优质均衡：义务教育发展的时代转换、学理阐释与现实指向①

柳海民，杨宇轩，张晓梅

（1.东北师范大学,吉林 长春 130024；2.大庆师范学院，黑龙江 大庆 163111）

进入新时代，我国社会主要矛盾发生了根本性变化，人民生活需要从数量上的补差转向了质量上的寻优，对教育的需要也从达成数量均等向追求优质均衡转化。2012 年，国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》将“均衡”确定为义务教育发展的核心，为推进新时代义务教育发展，扭转教育功利化倾向指明了方向。在实现基本均衡基础上，义务教育又朝着高质量发展目标高歌猛进。2017 年教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，2021 年教育部办公厅印发《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》，两份文件将优质均衡设定为到2035年义务教育新的发展目标，以此推进义务教育朝着“公平且优质”的方向持续发展。2023年5月，习近平总书记在中央政治局第五次集体学习再次强调：“要推进学前教育普及普惠安全优质发展，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化。”［1］再一次为义务教育优质均衡发展提供了必要的政策引领和发展路向。

一、义务教育优质均衡发展的文献回溯

目前学界对义务教育向优质均衡发展的理念达成了一致性意见，即义务教育基本均衡发展阶段是通过教育资源均等配置方式为每一个人提供相等学习条件，但尚未从深层上解决教育不公平问题，尤其是优质教育资源稀缺带来的阶层固化和代际传递等教育公平难题［2］，因而义务教育优质均衡发展的提出既是一种实践上的阶段性跃进，也是一种思想上的理性超越［3］，义务教育均衡发展应进一步缩小质量差距，促进教育公平，向更高水平、更高质量迈进［4］。但学界对何为优质均衡、优质均衡的义务教育样态、义务教育优质均衡的突围路径等问题仍旧悬而未决。从优质与均衡的关系来看，“优质”与“均衡”既有各自的内涵逻辑和水平标准，又有一定相关和形成交集的可能性［5］，正是因为可能性的存在，“优质”和“均衡”之间就不是取舍关系，而是动态互动基础上的整合关系［6］。从优质均衡内涵阐释的角度来看，“优质”首先要体现在教育培养的“人”上，体现在人的全面发展上［7］，教育优质均衡是在基本均衡基础上更高水平的均衡，指向既公平又有质量的教育，而优质均衡不仅是物质资源、要素指标上的提升，也不仅是高质量教育机会的平等分配，而且还包括教育过程和结果的全方位均衡，最终实现所有人自由而全面地发展［8］。因而，义务教育优质均衡指向的是全要素均衡、全过程均衡与全方位均衡［9］。从义务教育由基本均衡向优质均衡转化的路径研究来看，不同学者提出了不同的突围之策，大致可以分为宏观政策调整、中观区域协同和微观学校变革三个方面。首先，我国政策话语在空间维度上相对关注城乡均衡，在过程维度上存在重过程、轻结果的情况，在要素维度上，政策条件、财政支持、学校改进和师资建设是政策关注点，而课程教学、技术支持长期是注意力分配的“短板”［10］。其次，我国区域协同层面义务教育优质均衡发展的起点问题在于如何持续创生区域性的优质教育资源，强化对区域教育系统的体制机制创新［11］。再次，微观学校标准化建设是扭转义务教育学校发展非均衡状态、促进教育均衡与优质发展的重要突破口，是义务教育均衡优质发展的基本抓手［12］。

综合当前研究成果来看，优质均衡作为我国新时代义务教育发展的核心目标已在社会各界达成共识。但当前学界对义务教育优质均衡发展研究存在现实样态描述尚未模块化、系统化，由低位均衡向优质均衡发展的突围路径操作化程度较低的问题。因此，站在全面构建优质均衡基本公共教育服务体系的关键节点上，明晰义务教育优质均衡转化的时代依据，深层勾勒义务教育优质均衡学理特征，分析义务教育优质均衡发展路向是必要且急迫的。

