中小民航机场政策性亏损补贴研究——以甘肃省为例

骆进仁,王煜晴,刘 琳

(兰州交通大学 经济管理学院,兰州 730070)

一、引言

我国民航机场自2003年起将管理权限移交至地方政府,并成立以省(区、市)为单位组建的机场管理公司以实行企业化管理,2004年已基本实现属地化管理,即责任部门为地方政府,行业主管部门为中国民用航空局,市场与政府共同作用,在保证机场公益性前提下持续经营。依据《民航行业发展统计公报》相关数据,按照旅客吞吐量、地区及在运输网络中的作用划分为不同类型的机场(见表1)。

表1 民航机场划分依据及标准

我国中小民航机场具有数量多、运量少、差异大以及建设快的基本特征。2012至2021年,我国中小民航机场数量占比超过八成,但年旅客吞吐量仅占全国的15%左右,甚至不足北京、上海、广州三大城市4个机场的年旅客吞吐量。我国中小民航机场位于省内经济落后的中小城市,所含航线集中于本省及临近省份,吞吐量难以达到预计水平,主营业务收入少,导致边际贡献难以弥补机场巨额的成本支出,持续亏损成为阻碍中小民航机场发展的关键。

机场作为重要的公共基础设施,具有促进地区经济社会的协调和发展、提升城市形象、增强国防建设等作用,是具有正外部性的准公共用品,同时兼具公益性和经营性双重属性,需要公共部门通过财政手段进行干预协调。2022年年初,由中国民用航空局、国家发改委以及交通运输部共同印发《“十四五”民用航空发展规划》提出了构建航线网络的必要性,须进一步加强中小机场覆盖面,打通航空运输微循环。截至2021年12月31日,中国境内运输机场共248个,中小机场数量达219个,占总机场数量的88.3%,是机场网络和航线网络建设的重要节点,已成为大众化航空市场发展的重要组成部分。面对中小民航机场悬而未决的经济效益问题,若单方面突出机场经营性,仅依靠市场竞争运营,大多中小机场难以为继;若仅突出公益性质,依靠政府补贴,机场则缺乏内生动力。科学的补贴金额和政策可以避免过渡补贴或补贴不足问题,保障补贴的有效性。

二、文献综述

(一)关于机场的运营补贴相关政策及测算方法

HOTELLING H［1］将公用事业定义为地方的垄断倾向使得公共权威部门有必要为保护消费者的利益而采取干预行动。对于像发电厂、自来水厂、铁路等固定成本较大的行业,定价须遵循边际成本定价原则,且需要管理部门从税收中拨款对固定成本进行补助。CARUANA V等［2］评估了中央政府政策对英国机场规划和主权的影响,认为若想机场发展,则需要由市政承担主要投资。闫龙飞［3］认为纯公共品的完全非排他性,导致政府供给成为必然,纯私人品具有完全排他性,因此私人供给更加高效。纯私人用品到纯公共用品是非排他性不断增强的一个过程,准公共用品处于二者之间,可由政府、私人和第三部门组织来提供。刘一等［4］通过分析2016年民航局对全国152个小机场的补贴及所在城市的GDP发现,目前的补贴政策并没有完全达到向欠发达地区和小机场倾斜。GRIMME W等［5］指出欧盟委员会将会从2024年起严格限制国家对机场的援助,使许多小型机场面临无法收支平衡的风险,因此增加公共服务义务运营的航空服务数量和提供奖励可能是改善机场财务状况的合法选择。HOU M等［6］认为随着枢纽机场交通的恢复,政府可以适当调整对小型机场的补贴水平且需要避免损害社会福利。黄宇鹏等［7］认为在市场环境下,政府配置资源的方式不能采用直接补贴和直接定价的方式,否则会降低市场效率。

