区域科技体制改革政策演变的省级比较研究

王进富,舒朝阳,张颖颖,张 岭

(西安工程大学 管理学院,陕西 西安 710048)

0 引言

改革开放以来中国科技飞速发展,伟大成就的背后离不开科技体制的不断调整[1]。科技体制作为科技创新的一整套制度安排,具有社会历史性和相对稳定性(孙玉涛,2022),在国家和地方政府的作用下随着经济社会发展不断变化,但在阶段范围内体制结构呈现相对稳定的状态。在中国从计划管理体制向多元管理体制转变过程中,科技实力发生了质的飞跃,但目前我国仍然存在区域发展不均衡、创新体系整体效能不高等突出问题。制度经济学认为,制度、资本、劳动和知识共同构成经济长期增长的基本动力[2]。因此,面对新一轮产业变革与科技革命,各省必须进一步提升科技体制与制度政策的先进性、适用性和凝聚力[3],推动区域协调发展与国家创新体系建设。

《中国区域科技创新评价报告2021》显示,东部发达地区仍然保持着较高的科技创新水平;中部地区发展较为均衡,科技创新能力有待进一步提升;西部地区科技创新水平差距较大,陕西、四川、重庆作为西部地区的科技创新领头羊,其创新潜力和扩散效应有待进一步释放。纵观全国不同区域,广东省作为中国改革开放的前沿阵地,一直以来不断探索产学研、企业特派员等一系列新型制度安排,其科技创新水平始终保持在全国前列,近年来优势地位不断凸显;河南省作为“一带一路”的核心枢纽和中部崛起的重点省份,在2020年科技创新综合指标排名中达到历史最高位次,其崛起速度快于东西部多个省份;陕西省作为西北科教资源大省,是西部重要的科技创新资源集聚区,其科技创新综合排名全国第9,研发投入强度排名居西部首位。在中国科技体制改革过程中,广东、河南、陕西为解决经济与科技“两张皮”的问题,不断寻求制度层面上的突破,积累了许多改革经验。

有学者对区域科技政策进行了梳理和对比,但鲜有学者聚焦科技体制改革的区域比较。本文选取广东、河南、陕西这3个东中西部典型省份作为研究样本,总结三省政策演变特征与改革经验,分析三省科技体制改革差异,具有重要的理论价值和现实意义。

1 文献综述

1.1 科技体制改革发展历程与路径

科技体制改革就是调整和优化科技体系中与经济社会发展不相符的部分,使之适应市场经济发展需要。众多学者基于不同视角对科技体制改革发展历程进行总结,陈劲等(2018)认为中共中央1985年颁布《关于科学技术体制改革的决定》是科技体制改革的重大事件,以此为改革起始点将科技体制改革分为5个阶段;马名杰[1]将新中国成立初期的体制建设纳入研究范围,认为中国科技体制改革从1949年至今可以细分为6个阶段,即组织与管理体系形成时期、科技体系恢复时期、简政放权时期、调整科研体系时期、自主创新时期、全面深化改革时期;张景安[3]回顾了科技体制改革的重要事件,认为有6个重要的里程碑开创了科技体制改革新局面。此外,有学者在总结科技体制改革发展历程的基础上积极探索深化改革路径。陈宝明等[4]通过总结科技体制改革4个阶段的成就,提出深化科技体制改革首先要保持改革的定力,在经济社会发展框架下寻找特定规律,处理好政府与市场、自主与开放、自由探索与目标导向以及科技创新主体“小众”与“大众”之间的关系;苏继成[5]在梳理中国科技体制改革经验的基础上分析改革存在的主要问题,提出改革应该从体系建设、管理职能、激励机制等方面入手。

1.2 科技体制改革政策

为推动科技体制改革不断深化,国家及地方颁布了一系列科技政策。目前学术界对科技政策的研究范式主要分为两种:一是立足政策本身,通过各种量化指标[6]对政策进行测度,研究政策本身特征[7];二是在对政策进行量化研究的基础上,通过一系列指标对政策进行评估[8-9]。科技政策的比较研究根据侧重点不同主要分为两种类型,一是侧重于构建政策比较框架[10];二是通过政策对比研究总结先进经验[11]。在科技政策研究范围上,学者们对科技创新政策、科技金融政策、科技人才政策、科技成果转化政策、产业政策[12]等作了大量研究。