二、优质均衡：义务教育发展之学理阐释

“优质均衡”作为我国义务教育未来发展方向，其出现时间较短，因此概念界定尚未清晰。当前对“优质均衡”一词存在两种视角的解读：一是作为政策话语统领整个政策制定过程，这类概念无须清晰的概念边界，只需能准确传递政策价值即可；二是作为学术分析话语提供问题分析视角和解决路径，这类概念需要明确学理阐释，清晰直接地勾勒概念边界，保证学术概念的准确性与科学性。当前“优质均衡”作为第一类政策话语已在社会层面达成共识，但是作为第二类学术用语的“优质均衡”却未在概念内涵、外延与核心要素层面给予充分的学理分析。

阐释“优质均衡”的核心在于辨明“优质”与“均衡”之间的关系，即明晰“优质”是“均衡”的修饰语还是两者具有并列关系。从政策语言演进背景来看，国家在实现义务教育基本均衡之后提出优质均衡这一政策用语，优质均衡是基本均衡的进一步延伸，它关注的是教育在达到基本均衡目标后的发展状态，学界曾将基本均衡阶段称为低位均衡，将其后续发展称为高位均衡。但对于高位均衡是否等同于优质均衡，学界普遍存在两种对立意见：一方认为优质均衡是高位均衡的一个方面，指出“高位均衡发展是一个长期的、动态的、辩证的螺旋式上升的历史发展过程，旨在追求一种更理想、高效、优质的教育状态”［13］；另一方则认为高位均衡是优质均衡发展进程中一个阶段的概括，指出“最初优质均衡可以理解为更好的均衡，同时出现的概念还有‘高位均衡’‘高水平均衡’”［14］。究其根本，两方所争论的焦点还在于“优质”与“均衡”之关系。

《说文解字》中解释为“优，饶也。”［15］作形容词有“宽裕”之义；清代段玉裁《说文解字注》中进一步解释“优，渥也。”［16］为此，古代汉语常常将“优”与“饶”连用，引申表示“富足”之义，如《论衡·书解》中“著作者为文儒，说经者为世儒。二儒在世，未知何者为优。”同时，“优”也具有表示程度高的含义，表示“胜过”，如《汉书·王吉等传赞》有“王、贡之才，优于龚、鲍”。“优”在英文中一般对应“excellent”“good”“high”等表示程度的词语，意为“极好的”“好的”等。“质”通常被认为是表征物体固有属性和特质［17］。总而言之，“优质”一词侧重于事物本质的状态，表示事物“质之好，胜于他者”之义。

《说文解字》中“均，平遍也。”［18］段玉裁解释为“平者，语平舒也。引申为凡平舒之称。遍者，匝也。平遍者，平而匝也，言无所不平也。”［19］“均”表示公平、没有偏袒的含义。如《诗经》“大夫不均，我从事独贤”中的“均”就表示“平”之义。《说文解字》中“衡，牛触，横大木其角。从角从大，行声。”［20］原义指古人在牛角前所绑的横木，后由“横木”的形象引伸为“秤杆”的意思，后词义扩大，具有“称重”之义，即“是以物胜权而衡殆，形过镜则照穷”，随即引伸出“平”之义。综合来看，“均”与“衡”皆有“平”之义，均指向事之公，物之平。《素问·五常政大论》有“升明之纪，正阳而治，德旋周普，五化均衡。”此处“均衡”即为“平衡”之意。英文中“均衡”对应“balance”“equilibrium”等词，表示平衡。随着概念的延伸扩展，“均衡”广泛运用于物理学、经济学等领域，指系统内部各部分、要素之间具有稳定、协调、有序的关系，比例关系适度，整体配合和组织匀称的状态。［21］