(二)关于机场政策性亏损补贴相关研究

政策性亏损是与经营性亏损相对应的构成企业总体亏损的组成部分。1994年颁布的《全民所有制企业政策性亏损定额补贴管理办法》［8］对政策性亏损给出的定义是:“为实现政府规定的社会公益目标或生产经营专项、特种商品,由于国家限价原因而产生的亏损。发生这类亏损,由财政部门审核后给予合理弥补。”政策性亏损集中于公用事业单位,例如公共交通、供水、药品等,其作用是保持公用价格的稳定。林毅夫［9］认为,只要有政策性负担,企业本身业绩好坏与企业的所有制性质没有必然联系,企业的政策性亏损需要通过政府的补贴来解决。机场的正外部性会导致溢出效应并由此增加社会总体效应,且机场设施属于社会准公共服务用品,因此民航机场会为了实现政府规定的社会公益目标而产生巨额的政策性亏损。杨彬等［10］认为政府要对其公益性经营结果负责,对机场的公益性亏损予以补贴。尹贻林等［11］将城市公共交通企业的政策性补贴划分为两大类,分别是以政府拨款为主的授权经营和招标的办法。GUZMAN L A等［12］针对波哥大政府实施的扶贫公共交通补贴计划进行研究,旨在减轻贫困家庭使用城市公共交通系统的财政负担。目前的扶贫补贴结构和补贴覆盖面都在不断完善,使得被补贴者的补贴获得性和公平性得到改善。罗清玉等［13］采用标准成本法,结合交通优先政策,明确基础变量,建立了政策性亏损补贴综合测算模型。范丽莉等［14］结合委托代理理论,构建基于社会福利最优的城市公交补贴测算模型,为地方政府制定合理的城市公交补贴政策提供专业建议。沙茜等［15］根据轨道交通的正外部性提出基础规模、客流规模、社会经济规模、社会效益4个方面的影响因素,采用层次分析法,建立了基于正外部性的区域轨道交通政府补贴分担比例测算模型。

(三)关于政府补贴的理论依据

1.机场存在正外部性

税收和补贴是政府对市场进行干预的重要手段,外部性是某经济主体的生产经营活动中对其他经济主体产生的外部影响,影响效果可以分为正外部性影响和负外部性影响,产生正外部性影响的企业称作外部经济企业,产生负外部性影响的企业称作外部不经济企业。对外部不经济企业,政府应通过税收进行调节,税额应与该企业给社会其他经济主体造成的损失一致,使该企业私人成本与社会成本相等。对外部经济企业,政府采取补贴的方式弥补企业成本支出中产生正外部性影响的部分,使其私人利益不低于社会利益。对于机场而言,产生溢出效应并增加社会总体效应,具体表现为机场内部的大型设施、外部的环境绿化等,经济效益较小但美化环境提升城市形象。若机场只依靠市场运营,会导致其具有较强的排他性;若机场想要提供普遍服务,则必然会持续亏损。政府的参与可以在保证普遍服务的前提下使得机场持续经营。

2.机场属于准公共用品和自然垄断产品

自然垄断产品是在生产或传输程序中具有垄断性质的社会产品或服务,其在建设初期需要巨额的资产投入,具有明显的规模经济效益,并产生大量的沉没成本。准公共用品兼具了纯公共品和私人品特征,具有不完全的非竞争性和非排他性,为了保证机场的准公共用品特征,政府需要干预并发挥调节作用,使机场在具有竞争性的同时保留排他性。民航机场分为飞行区、航站区、货运区、机务维修区及工作区5个部分,其中具备公共性质的飞行区主要收入来源是起降费、停场费等,但这些收入不足以弥补机场的运营成本,通常由政府和市场共同提供;也有具有私人性质的航站区、货运区等,这部分资产通常收益性较强,主要由市场提供。中小民航机场由于旅客吞吐量小,受地域的限制,使得具有私人性质的区域难以发挥自身优质资产的盈利能力,其主要收入来源于部分区域的航空性收入,因此更需要政府的补贴支持。

3.机场提供普遍服务的前提是持续经营

对机场来说,政府补贴是一把双刃剑,若政府对机场所有的亏损进行补贴,这会导致企业失去经营的积极性,只是依靠政府补贴生存;若政府只是对机场少部分亏损进行补贴,那么机场可能无法持续经营,出现资金链断裂的情况。因此,政府应合理测算补贴金额,并有针对性地对中小机场的亏损进行补贴。