近年来学术界在开展政策比较研究时倾向于构建量化指标进行定量分析,仅有少量定性研究,难以提炼出地方政策之间的真正差异。此外,鲜有学者将科技体制改革政策单独列出进行研究,对科技体制改革政策的定义也无明确界定。科技体制改革通常被当作科技创新与经济发展的环境变量,但在科技体制供给与科技发展的制度需求之间存在越来越多不适应的背景下[13],科技体制改革政策理应被单独列出并进行细致研究。本研究认为,科技体制改革政策是国家或地方为推动科技和经济深度融合,最大限度释放创新主体活力,对科学技术与创新相关的机构设置、职责范围、权利义务等一系列制度安排进行调整、优化的相关制度。

本文选取广东、河南、陕西3个省份科技体制改革政策作为样本,首先,从政策数量、发文主体与政策制定主体合作关系3个方面探索省级科技体制改革政策演变规律;其次,立足于政策本身,采用扎根理论提取科技体制改革的核心要素;最后,在对各省各阶段科技体制改革政策进行参考点统计的基础上,比较分析省级科技体制改革政策的侧重点,为区域科技体制改革提供政策建议。

2 数据来源与处理

本研究以广东、河南、陕西三省2006-2020年科技体制改革政策作为研究对象,兼顾地方领导讲话和新闻媒体的解读,根据3个五年规划将科技体制改革划分为3个阶段,即2006-2010年、2011-2015年、2016-2020年。

本文通过3种途径搜集数据:一是利用“北大法宝”政策数据库,选择地方法规规章子数据库对三省科技体制改革政策进行检索;二是在省级政府、科技厅、教育厅、发改委等部门官方网站上,以“科技体制改革”为检索词进行全文检索,搜集相关性较强的政策文本;三是筛选主流新闻媒体发布的科技体制改革相关报道,对科技体制改革政策进行补充。资料收集完成后,课题组研究人员(共3人)分别独立筛选数据,剔除与科技体制改革关联度不大的文本,并进行结果比较,对存在歧义的文本进行重新判别。最终得到广东省、河南省、陕西省政策文本各148、113、179份,如表1所示。

表1 三省数据类型统计结果Tab.1 Statistics of data types in the three provinces

3 区域科技体制改革政策演变规律与特征

对数据进行收集和处理后,本文使用广东省100份、河南省93份、陕西省160份政策法规类数据,分析区域科技体制改革政策外部演变特征,从政策数量演变、政策发布机构演变和政策制定主体合作关系演变3个方面总结政策演变规律和特征。

3.1 政策文本数量演变

总体来看,在统计时间内三省科技体制改革政策发文规模呈现波动上升态势(见图1)。相比其它两省,陕西省上升趋势更加明显、波动浮动更大;广东省政策发布数量由早期的波动上升转变为稳定发展;河南省政策发布数量呈现先增加后下降的趋势。

图1 三省政策发文数量Fig.1 Numbers of documents issued in the three provinces

3.2 政策文本发布机构演变

有学者认为,政策颁布机构越权威,颁布的政策越宏观,对经济主体的影响程度和约束力度不增反降[14]。对三省政策发文数量排名前6位的发文主体进行分阶段统计(见表2),可以看出在各阶段,广东与陕西的科技厅始终主导着当地科技体制改革政策的制定,同时,随着时间的推进,广东省公安厅等更接近政策执行主体,发文量逐渐变多,这一趋势说明广东省政策的约束力不断增强、执行度不断提高。陕西省在后两个阶段发文数量排名第一第二的都是科技厅与财政厅,说明陕西省政策颁布更加注重财政等物质资源支持。河南省在第一阶段省政府与科技厅发文数量相当,在第二阶段省政府发文量超过科技厅,在第三阶段科技厅逐渐处于主导地位,发文量不断增多,累计发文量排名第一。这说明河南省科技体制改革政策的约束力有待提高,另外,河南省在各阶段发文主体排名较为稳定,更多集中于权威的政策机构,较少出现新的发文主体,说明河南省科技体制改革政策发文主体结构较为稳定,不同政府机构间合作有待加强。