综上所述，“优质”主要指事物本质良好的状态，同时含有一种比较性视角，换言之，“优质”一方面是对物质本身状态的客观描述，另一方面是在一定参照物对比下所得出的结论，也是一种价值描述。“均衡”则是指系统内部各要素、各组织之间平衡、均匀、稳定的状态，是超越简单分配正义的一种理想状态描述。质言之，优质均衡是将价值判断与事实描述复合在一起的学术概念，是指事物在发展过程中所展现出不断趋于更加平衡、更加均匀、更加美好，并展现自身特质的现实状态。然而这并不是说优质均衡可以被简单理解为“优质的均衡”或“更均衡”。因为优质均衡一方面展现出不断发展的趋势，是其自身熵减的过程，是系统内部各要素、组织趋于一致和平衡的状态，另一方面展现出“优质均衡”是其固有属性。因此，义务教育优质均衡一方面体现义务教育发展的必然趋势，即不断整合自身内外部资源，促进各要素、组织间达到平衡状态，即量的均匀；另一方面体现义务教育自身特质，即为适龄学生提供满足其自身发展需要、为社会提供促进其现代化发展的必要教育支撑，即质的优异。因而，义务教育优质均衡是指在义务教育发展达到基本均衡后，其各要素持续发展、平衡、进阶，最终体现其理想教育本质的过程，即超越了高位均衡所表达的阶段性意涵，直指义务教育本质性特征。

三、三级模态：义务教育优质均衡的现实转向

教育部办公厅印发的《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》指出“要把全面推进义务教育优质均衡发展作为构建高质量教育体系的重中之重”，“要在3—5年内在各省（区、市）创建一批率先实现义务教育优质均衡发展的县（市、区）”［22］。2022 年4 月，教育部公布第一批义务教育优质均衡发展创建县（市、区、旗）名单，以局部试点方式探索义务教育优质均衡发展路径。从学理角度来看，义务教育高质量发展并非全然割裂而是渐进螺旋上升的，也并非由低位均衡直接跃入优质均衡的过程。义务教育发展受到客观经济、社会发展和自身结构要素调整双重作用，不断呈现出“非均衡—基本均衡—过渡均衡—优质均衡”的演进现象，目前我国义务教育基本处在“基本均衡—过渡均衡—优质均衡”的演进时期，多数地区义务教育处在向优质均衡过渡的关键阶段。通过文献研究和学校调研对义务教育优质均衡发展阶段特征的临摹，可以将优质均衡阶段分为前优质均衡（以下称过渡性优质）、基本优质均衡（以下称一般性优质）和后优质均衡（以下称超越性优质）三级模态，在不同的模态发展阶段，教育各要素均呈现出一定的稳定特征。其中过渡性优质特征为“持续巩固基本均衡取得成就，以政策依附为主，能向外寻找更多发展契机，但尚未满足人民对美好教育需要”，我国中西部地区大多数中小学校处于这一阶段；一般性优质均衡特征为“呈现出一定的优质均衡样态，形成少数特色化优质学校，校级合作进一步加强，基本满足人民对美好教育需求”，这是我国大部分的示范区、县中小学校所处的状态；超越性优质特征为“多样化、特色化办学模式形成，教育资源丰富、突破校际、省市的区域协同教育制度化形成，人民满意度高、社会影响大”，我国有少数东部沿海发达地区的中小学校处于这一状态。

（一）社会供给：义务教育优质均衡发展的必要前提

我国义务教育发展至今，已从过去解决“有没有”“够不够”的问题迈向解决“好不好”“优不优”的问题［23］。“好与不好，优与不优”首先是从宏观社会供给的角度来考察义务教育发展与教育资源之间适配性和协同发展关系。在义务教育优质均衡发展三个基本模态下，社会供给在资源配置、制度供给和区域发展三方面呈现着不同的特征（见表1）。