三、我国民航机场经营现状分析

近10年来,我国民航机场数量稳步提升,中小机场和支线机场的增长趋势尤为明显,全国业务量以逐渐放缓的速率持续攀升,且在中长期仍然会稳定增长。但目前民航业经营发展还是面临着4个比较突出的问题,分别是机场分布与贡献不符、机场数量与运量不符、中小民航机场亏损面积大以及补贴政策倾斜不明显。

(一)机场分布与贡献不符

根据地区因素将机场分为4类,分别是东部、东北、西部和中部机场。2017年至2021年,东北地区和东部地区机场数量占比变化相对明显,东北地区机场占比增加近10个百分点,相比而言,西部地区近5年机场数量占比稳定在50%左右,较为稳定。如图1所示,机场数量西多东少,旅客和货邮吞吐量东多西少,不同地区机场数量与吞吐量严重不匹配。东部地区机场数量是全国机场数量的1/5,承担的旅客吞吐量高达半数以上,货邮吞吐甚至超过全国的70%;西部地区拥有全国一半以上的机场,吞吐量仅占全国的25%,货邮不足全国的15%。

图1 不同地区机场货邮吞吐量分布占比

(二)机场数量与运量不匹配

根据旅客吞吐量可将机场划分为大型、中型和小型机场。如图2所示,大型机场超负荷运营,存在严重的拥堵问题,中小型机场利用率较低,贡献不足。大型机场占全国机场数量的13%左右,其业务量达到全国机场的75%;中小型机场数量占比超过全国机场数量近八成,仅承担全国25%左右的旅客吞吐量。2012—2021年,北京、上海、广州三地机场的旅客吞吐量逐年下降,但货邮吞吐量仍居高不下。2021年,北京、上海、广州三大城市4个机场承担18%的旅客吞吐量和45%的货邮吞吐量,进一步佐证了机场数量与运量不匹配状况。

图2 大中小型机场吞吐量和数量占比

(三)中小民航机场亏损面积大

机场设施属于准公共用品,在运营过程中会产生溢出效应,即正外部性,因此亏损可以分为政策性亏损和经营性亏损两种情况。政策性亏损是因国家批准的政策和计划,企业某些产品或服务因销售价格低于实际成本等政策性因素造成的亏损,不考虑企业的主观努力程度;经营性亏损则由企业主观努力程度决定,如制度不健全,核算不严格,管理混乱,纪律松弛等。

机场收入包括航空性收入和非航空性收入,航空性业务的定价通常是由政府控制的,金额取决于该机场的吞吐量和飞机的起降次数。据统计,全国民航机场平均航空性收入占比约为46%,非航空性收入占比约为54%;大型机场的非航空性业务量占比逐年上升,首都机场的非航空性收入占比高达77.6%;中小机场的非航空性收入占比仅30%左右,部分小型机场的非航空性收入甚至不足20%。由此可见,我国机场业务结构差异大,中小机场的航空性收入占总营业收入比例较高,其旅客吞吐量受旅游出行造成的客源不稳定性影响较大,因此绝大多数中小机场的持续经营完全依赖航空性收入和政府补贴。与航空性业务相比,非航空性业务的毛利率较高,盈利空间更大,中小机场属地化管理后自主经营意识依旧不高,市场经营理念落后,非航空性收入占比小,很难平衡机场的大额固定成本支出。面对我国机场的亏损情况,基本原因有四:公益性基础设施定位、地区经济发展水平制约、客货流量不稳定以及非航空性收入相对较少。

(四)补贴政策倾斜不明显

机场补贴资金主要来源于民航发展基金、中央财政以及省政府,本文研究的机场补贴是针对中国民用航空局使用民航发展基金对中小机场的补贴,属于政府性基金。目前,我国对旅客吞吐量200万人(次)以下的中小机场进行补贴,2023年民航中小机场补贴资金方案显示,2023年拟补贴中小机场180个,补贴金额总计17.853亿元。2020年4月30日,财政部和中国民用航空局联合印发《关于修订中小机场补贴管理暂行办法的通知》［16］,加大落实了我国对发展中西部地区和中小民航机场建设项目的补贴力度。

按照机场地区分类将补贴金额进行划分(见图3)。可以看出,机场补贴基本实现向西部地区倾斜,补贴金额占总金额的60%左右。2020年修订相关补贴准则后,补贴金额明显向西部地区倾斜,2021年西部地区补贴占比高达68.17%,金额达到16.9亿元。