表2 三省三阶段政策发文主体统计结果Tab.2 Statistics of the subjects of policy issuance in the three provinces

3.3 政策文本制定主体合作关系演变

深化科技体制改革、推动科技创新是一个系统工程,有效整合科技创新资源尤为重要。资源整合必须依靠政府部门间互动与协作,政府部门间开展合作的重要方式之一是联合发文。有学者研究发现,政府部门联合制定发文有利于减少部门间冲突,提高政府主体参与度和政策实施配合度,最终提升政策实施效率[15]。因此,为了进一步探索区域科技体制改革政策的主体合作演变特征,本文运用社会网络分析方法,借助Ucinet6.0软件和Net draw可视化分析工具绘制三省各阶段政策制定主体合作网络图。

社会网络分析方法是一种以社会计量学和图论为基础的定量研究方法,在探究行动者地位以及行动者之间关系方面具有显著优势。本文采用Ucinet软件作为区域科技体制改革政策主体合作网络分析和可视化工具,首先,构建三省各阶段政策主体的N*N阶机构矩阵,其中,N为该省该阶段发文主体数量,得到广东省三阶段16*16、21*21、15*15阶矩阵,河南省三阶段8*8、9*9、14*14阶矩阵,以及陕西省三阶段17*17、19*19、27*27阶矩阵,矩阵对角线上数字表示对应政策主体单独发文数量,其余位置的数字表示两个主体之间联合发文数量。其次,汇总各省各阶段各发文主体发布政策总数,构建三省各阶段政策主体N*1阶节点属性矩阵,得到广东省三阶段16*1、21*1、15*1阶矩阵,河南省三阶段8*1、9*1、14*1阶矩阵,陕西省三阶段17*1、19*1、27*1阶矩阵,其中,属性值是相应政策主体总发文数量。最后,将三省各阶段机构矩阵和节点属性矩阵分别导入Ucinet软件,使用Netdraw绘制各阶段政策主体合作网络图谱。最终得到三省三阶段的政策制定主体合作网络图(见图2—图4)。其中,网络节点大小表示该主体参与政策制定数量多少。

图2 广东省三阶段科技体制改革政策主体合作网络图谱Fig.2 Map of cooperation networks of policy subjects of scientific and technological system reform at different stages in Guangdong Province

图3 河南省三阶段科技体制改革政策主体合作网络图谱Fig.3 Map of cooperation networks of policy subjects of scientific and technological system reform at different stages in Henan Province

图4 陕西省三阶段科技体制改革政策主体合作网络图谱Fig.4 Map of cooperation networks of policy subjects of scientific and technological system reform at different stages in Shaanxi Province

(1)广东省。广东省网络结构图中节点数量先迅速增加后有所降低,政策网络复杂性呈现先增后降的趋势。广东省在“十二五”时期加强改革实施力度,针对科技体制改革制定了一系列具体政策措施,加强与中央部门的合作,形成了“三部两院一省”产学研合作大格局。

(2)河南省。从河南省三阶段合作网络结构图可以看出,河南省网络结构经历了由简单到复杂的演变过程,相比其它两省,其网络复杂程度较低,参与主体较少。另外,河南省与其它两省相比,一个较大差异是河南省人民政府在科技体制改革政策制定中发挥重要作用,在“十二五”期间发布的政策数量超过河南省科技厅。

(3)陕西省。陕西省网络结构图中的节点数量呈明显增长趋势,节点之间的连线也不断增多,政策网络复杂性逐渐提升。网络节点数量增加说明科技体制改革进程中参与政策制定的主体越来越多,科技体制改革政策涉及的范围和作用对象也越来越广泛;网络节点连线增加说明政府职能部门联合颁布的政策数量增多,主体之间的联系越发紧密。