表1 义务教育优质均衡社会供给的三级模态表征

义务教育优质均衡的资源配置特征是指在义务教育由过渡性优质向超越性优质发展过程中，教育资源来源、资源数量和资源适配方面呈现出的客观特征。由过渡性优质向超越性优质发展过程中，资源配置呈现如下特点。首先，教育资源来源表现为“多元参与、自流动和资源协同”的总体特点。教育资源来源“从单一政府支持转向多元集群化资源再生供给模式，集团化办学结构内部自流动机制基本形成，教育资源可以满足小范围区域内相互协同需要；社会非营利性组织与公益组织参与到学校办学实践中，为学校资源进一步扩充提供保障”。其次，资源总量有所积累。伴随着教育资源来源的进一步扩充，教育资源总量得到极大丰富，教育资源满足度呈现出“基本满足到支持特色发展”的趋势。再次，教育资源适配度进一步提升。教育资源适配度是义务教育优质均衡发展的核心要素之一，是影响“好不好”的关键。随着教育资源来源的进一步丰富，可供学校选择的资源种类更加多样、数量更加充沛，因此，从过渡性优质走向超越性优质在教育资源适配方面呈现出“底线适配”到“特色化配置”的基本特点。

义务教育优质均衡的制度供给特征是指在义务教育由过渡性优质向超越性优质发展过程中，制度样态、制度保障和参与主体三个方面呈现出的客观特征。首先，从制度样态来看，过渡性优质呈现出一定的“底线式、封闭式和统一标准”的特点，它仍未脱离基本均衡的阶段“达标式”制度模式；一般性优质阶段的制度呈现出“发展式和差异性标准”的特点，这一阶段学校办学自主权进一步释放，义务教育考核标准趋于多元，但仍是效率优先；超越性优质将“目标式、开放式和特色化标准”纳入制度建构之中，制度灵活度进一步提升，办学特色进一步丰富。其次，从制度制定主体来看，参与制度建设的主体随着义务教育优质均衡的深入推进而多元，尤其在超越性优质阶段，学校所代表的利益主体（利益群）不再是制度边缘者和执行者，而成为教育制度建设的必要参与者，在优质均衡教育特色化探索的制度层面实现了自我发声。再次，从制度保障角度来看，义务教育在由过渡性优质向超越性优质发展过程中，制度保障呈现出“主体多元、分工细化、权力释放”的基本特点，并逐步形成了“学校保障学生接受个性化教育、地区保障学校办好特色优质教育、国家保障各地区优质均衡发展义务教育”的三级保障模式，进一步激发义务教育办学活力。

义务教育优质均衡区域发展是指义务教育优质均衡在区域协同与区域特色两个方面所呈现出的不同特点，其中区域协同是优质均衡发展的重点，区域特色是优质均衡发展的必然结果。过渡性优质模态下，义务教育协同是以学校集群或集团化办学为主导，它倡导集团内部资源协调、制度统一和齐步发展，有明显的独立性和排他性；一般性优质则打破校际合作发展模式，让资源在区县内进一步流动，初步形成小范围协同发展模式；超越性优质则呈现出一种类块茎的协同模式，这种块茎结构被吉尔·德勒兹（Gilles Deleuze）与菲利克斯·加塔利（Félix Guattari）定义为一种四处伸展的、无等级制的关系模型，它表现出多样性的非中心化特质，具有明显的联系性原则与异质性原则，超越性优质区域协同则需要展现出这种特色化非中心协同样态。随着优质均衡由过渡性向超越性发展，区域特色逐渐加强并在超越性优质均衡模态下呈现出“地缘特色、文化特色和人本特色”优质教育模式。优质均衡发展使“区域”这一概念内涵进一步扩大，要素进一步增加。

（二）学校变革：义务教育优质均衡发展的必要抓手

新时代背景下重新审视我国义务教育的发展方向，将优质均衡作为义务教育高质量发展的关键要素，以优质均衡驱动义务教育学校内部变革既是民心所向，也是时代趋势。学校是教育改革中的关键单元，是推动教育改革的主阵地，是实现质量提升和促进公平维护的驱动力［24］。在义务教育优质均衡发展背景下，学校的发展路向在一定程度上揭示出当前教育改革的难点与堵点，在三级模态下从办学成效和学校变革趋向角度厘清优质均衡义务教育发展特征，系统勾勒出优质均衡学校改革的基本样态。（见表2）

