终实现高质量发展, 继而减少由于我国政府过多直接支持而引致的合法性质疑和东道国政府支持引发的建设风险。

(二)建设目标: 从“以经济为中心”转向“经济—社会—环境”协调发展

我国海外园区建设的困境内生于园区建设, 与其建设目标息息相关。 随着形势和环境的变化, 以及园区建设关注点的调整, 其建设目标也应有所调整。 建设初期, 经济效益是海外园区获得东道国认可、 实现持续发展的物质保障, 此时园区建设以经济效益为中心目标是其应有之义。 但是, 随着“一带一路”建设不断深化, 加之国际政治经济形势的改变, 如果园区建设继续“以经济为中心”而忽视社会环境等问题, 其负外部性将会越来越明显, 极易引发东道国居民不满, 甚至是政府的强制干预, 继而带来不可预测的社会风险。 因此, 园区建设迫切需要从“以经济为中心”转向“经济—社会—环境”协调投入。

首先, 追求合理的经济目标不动摇。 维持一定的经济效益, 不仅是园区自我积累发展的必需, 也是在东道国获得合法性的必要条件。 只有维持一定的经济效益, 园区才可能吸引更多企业入驻, 才可能带动东道国经济增长, 吸纳就业和创造税收, 才可能获得东道国广泛认可。 因此, 合理的经济效益是共建“一带一路”、 推动园区高质量发展的前提。

其次, 更加注重社会责任与园区建设的融合。随着可持续发展理念的普及, 企业履行社会责任逐步成为全球共识, 也成为跨国企业提升海外竞争能力、 实现长远发展的必然要求。 根据商务部国际贸易经济合作研究院和联合国开发计划署2019 年的问卷调查显示, 我国仍有10%的受访园区未按照东道国的规定向员工提供劳动合同、 工资和其他福利;12%的园区未为当地雇员提供社会和健康保险, 并确保工作安全; 21%的园区未明确为当地员工提供加班费; 33%的园区未提供职业发展机会①资料来源: 中国商务部国际贸易经济合作研究院和联合国开发计划署(2019). 中国“一带一路”境外经贸合作区助力可持续发展报告: 基于经济、 社会、 环境框架的分析和实用指南[R]. 第35 页。。 从短期来看,海外园区履行社会责任会增加其建设成本, 但从长期来看, 海外园区的高质量发展不仅需要东道国政府支持, 更离不开东道国社区居民的支持。 只有全面融入东道国社区, 获得东道国居民的认可, 才可能实现持续良性发展。 因此, 海外园区应将履行社会责任与园区发展战略融为一体, 而不是相互分割、 隔离。

再次, 更加注重环境责任与园区建设的融合。发展不应该以环境和生态的破坏为代价, 环境管理体系建设、 关注生物多样性和环保技术应用已逐渐成为企业在东道国发展的应尽责任。 根据商务部国际贸易经济合作研究院和联合国开发计划署2019 年的问卷调查, 虽有86%的海外园区已有专职专业人员负责环境方面的工作, 但仅有20%的海外园区获得环境管理标准的第三方认证。 总体上, 我国海外园区对环境可持续性的认知仍处于“合规”和“被动接受”层面。 尽管环境问题是我国海外园区建设关注的重点, 生物多样性保护是海外园区建设的重中之重, 但在接受调查的海外园区中, 仅有39%的园区在运营中使用可再生能源, 59%的认为园区内的建筑为绿色建筑, 69%的表示保护生物多样性是影响其选址的重要原因②资料来源: 同上。。 从短期来看, 环境保护和环境治理增加了企业生产投入, 但从长期来看, 如果园区对东道国资源造成过度消耗, 对生态环境造成破坏, 随着东道国居民对环境保护和环境治理意识的不断增强, 园区最终可能面临停业、 罚款、 关停等风险。 因此, 在生态环境保护问题日益敏感的背景下, 只有将环境保护从“合规”和“被动接受”内化为园区主动责任, 才可能实现可持续发展。