4 基于扎根理论的区域科技体制改革政策比较

本文使用三省全部类型数据,通过扎根理论探索政策文本内部结构与演变规律。扎根理论可以通过系统性的资料分析、比较和转化,更深层次挖掘资料内部流动,有助于探索隐含的模式与规律。

4.1 基于扎根理论的关键要素提取

根据扎根理论开放性编码要求,对各省资料反复研读,剔除不必要信息,将三省3个阶段的扎根资料整理到一个文档中。最终分别得到陕西省、广东省、河南省“十一五”时期文本字数58 423、63 293、51 421字,“十二五”时期文本字数124 923、126 705、107 702字,“十三五”时期文本字数184 306、183 362、151 377字。借助Nvivo 12软件,对整理后的资料数据依次进行初始编码、聚焦编码和轴心编码。

初始编码主要是从原始资料中初步提取相关概念。由于政策领域的名词通常具有指定性与专有性,因此,该阶段提取的概念多使用原始语句,并将同意异形的概念按其意义进行归并,得到72个初始编码(限于篇幅,此处不列出初始编码过程)。对初始编码之间的范畴类属与因果关系作进一步归纳,聚焦形成14个聚焦编码作为科技体制改革政策的关键词。在对聚焦编码进行逻辑解读并参考既有研究的基础上,将14个聚焦编码进一步合并为环境建设、体制机制、主体改革、资源配置4个轴心编码(见表3)。这4个轴心编码即为区域科技体制改革的4个核心要素。

表3 区域科技体制改革三级编码Tab.3 Three-level codings for regional scientific and technological system reform

(1)主体改革。主体是实践活动的承担者,本文中的主体是指能推动科技体制改革、具有科技投入产出性质的主体,包括企业、高校、科研院所。企业是创新的核心主体,科技体制改革自施行以来,最主要的任务就是通过改革推动各类企业发展,发挥企业的创新主体作用。一方面,坚持市场化的改革方向,按照政企分开、政资分开的原则,推动国有企业改革;另一方面,不断突破制约民营企业充分发挥作用的制度瓶颈,促进民营企业实现转型升级。科研院所作为科技研发的核心机构,是保证国家科技发展的主力军,自改革开放以来不断进行改革调整。高等学校特别是研究型大学,既是高层次科技创新人才培养的重要基地,也是开展基础研究和自主创新的重要平台。对高校进行改革以更大程度地释放科技创新活力是科技体制改革的另一项重要任务。

(2)资源配置。科技体制改革的关键是优化科技创新资源配置,使政府宏观调控与市场自由竞争两种配置方式服务于不同类型的科技创新资源。本文通过反复研读资料并参考以往研究,将科技体制改革过程中的资源分为物质资本、人才集聚、金融资本和知识积累。物质资本是指政府为推动主体改革而直接投入资金或包含资金配给以促进科技创新的具体举措,包括政府直接科技投入、科学奖励,或涉及财政拨款的科技项目、政府为推动科技创新而让渡财政收入的税收优惠以及政府采购等;人才集聚是指为积累人力资本而开展的人才引进、流动、服务、激励、培养等一系列活动;金融资本主要是指金融机构进行的资金配置,包括投融资、质押贷款等;知识积累是指推动创新的一系列知识资源,主要包括知识产权等。

(3)体制机制。体制是国家机关、企事业单位等设置管理权限划分以及相应关系的体系、制度、形式与方法的总称。机制是指一个系统内部各组成要素或各分系统之间的相互作用关系及其变化关联[16]。本研究提取出“体制机制”这一核心概念,其是指为推动科技和经济紧密结合,调整原有不适应经济社会发展的一系列管理层面安排。对三省数据进行反复研读后发现,这类管理层面上的问题主要概括为机构设置、权力分配、组织机制3个方面。其中,机构设置是指精简政府机构、降低行政成本、提高政府效率等有利于政府职能转变的相关措施。权力分配是指行政权、科研成果使用权、所有权、分配权等权力的下放。组织机制是指项目组织、创新活动开展、创新主体合作等的新模式、新机制。