表2 义务教育优质均衡学校发展的三级模态表征

办学成效是考量义务教育学校发展的重要指标，学校办学成效则指向学校文化建设、办学硬件、课程、教学等方面的效果。第一，学校文化是学校办学总方向，它以顶层设计的形式为学校特色化办学、制度化办学提供了必要支持。随着义务教育向超越性优质发展，学校文化体系建设进一步完善，其理论化程度更高，特色更为鲜明。第二，办学硬件是衡量义务教育学校办学成效“好不好”的可量化指标之一，它一方面考察学校硬件资源数量上的“多与少”，另一方面考察学校硬件资源与学生发展适配与否。在义务教育优质均衡发展过程中，学校办学硬件条件逐渐从“满足整体需要”向“满足个体需要”发展，逐渐从“国家标准”向“发达国家标准”靠拢。第三，课程体系是一个学校办学质量提升的核心，它一方面体现了学校对于国家政策的执行程度，另一方面体现出学校对既有资源的消化能力。在发展过程中，学校课程体系进一步完善，课程内容进一步细化丰富，课程结果考核更加科学。教育部印发的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中指出，优质均衡义务教育要求学校“课程开齐开足，教学秩序规范，综合实践活动有效开展，无过重课业负担”［25］，因而过渡性优质阶段，对学校课程要求是“开齐、开足国家课程”；一般性优质阶段，要求学校课程吸纳更多地方性资源和校本性资源，在保证国家课程开齐、开足的基础上，充分开设地方性课程与校本课程；超越性优质的课程体系应进一步向生本课程转向，按照学生发展需要和兴趣取向重新架构学校课程，为学生提供实现自我发展的课程组合模式，让学生根据自我需要组合课程。第四，教学活动是发挥学校育人功能、实现育人目标的关键，优质均衡在教学方面的要求是进一步促进“知识讲授的一言堂教学形式”发生根本性变革，从根源上解决灌输式、中心化等基本均衡阶段的教学问题。在从过渡性优质均衡向超越性优质均衡发展阶段，学校教学活动从以教师中心逐渐转向以学生中心最后转向以教师、学生双中心能力导向的教学模式，既不过分削弱教师在课堂教学环节中的关键性引导作用，也不忽视学生在教学活动中的主体地位。第五，社会认可度是优质均衡发展必要衡量标准，是社会各界人士对义务教育发展的感性认知汇总，也是义务教育优质均衡发展所带来的必然性结果。教育部对县域义务教育优质均衡评判标准是社会认可度达到85%，它以底线式数值框定了义务教育优质均衡发展的参照标准，为我们判定义务教育优质均衡发展结果提供了可供参考的指标。综合来看，义务教育优质均衡在从过渡性优质向超越性优质发展过程中，其社会认可度逐步提升，区域社会影响力进一步扩大，社会成员彼此信任，并在国内形成广泛的社会影响，为其他地区和学校提供了改革的模板与参照。

学校变革是义务教育优质均衡发展的不竭动力，是推进义务教育由基本均衡走向优质均衡的必要路径。随着义务教育优质均衡目标的进一步达成，义务教育阶段的学校需要主动寻求自我变革路径，促进自身特色化、多样化发展。总体来看，学校变革是一个连续性过程，当前学界和教育实践领域对优质均衡学校变革研究主要集中在学校文化变革、管理模式变革和教育取向转型三个方面。首先，学校文化变革是指在推进义务教育优质均衡发展的进程中，学校审视自身文化体系，批判改造顺应时代潮流和学生发展的文化体系，迈克尔·富兰（Michael Franklin）甚至将学校变革过程比作文化重建的竞赛［26］。在从过渡性优质均衡向超越性优质均衡发展过程中，学校文化重建趋势愈发猛烈。在此过程中，学校摆脱路径依赖，顺应时代背景和育人要求，制定详细的行动方案，促进文化重组。其次，学校管理更新为学校变革提供了更为开放的路径。传统的科层制所塑造的英雄型领导已不再适应当前学校变革的现实需要，学校管理转向寻求领导力在多元个体之间的分布过程［27］。在义务教育从过渡性优质均衡向前推进过程中，将科层制管理理念加以更新，朝着无中心、任务集群的分布式乃至民主参与的方向发展。再次，学校变革最终促成学校的发展转型，即从成绩取向的学店化教育转向能力取向的差异化教育，从极少数群体可享受的特色化教育转向优质且均衡的个性化教育。

