简析土地利用规划中土壤污染防治的困境与环保对策

黄培民，王海燕

（1.平度市自然资源局店子自然资源所，山东 青岛 266700；2.平度市白沙河街道办事处 山东 青岛 266700）

引言

土地是人类生活的必需品，不仅是人们生活与发展的必要条件，而且是最重要的生态环境因素。城市用地在城市当中承担着最主要的社会活动，洁净的土地资源既是城市人民健康生活的前提，又是城市经济发展和吸引外部投资的关键[1]。但是伴随着工业的迅速发展，很多有毒的工业废水、废渣、化学有害物质以及重金属等，在没有进行任何无害化处理的前提下，被直接丢弃在原本干净的土地中，并导致了非常严重的后果。城市土地的污染，已严重影响人们的身体健康和生态系统的正常运转，为了实现城市土地资源的高效利用，推动资源节约型和环境友好型社会的建设，保证土地利用规划中土地资产的保值增值，对工业土地进行综合整治已是迫在眉睫。

当前，城镇化发展速度不断加快，国家对建设用地的需求越来越大，提高土地利用规划的集约化使用水平，是当前国家和地区实现可持续发展的必然选择。在城市化的发展过程中，城市触角不断延伸，使得许多原来处于郊区的产业园区逐步发展到城市的核心区域[2]。由于某些土地利用规划相关人员的环保意识薄弱，环保技术落后，所以在土地利用规划之初，并没有配备与之配套的土壤污染防治设备，随着时间的推移，大量的污水和废渣被排出，造成了土壤的严重污染。目前，我国土地利用规划存在大量经济和社会问题，城市建设面临着严峻挑战。

1 土地利用规划中的土壤污染成因分析

1.1 农业生产对土壤环境的污染

由于我国的农田耕种面积十分有限，为了保证农业生产和食品安全，农户在农作物种植过程中，对化肥和农药的使用强度较高。中国的化肥使用强度达到全球肥料用量的31%，但中国粮食对肥料的吸收和利用率仅有40%左右，而美国和欧洲的化肥使用率分别为50%和60%左右[3]。目前，我国的肥料施用方式仍以撒施或表施为主，大部分不被农作物所利用，造成了农田土壤的过度营养化，进而严重影响了农用土壤的品质。近年来，随着农业生产的快速发展，杀虫剂在农业生产中发挥着越来越重要的作用，我国每年的农药使用量高达180万吨，虽然使用农药可以抑制害虫，提高农作物的总产量，但是大量未被吸收的农药也对土壤造成了严重污染。

1.2 居民日常生活对土壤环境的污染

随着人们的物质条件日益改善，生活水平不断提高，随之产生的生活垃圾也越来越多。受经济水平不高、地理位置偏远以及环境保护意识欠缺等因素的影响，大部分乡村没有建立起一套完善的垃圾处理体系和有效的管理体系，导致农村居民生活垃圾得不到妥善处理。在这些生活垃圾中，可能含有一些不能被自然分解的土壤污染物，如电池等，从而使有毒的重金属和有机物质渗透到田地、水源中，造成土壤污染与地下水污染。其次，大部分乡村居民的环保意识还比较薄弱，很多村民乱放杂物、乱丢垃圾、乱堆柴草和散养家畜等，使我国的农村土地污染问题更加严重。

1.3 工业生产对土壤环境的污染

目前，我国农村地区的经济与城市相比还比较落后，土地和劳动力成本相对较低，导致许多大城市将高污染和高能耗的工业向郊区转移。许多工业企业在生产过程中产生的化工废弃物等，没有经过规范加工就直接被排放出去，还有工业活动产生的固体废弃物集中堆放，以及工业污水混入农田灌溉用水集中排放等违法行为的存在，都是导致农业土壤污染不断恶化的原因。

2 土地利用规划中土壤污染防治的困境

2.1 土壤环保知识宣传教育滞后

长期以来，我国的环境污染防治工作重点一直集中在废气污染、废水污染和噪声污染上，而土地利用规划中的土壤污染因其隐蔽性、复合性和累积性而常被忽略，再加上我国一直单一地进行土壤环保宣传，且大多以政府宣传方式进行，造成民众对土壤保护的认识不足，土壤环保知识宣传教育比较滞后。造成这一现象的主要原因有三个：（1）土壤环保知识宣传力度不够，宣传方式方法简单，在社会、家庭和学校教育方面，都缺乏对土壤环保基础科学理论的教育；（2）对于土壤环保知识的宣传缺乏引导性，仅关注土壤污染发生后的应急处置，没有形成有效的防治措施，缺乏面向大众的科学防治措施和方案，相关部门应该从怎样防治土壤污染及其与人体健康的密切关系等方面进行深度研究[4]。（3）现有的土壤环保知识宣传推广对象比较单一，无法涵盖所有团体，其中包括企业、民间环境保护团体、学生、工人和农民等，大众的参与热情较低。