(4)环境建设。本文中的环境是指科技创新环境,良好的科技创新环境是开展科技创新活动的基础,也是科技体制改革一直以来的工作重点。本文提取的“环境建设”范畴是指为推动科技体制改革,政府所采取的一系列间接支持行为,包含法律保障、成果转化、平台建设和政府服务4个副范畴。法律保障体现政府对科技体制改革的重视程度,权威性的法律法规是营造良好科技创新环境、深化科技体制改革的保障。成果转化是解决经济与科技“两张皮”问题的关键举措,优化科技创新环境是打通成果转化全链条的必然要求,同时,成果转化效率的提高也有助于提升环境服务水平。平台是集聚各类科技创新资源的重要载体,平台建设是科技创新环境建设的关键。政府服务能力提升是政府机构的内部变革,体现政府机构为建设优质环境所作的政府内部系统调整。

4.2 区域科技体制改革政策比较

为了对三省科技体制改革政策进行比较,本文利用Nvivo 12软件对三省各阶段参考点统计数据进行交叉分析,进一步探索三省科技体制改革的具体差异(见表4)。其中,单元格数据包括两个方面,一是该省该阶段该核心维度(即轴心编码)参考点数量占该阶段总体参考点数量的比重,二是该省该阶段该核心维度下各细分维度(即聚焦编码)参考点的占比情况。

表4 区域科技体制改革政策参考点占比情况(单位:%)Tab.4 Proportions of reference points for regional scientific and technological system reform policies (unit: %)

从三省各阶段核心维度参考点占比情况来看,广东、河南、陕西三省各阶段主体改革和资源配置都占据最高关注度,超过整体的70%。这两大核心要素上的改革往往相互配合,改革的重要任务是充分发挥市场在科技创新资源配置中的决定性作用,不断提升企业技术创新能力、强化企业创新主体地位,推动各类科技创新资源向企业聚集。资源配置在各省各阶段均是4个核心要素中占比最大的部分,整合科技创新资源并实现资源互通与共享,有利于夯实创新基础,为区域经济高质量发展提供科技支撑。然而,优化体制机制和推动环境建设是提升各类创新主体活力、促进资源合理配置的必然要求,科技体制改革须实现主体改革、资源配置、体制机制和环境建设相互配合的全面深化。在3个阶段内,三省对体制机制与环境建设的关注度均有待提高,尤其是对体制机制方面的关注度。河南省对体制机制方面的关注度均较低,3个阶段涉及机构设置、权力分配和组织机制等体制机制调整的政策语句均不超过3%。相对于河南与陕西两省,广东省在“十二五”和“十三五”时期对体制机制方面的关注度占总体的比重较大。但总体来看,三省对体制机制方面的关注度均较低。对于环境建设,三省投入的关注度差别不大,三省在“十二五”时期对环境建设的关注度均有所回落,在“十三五”时期有所上升。

为了更细致地把握三省科技体制改革政策差异,基于三省科技体制改革政策4个核心要素上的参考点分布整体情况,本文进一步分析每一核心要素内部各细分维度上参考点分布情况。在主体改革方面,三省政策都更强调企业发展。相对而言,广东省更加重视企业发展而未强调科研院所改革,原因可能是当地企业尤其是高新技术企业数量较多,政府理应对企业发展给予最充分最全面的政策支持。另一方面,当地科教资源相比于陕西省较为稀缺,科研院所改革并未成为当地科技体制改革的最主要矛盾,而广东省通过与国家部委积极合作推动产学研发展,一定程度上缓解了科教资源短缺可能导致的发展劣势。河南省也由于科教资源匮乏,在前两个阶段对高校与科研院所改革的关注度偏低,在“十三五”时期逐渐重视高校改革,但投入的关注度远远不及其它两省。陕西省作为科教资源大省,拥有一大批实力雄厚的高等学府和行业内领先的科研机构。自改革开放以来积极推动高等学校、科研院所改革,在高校改革方面,遴选西安交通大学、西安电子科技大学、西北工业大学等12家试点单位进行改革,重点探索落实“三权”改革政策、推进科研人员分类分级评价、加快技术转移机构建设等方面的新路径新方法,在科研院所改革方面,遴选西北有色金属研究院、西安光机所、陕西石化院等5所试点单位,承担科研院所改革先行先试任务,重点探索混合所有制改革、科研人员持股分红等方面的新机制。目前,陕西省已经探索出可复制的经验模式,在“十三五”期间提出宣传、推广、复制“一院一所模式”,即西北有色金属研究院“三位一体、母体控股、股权激励、资本运作”的改革模式,以及西安光机所“开放办所、专业孵化、择机退出、创业生态”的发展模式,在全省科研院所改革中提供了模范样本,起到示范作用。