（三）个体成长：义务教育优质均衡发展的必要产出

传统义务教育优质均衡发展研究集中讨论了宏观层面教育布局和中观层面区域发展的问题，缺乏对微观个体的观照。党的十八大以来，习近平总书记围绕立德树人作出一系列重要论述，系统阐述了“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”等重大教育理论和实践问题［28］，义务教育的优质均衡发展研究最终也要回归到“人”之问题探讨上，揭示出受教育者、教育者以及教育管理者在优质均衡教育推进进程中共性表现。（见表3）

从教育系统的运作逻辑来看，学生是教育活动直接受益者，其培养质量是教育输出端考核的重要指标。《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中规定县域内义务教育“初中三年巩固率达到95%以上”［29］可以评估为义务教育优质均衡县，但这仅仅是从学生学业成绩表现角度指定的底线式标准化考核，忽视了学生个人发展的内在要求，与党的十八大以来国家对人才培养的要求脱节。综合来看，义务教育优质均衡发展最终对教育输出端的影响不仅仅表现在学生学业水平的优质和均衡方面，更多地表现在学生道德品质发展、学习效能感提升和自我发展规划认识三个角度。首先，优质均衡的义务教育促进学生道德品质发展，回应国家在新时代对“培养什么样的人”这一问题的关切。2021 年，习近平总书记在清华大学考察时提出：“广大青年要肩负历史使命，坚定前进信心，立大志、明大德、成大才、担大任，努力成为堪当民族复兴重任的时代新人，让青春在为祖国、为民族、为人民、为人类的不懈奋斗中绽放绚丽之花。”［30］习近平总书记从道德品质、发展方向、时代任务的角度对我国教育培养人的问题进行了深刻的阐释。义务教育从过渡性优质均衡向超越性优质均衡发展的过程中，学生道德水平将进一步提升，学生的家国情怀、社会责任感、创新精神、实践能力将得到极大提升［31］。其次，义务教育优质均衡全面铺开促进学生学习效能感的提升与自主学习习惯的养成。由过渡性优质均衡向超越性优质均衡发展的进程中，学校教育要促进学生由“外部驱动”式学习转化为“内外兼备”甚至是“内部驱动”式学习。再次，义务教育优质均衡发展协助学生明确自我发展规划。过渡性优质阶段义务教育还存在诸多不尽均衡和优质的问题，如学生自我规划不清、功利化倾向明显等。但随着优质资源进一步均衡，学生能够从自我发展需要的阶段合理评估需求，理想信念和家国情怀等要素成为学生发展的主导力量，学生目标设置更加科学实际。