2.2 土壤污染防治资金短缺

在土地利用规划中，土壤污染防治是一项需要大量资金支撑才能完成的工作。当前，我国的土壤污染防治基金以国家和企业两种形式提供经费为主，已经无法满足土壤污染防治所需。国家对土地资源利用与规划的投资比例偏高，反映出土地资源的不足[5]。相关数据显示，当前我国受到重金属影响的耕地大约为两千万公顷，即便是采用比较廉价的植被恢复技术，需要的投资也接近6万亿元。《国家环境保护“十二五”规划》中明确提出，“十二五”时期，我国将安排300亿元左右的专项投资用于土壤污染防治与修复。目前我国的土地利用规划中，土壤污染防治仍存在较大的资金缺口，防治经费的筹措压力很大。

2.3 土壤污染防治的法律法规不健全

目前，我国现有的关于环境保护的法律，仅限于《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》等[6]，对于土地利用规划中的土壤污染防治，仅仅在环境保护法中对其进行了一些原则上的规范，尚未建立起一个较为完整的制度和控制机制。尽管最近几年，国务院办公厅发布了《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》，各地也发布了许多有关土壤污染防治的相关规范，但其中某些特定条款的标示并不清晰，比如《土壤环境质量标准》中有关土壤的监控标准不够精细，所涵盖的污染物含量较低，依据该标准获取的污染物监控数据缺少真实可靠的依据。所以，相对于大气污染、水污染和固体废物污染的防治而言，土壤污染的防治水平仍然相对滞后，在土地利用规划中，有关土壤污染防治的法律、法规和标准还没有建立起一套完善的系统和综合性的体系。

3 土地利用规划中土壤污染防治的环保对策

3.1 加强环保宣传教育

通过普及土地利用规划中的土壤污染防治知识，可以有效促进人们对土壤资源的保护，通过加强环境宣传教育，可以使民众更加重视土壤污染防治。加强对主要人群的宣传，应针对不同人群采取相应的宣传策略：（1）在农户方面，相关部门可以利用科技下乡和环境保护知识讲座等方式[7]，向农户们推广农业生产中的耕地安全知识，并引导农户积极参与农业生产安全隐患的排查，从而预防农业生产造成的土壤污染问题；（2）对于学生来说，相关部门可以独立开设环境安全知识课程以及课外实践活动，完善学生的土壤污染预防与控制知识，培养他们对土壤保护的科学认识；（3）对于城市居民，相关部门可以利用环境日宣传活动、环保义工活动等方式，让市民更好地认识到土壤污染带来的危害，培养人们合理的参与意识和科学的监管意识。最后，通过新闻媒体发挥积极的宣传作用，对于突发性的土壤污染问题，官方网站及各大新闻机构要及时报道，及时向公众提供准确的信息，避免谣言的出现，保证社会的安定。

3.2 拓展土壤污染防治资金来源

土壤污染的防治离不开庞大的资金支持，而当前我国的土壤污染防治工作仍以政府的专项资金为主，且资金严重短缺，严重影响了环境质量。为此，我们应积极拓宽土壤污染防治的资金来源，建立“污染者付费”的制度，让土地使用责任人支付相应的费用[8]。此外，相关部门还应提倡采用“使用者分摊”的方式，并在政策上向用户提供更多的优惠，这样才能更好地缓解政府的资金压力。然而，由于土壤污染隐蔽性强等特征，再加上对其责任方的识别比较复杂，使得“污染者付费”的制度在一些情形下可能无法奏效，因此经费很难保证。为此，我们必须根据国内的实际情况，拓宽可持续发展的筹资途径，坚持“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则[9]，利用多种市场机制筹措土壤污染防治资金，构建多种途径的融资机制和多元化的融资平台，设立专门的土壤污染防治专项基金，给予土壤污染防治单位以税务、政策等方面的优惠。

3.3 健全土壤污染防治法律体系

土壤污染防治的法律和条例是保障土地生态安全的重要基础，当前，国内有关土壤污染防治的标准大多都是零星的规范，缺乏系统性和适用性，因此需要健全我国土壤污染防治的法律体系。制定科学有效的土壤污染防治法律和法规，可以提升土壤污染防治工作的科学性，保证土壤污染防治工作有法可依，通过完善的监管制度保证主要负责单位的严格执行，从而构建一套先进、高效的土壤污染防治管理体系。基于大量的调研资料，国家已经提出了一项关于土壤污染防治的立法规划，相关部门在制定土壤污染防治的相关法律法规时，要明确个人、组织、企业和机构等所应承担的法定职责，对人民的生活方式进行规范，从而从源头上对土壤污染进行治理[10]。在制定土壤污染防控的法律法规时，相关部门应与大气污染、水污染和固体废物污染的防控法律政策进行有效结合，防止出现分别立法的情况，从而增强这些法律法规的可操作性和适用范围。在此基础上，还应根据不同的使用方式及污染源，建立有针对性的土壤污染防治评价标准、检测监管标准以及土壤污染防控标准，确保土地利用规划中土壤污染防治对策的针对性及可操作性。

4 结语

本文提出了土地利用规划中土壤污染防治的困境与环保对策，通过分析土地利用规划中土壤污染的成因，本文总结出了土壤污染防治的困境，并给出了相应的环保对策，以实现土地利用规划的可持续发展。本研究虽然取得了一定成果，但还存在很多不足，在今后的研究中，希望可以对土壤污染源进行预测，并通过控制土壤污染源，改善土壤质量。