在资源配置方面,三省在4个细分维度上的关注度较为均衡。一方面,广东省在科技奖励和税收优惠等物质资本与金融资本方面的优惠力度较大,政府积极探索新型物质资本分配方式,减少常规拨款,实施远期约定政府购买制度,最大程度降低财政约束,提供更优惠的税收政策。另一方面,广东省积极探索物质资本投入新方式,率先探索科技创新券的科技资助方式,使市场决定政府资助的分配,充分发挥市场的决定作用。科技创新券是政府采用后补助方式资助企业创新活动的制度创新,使得企业拥有更多自主权,自主确定创新方向,自主选择合作的高校与科研机构,自主寻找相应的科技服务等,通过引入市场竞争机制,提高各类资源配置效率,不断推动政府职能转变,促进高校、科研机构、中介服务机构等与企业之间的相互协作和共同发展。河南省在3个阶段对资源配置4个方面的关注较为均衡与稳定,相比其它两省,对物质资本的投入关注度不高。陕西省科技体制改革更多依靠财政性科技投入等物质资本配置,为进一步激活科教与国防资源潜力,陕西省积极推动科技计划项目和经费管理改革,修订科技计划项目管理办法,完善科技计划项目体系与科技服务综合管理系统。以军民融合创新、统筹科技资源改革为重点,注重改革的整体性、系统性、协同性,取得了重大政策性突破。在物质资本配置改革的同时,陕西省充分考虑人才的重要作用,颁布大量人才政策,优化人才发展环境,将人才培养、团队建设与体制机制改革有机衔接,结合全省重大布局、各类重大任务、重大平台建设,选拔各类优秀人才,加快培养一批行业领军人才和拔尖人才,并对人才进行分类评价,完善人才评价机制。但陕西省对金融资本和知识积累的关注相对较少,尤其是对知识产权的关注偏少,3个阶段都未构建重视知识积累的政策体系。

在体制机制方面,三省对机构设置、权力分配、组织机制3个方面关注度相当,广东省着重机构设置方面改革,通过与中央职能部门合作,整合了大量资源,通过“阳光再造行动”及时调整并优化部门管理业务范围与内设处室功能定位以及内部分工,将内设处室划分为“产业导向型”“功能导向型”“综合服务型”三类,使各处室功能定位更加清晰,提高各机构、各部门综合服务能力。对科技项目进行统一管理,统筹协调科技项目监督审查,省财政厅、审计厅、监察厅、纪检委等部门通过阳光政务平台实时监控项目实行全过程。同时,强化外部监督,聘请数名外部监察员监督重大科技管理决策工作,构筑完善的监督管理体系,大大推动当地科技体制改革。与广东、陕西相比,河南省对体制机制方面的关注较少,在前两个阶段相对重视组织机制创新,在“十三五”时期对权力分配的重视程度有所提高,该阶段政府机构组织实行减轻科研人员负担的专项行动,包含一系列精简牌子和帽子行动、减表行动及检查瘦身行动等。陕西省在“十三五”时期对权力分配的重视程度大幅提高,逐步加强科技创新领域“放管服”改革力度,进一步释放创新活力,赋予科研单位和人员更大的自主权。但在4个维度的整体对比中,三省对体制机制的关注度都是最低的,原因可能是相比于直接高效的物质投入,体制机制方面改革的不确定性与难度较大且耗时较长。