义务教育优质均衡微观推进的核心环节就是教师优质均衡发展，其中包含教师能力优质均衡，职业幸福感提升和流动意愿的加强。首先，优质均衡促进教师反思性实践生成。《教师教育课程标准》中提出：“教师是反思性实践者，在研究自身经验和改进教育教学行为的过程中实现专业发展。”［32］随着义务教育质量优质均衡发展，教师反思性实践能力将不断凸显与提升。唐纳德·舍恩（Donald A.Schon）在其著作《反映的实践者——专业工作者如何在行动中思考》中提出“反思性实践者”（reflective practitioner）的概念［33］，而后佐藤学等人进一步丰富了反思性实践者的概念内涵。从三级模态来看，过渡性优质均衡教师偏向于技术理性主义者，他们看重问题解决的重要地位，缺乏对职业的系统性认识；一般性优质均衡模态下的教师偏向于技术熟练者，他们熟悉教育的基本原理，强调教育是教育学与心理学知识的熟练运用，其专业成长赋予了技术熟练的性格［34］；超越性优质均衡阶段教师呈现出明显的反思性实践特征，教师在反思自身经验和改进教育教学行为的过程中实现专业成长［35］。其次，义务教育优质均衡发展要持续推进教师职业幸福感提升。教师职业幸福感是衡量教师的教育生活质量和生存心理状态的重要指标［36］，义务教育优质均衡发展促进教师进一步从非教学事务中解放出来，教师工作强度大大降低，教师职业幸福感进一步提升，这既是国家教育政策的价值取向与关注重点，也是全社会在尊师重教传统文化规约下的殷切期望，更是面向2035年教育现代化远景目标追求中教育研究领域里的重点、热点［37］。再次，义务教育优质均衡要促进教师流动。教师流动是促进义务教育优质均衡发展的必要方式，通过访谈得知，在义务教育过渡性优质阶段，教师仍旧呈现出“抵抗—妥协”的流动意愿，但随着义务教育资源进一步提质增量，教育制度建设进一步丰富完善，教师的流动意愿提升，逐渐展现出“愿意—适应”的意愿。

教育管理者素养提升是义务教育优质均衡发展的必要保证，教育管理者的管理风格、政策执行能力与执行反思能力直接关系到义务教育学校发展成效与方向。义务教育从基本均衡向优质均衡发展过程中，教育管理也发生着由治理走向善治的本质性变化［38］，其突出特征是由多元参与转向相互协同，从政策至上转向以人为本，从效益优先转向教育为本。一项欧洲中小学研究将学校变革中教育管理者类型分为制造者（producer）、管理员（administrator）、企业家（entrepreneur）和整合者（integrator）四种类型，四种领导类型并无好坏之间的差异，而只是学校组织在特定时间内所需要的特定管理风格，随着变革的深入和组织架构的复杂化，教育领导者呈现出由制造者向整合者转变的趋势。在义务教育优质均衡发展初期，管理者仍要担当起管理员的基本职责，根据法规和规则操作系统，保证组织按照既定方式运行，但校长尚未意识到学校共同体在规划过程中的协同价值［39］；在一般性优质均衡阶段，教育诸多要素相互协同促进，资源进一步优质发展，教育管理者逐渐转向企业家型管理风格，开始打破惯例和以新的、独创的方式思考，保证学校特色化发展；到超越性优质均衡阶段，教育管理者以整合者的身份出场，促进学校变革为一个具有凝聚力环境和开放多元的有机系统［40］。教育管理者的风格间接地反映出其政策执行方式，发展进程中教育管理者对政策的理解度更高，政策吸纳度更强，政策执行更为灵活多元。教育管理者摆脱追逐优质资源的路径依赖和效益至上、稳定无误的政策执行原则，开始深入思考政策制定与学校发展之间的内在联系，开始重视“为什么”和“为什么不”的基本问题，他们看重政策给予学校特色化发展的机遇和资源，开始容纳更多的主体参与学校治理和变革，其政策理解力更高，执行力更强，看重团队在政策执行中的重要作用，看重善治在推进义务教育优质均衡发展中的重要作用，看重人在组织中的主体地位。伴随着政策执行力提升而来的就是管理者的执行反思能力提高，它集中地反映教育管理者的管理态度与管理素养。从过渡性优质向超越性优质发展的过程中，管理者执行反思能力逐渐趋于协同，只执行无反思与有反思无行动的现象减少，管理者全身心投入义务教育优质均衡发展之中，将反思性活动进一步融入日常管理之中。