(三)建设功能: 从搭建平台转向展示形象

“一带一路”建设中, 海外园区最重要的功能之一是为国内企业“走出去”搭建平台, 帮助企业抱团出海和抱团取暖, 降低其在“一带一路”国家投资的风险。 随着“一带一路”建设深化, 国内企业“走出去”经验的不断积累, 加之数字通信等技术发展带来的信息传递的加快, 国内企业对“走出去”风险把控的能力逐步提高。 一定程度上, 海外园区作为国内企业“走出去”集散地, 降低企业“走出去”风险的功能有所弱化。 但另一方面, 随着海外园区在东道国尤其是“一带一路”沿线国家影响逐步扩大, 园区建设受到包括东道国在内的国际社会的关注度越来越高。 海外园区发展在规则、 规制、 管理和标准等方面面临的要求逐步提高, 对自身发展的要求必须更为严苛。 为实现可持续发展, 不仅建设动力从政府推动向市场驱动转变, 建设目标要从“以经济为中心”转向“经济—社会—环境”协调发展, 同时园区也要超越简单的经济功能, 在搭建国内企业“走出去”平台, 促进东道国经济增长的同时, 更要把规则标准“软联通”作为重要支撑, 通过对标国际一流规则标准,不断提升规则标准等“软联通”水平, 为促进全球互联互通做增量, 将园区建设成为展示我国推动构建人类命运共同体负责任大国形象的重要国际窗口。

五、 政策建议

面对世界百年未有之大变局加速演变, 统筹谋划和构建新发展格局以及共建“一带一路”的新要求, 海外园区的顺利转向需要我国政府、 社会、 企业三方的协同发力。

(一)政府层面: 对外, 深化政治互信, 增强园区在东道国发展的合法性与稳定性; 对内, 统筹发展与安全, 培育园区发展的自生能力与韧性

一是要持续深化同东道国的政治互信, 发挥政策沟通的引领和催化作用, 探索建立更多合作对接机制, 通过组织各层级多边活动等, 构建政府间协商、 管理层协调、 参与方协同的多元多层治理机制,增进与东道国之间的认同感和信任感, 进而增强园区在东道国的合法性。 二是通过“一带一路”倡议推动全球治理改革, 以协商治理、 合作治理的路径帮助欠发达国家完善国家治理体系, 提高东道国的国家治理能力, 增强园区在东道国发展稳定性。 三是逐步减少对园区的直接经济金融支持, 针对园区不同发展情形与需求, 分类指导, 着力培养园区自生能力。 四是探索建立境外项目风险的预警评估综合服务平台, 定期评估, 及时预警, 提升风险防控治理能力, 增强园区发展韧性。

(二)社会层面: 对外, 讲好中国故事, 克服园区来源国劣势; 对内, 引导园区企业规范经营, 克服园区外来者劣势

一是坚持守正创新, 以海外园区为载体, 健全我国海外园区在“一带一路”沿线国家和地区形象的战略传播体制, 落实传播制度保障, 充分利用互联网带来的优势, 不断创新传播手段、 传播方式、 传播思路, 推动中国文化在“一带一路”沿线国家的传播。 二是坚持洋为中用, 善于运用东道国文化形式讲述中国故事, 让中国故事更易为东道国所接受,同时积极吸引东道国人才参与海外园区建设和文化交流, 加深东道国社会各界对园区的了解, 增强社会认可度。 三是坚持入乡随俗, 教育引导在海外的中国企业和公民自觉遵守当地法律, 尊重当地风俗习惯, 积极融入东道国经济社会网络, 做各民族友好交往的使者。

(三)企业层面, 对外, “经济—社会—环境”均衡发展, 增强园区认可度; 对内, 纳入ESG 发展理念, 增强可持续发展能力。

一是要根据东道国的经济发展水平、 社会制度、宗教文化, 加强与所在国政府、 非政府组织和居民的沟通, 准确把握当地社会需求, 制定本土化的社会责任战略。 二是稳妥开展健康、 绿色、 数字、 创新等新领域合作, 培育合作新增长点, 包括支持园区所在发展中国家能源绿色低碳发展, 推进绿色低碳发展信息共享和能力建设, 深化生态环境治理合作。 三是从环境、 社会和公司治理(ESG)三个维度评估园区企业经营的可持续性及其对社会价值观念的影响, 优化企业内部管理, 提升园区企业环境、社会责任管理和实施的专业性。 四是注重与社区互动, 以及媒体的沟通宣传, 为园区建设创造良好舆论环境, 提升园区社会价值与经济价值。