在环境建设方面,广东省的关注点涉及面更广,在改革过程中一直致力于打造良好的创新环境,减少政府干预,提高政府服务能力,对企业创新的支持更多表现在保护企业科技创新成果、提供知识产权保护服务、有条件地宽容科技创新探索中的失败、制定明确的法律条文保障科技创新主体权益等方面。为加强知识产权与专利保护、维护发明创造人的合法权益不受侵害,广东省政府制定了《广东省专利条例》,为发明创造人员提供知识产权保护,明确科技成果知识产权归属问题;制定《广东省自主创新促进条例》,为科研人员自主创新提供良好的环境,营造鼓励创新宽容失败的氛围,强化了对科技创新的全方位保障。在“十二五”时期,尤其是“十三五”时期,陕西省与河南省对环境建设方面的关注大幅增强,范围也变广。同时,三省对科技体制改革法律层面的约束都需加强,相对而言,河南省对科技体制改革的法制观念较为薄弱,整个统计年间仅在2019年发布了一份与科技体制改革相关的法律条例。在成果转化方面,陕西省与河南省对转化链条上各环节的投入比例不合理。一般来说,从创新链的实验室阶段到成果转化的中试阶段再到产业链的形成生产力阶段,投入比1∶10∶100为最佳,而实际上陕西省与河南省在中试阶段与产业化阶段投入的资金远远不足。中试阶段投入不足会直接影响科技成果最终转化为实际生产力,究其原因,一方面是科研主体以成果产出而非成果转化为主要考核指标;另一方面是实验室科技成果与企业实际需求脱节,实验室完成样机或初级产品模型后,不能满足企业实际需求,企业基于开发成本和风险的考虑,不愿意再投资。广东省更重视产业化阶段,并对成果转移实行高强度奖励。广东省在推动专业镇和高新区建设的基础上,培养了电子信息、互联网、高端设备制造、生物医药和新材料等一大批创新产业集群,形成了以产业供应者、制造者和科技服务机构为主体,以创新驱动为特征,以产业链各环节分工明确、高效协作为标志的产业组织模式。三省在平台建设与政府服务方面的投入相当,这两方面的建设相辅相成,共同推动区域科技体制改革。

5 结论与建议

5.1 研究结论

本文选取广东省、河南省、陕西省3个省份2006-2020年科技体制改革政策作为研究对象,对区域科技体制改革政策进行演变规律分析、关键要素提取,并对三省科技体制改革政策进行比较,得到以下主要结论:

(1)总体来说,科技体制改革政策发文规模逐渐扩大,约束力逐渐增强,政策联合发文趋势明显,政策制定机构合作网络变得复杂。广东省合作网络复杂程度随着时间延长呈现倒“U”型关系,河南省合作网络复杂程度整体偏低,但随着时间演变,网络复杂程度有所提升,陕西省合作网络复杂程度与时间增长呈现显著正相关关系。整体来看,多部门联合制定并发文成为科技体制改革政策发展的必然趋势。以王清[17]的“政绩共荣体”观点来解释,行政资源稀缺导致下级政府必须通过部门间合作,借助非自身组织资源完成上级任务。科技体制改革是一项系统工程,通过多部门联合制定发文,有利于平衡组织资源与组织任务之间的紧张关系,共同创造最大政绩。

(2)广东省政府在改革过程中高度重视金融环境建设与知识产权保护,对金融市场与知识产权市场建设投入的关注度较高。河南省作为中部崛起的重要省份,存在一定的资源劣势。深化金融改革有助于区域创新水平提升(杨凯瑞,2021),专利诉讼会促使企业开展自主创新(贺德方,2020),区域科技体制改革必须重视这两方面的环境建设。陕西省作为西部科教大省,在科研院所改革方面取得重大突破,已经形成可复制可推广的“一院一所”成熟模式,在机构改革方面为科技成果转化提供了较大推力。

(3)在3个阶段,三省都对体制机制的关注度不高,究其原因,可能是相比于物质投入,体制机制方面的改革难度更大,其不确定性较高并且具有一定时滞性。体制机制涉及一系列根本性制度建设,而从区域科技体制改革历程可以看出,各省主要在已有制度与政策的基础上“缝缝补补”,并未触及较深层次变革。丰雷(2021)构建了中央政府行为分析框架,为解释该现象提供了一种可能。“试点”是中国开展改革和制度创新的一种独特方式,被选为试点的地区更多地是由中央政府统一管理,该模式能够降低区域科技体制改革风险,然而,多层级行政部门导致不同制度领域存在一定利益冲突,这一定程度上阻碍了试点有效性的发挥,中央政府对试点的严格把控也可能挤压地方政府制度创新。因此,省级政府更偏向于在原有制度框架下作完善。

(4)三省能够结合各省实际情况,因地制宜开展改革。地方政府在中央政府的领导下,在基本上位法的指导和约束下,有潜在的自由裁量空间[18]。陕西省科技资源丰富,其改革重点任务在于大力挖掘当地科技资源潜力,充分开发和利用科教资源,做到资源留得住;河南省科技资源条件相对较差,但其作为中部省份,拥有技术转移承接地的黄金地理位置,改革重点是提高承接外省技术、知识等资源转移的能力,做到资源接得住;广东省拥有众多高新技术企业,但其在基础科学研究和技术研究方面相对较弱,仅通过本省知识资源与研发能力难以满足企业创新发展需求,寻找合作伙伴成为其创新发展的最优选择,因此,广东省积极促成“三部两院一省”大发展格局,为当地创新发展提供丰富的知识供给来源,推动产学研跨区域合作,为相关产业突破共性技术和关键技术提供支撑,为企业创新提供源源不断的动力。

5.2 政策建议

(1)处理好中央与地方政府之间的关系,进一步加强政府部门间交流与合作。政策的制定、颁布、执行等各环节必然涉及多部门间协调与合作,仅仅依靠单一部门很难制定科学高效的政策。但是,多主体联合发文可能导致权益纠纷。广东、河南、陕西三省政策制定机构合作关系总体上较为紧密,合作网络较为复杂,这也增加了政府机构互动的复杂性。因此,必须进一步加强部门间合作与交流,协调不同部门的利益诉求,使政策制定更加科学合理,各部门权责清晰,政策执行更加高效。

(2)注重区域核心竞争力挖掘与整合,建立符合当地情势的改革模式。没有一个放之四海而皆准的制度经验与模式,各省具有自身独特的资源与风土人情,对科技体制改革的要求也不相同。因此,各省必须挖掘自身优势,坚持从省情出发,推动区域科技创新能力与社会经济水平持续稳定提高。广东省具有优越的地理位置,应持续发展市场化的运行机制,打通国内外科技创新产业发展渠道。河南省应积极发挥连接中西部地区的纽带作用,大力培养技术交易中介市场,推动技术转移转化。陕西省应加大力度推动科教资源转化为现实生产力,完善科技创新环境建设,使人才留得住,不断提高科技成果就地转化率。

(3)促进政府各方面改革均衡发展。对于4个改革关键要素,三省政府的偏好有显著区别,同时,对体制机制方面的改革都关注较少。重视改革的整体性也是科技体制改革的重要方面,通过体制机制改革,运用简政放权、政策补贴、直接布局等多种政策手段,实现科技创新资源在全国各区域范围内的再配置,促进各区域科技创新资源合理配置、创新整体效能显著提升。新形势下,必须不断推进机构整合,给予科研主体更多自主权,不断探索组织运行新机制等,唯有改革持续全面进行,才能实现科技创新全方位发展。

5.3 研究局限

本文还存在以下不足和有待改进的地方:一是3个省份的选取不能体现中国区域科技体制改革全貌,后续研究可以增加区域样本;二是通过扎根理论梳理区域科技体制改革,研究数据主要来源于省级政府部门网站等,数据相关性和准确性有待加强,后续研究可以通过访谈等方式增加一手数据。