图3 2017—2023年不同地区获补贴金额占比

依据2023年拟补贴公示,进一步分析西部地区各省中小民航机场补贴数据,向欠发达地区的补贴倾斜程度并未完全落实。如表2所示,宁夏、青海、广西、西藏等经济落后地区的补贴金额明显低于相对发达的四川、贵州、陕西等地区。

表2 2023年西部地区不同城市获补贴金额

四、甘肃省中小民航机场运营现状及补贴标准

(一)甘肃省民航机场运营现状

甘肃省民航机场集团有限公司前身是民航甘肃省管理局,成立于1985年,2015年由甘肃省委、省政府重新收回了下辖机场的管理权,进行重组改组,成立了甘肃省民航机场集团。目前甘肃省民航机场集团下管辖7个民航机场,其中兰州中川国际机场是甘肃唯一一家大型机场,年吞吐量在1 000万人以上,其余6个机场年吞吐量均未达到100万人次,属于小型民航机场,分别为嘉峪关机场、敦煌机场、庆阳机场、金昌机场、张掖机场以及陇南机场。本文的研究对象为甘肃省民航机场集团下属6个小型机场,其旅客吞吐量和货邮吞吐量与西部地区平均值相比,旅客吞吐量略小于西部平均值,货邮吞吐量不足西部平均值的50%,在受地理与经济发展水平、地区人口数量等客观因素影响的不发达地区中具有代表性,且6个中小机场的经营现状体现了中小机场亏损的普遍原因。

1.收入构成分析

民航机场的主营业务收入来源可以分为航空性业务收入和非航空性业务收入。其中航空性业务收入包括起降收入、客桥收入、停场收入等,非航空性业务收入包括地面服务收入、夜航附加收入、贵宾服务收入等。甘肃省民航机场集团下辖6个小型机场和1个大型机场的航空性收入基本保持在60%左右,表现为航空性收入在总收入中占主导地位,营收模式明显区别于以非航空性收入主导的大型机场(见图4)。

图4 2015—2021年甘肃省民航机场集团机场收入构成

对于甘肃省民航机场集团的中小机场而言,营收模式过于单一,航空性收入决定机场总体收入,进而说明旅客吞吐量、货邮吞吐量及机场起降次数对机场总体收入起决定性作用。

2.成本构成分析

机场主营业务成本包括人工成本、折旧与摊销、制服费、劳务费等,随着吞吐量的增加,主营业务成本也随之增加,其中折旧费用和人工成本在总成本中占比高达90%,折旧费用占比超过50%。随着机场通航时间的增加,中川国际机场的折旧费用占比呈现下降趋势,且稳定在20%左右,反观6个中小民航机场的折旧费用,逐年上升,并有突破60%的趋势(见图5)。

图5 2015—2021年甘肃省民航机场集团机场折旧摊销费用及占比

结合甘肃省民航机场的总资产周转率和流动资产周转率发现,甘肃中小机场总资产周转率为4%,远低于全国中小机场平均值的30%,流动资产周转率逐年增加,在2021年达到7.58,略高于全国中小机场的平均值4,进一步证明甘肃中小机场非流动资产利用效率有待提升,尤其占比高达98%的固定资产利用效率急需改善。

3.主营业务毛利率分析

主营业务毛利率是体现企业获利能力的指标(见图6)。兰州中川国际机场的毛利率在疫情前维持在零点以上,受疫情波及,近几年跌破0,结合该机场的地理位置及当地GDP,该机场恢复如初指日可待。甘肃省6个中小机场的毛利率远小于零界值,且亏损面积大,其中亏损最多的机场毛利率跌至-400%,明显呈现入不敷出的状况。总体来看,甘肃省中小民航机场仅靠自己很难持续经营,需要政府从中调节,提供补助,确保中小民航机场的经营活力。

图6 2015—2021年甘肃省民航机场集团机场主营业务毛利率

4.补贴现状分析

根据财政局和中国民用航空局颁布的《关于修订民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》［16］,民航机场的补贴额度根据机场类别和年旅客吞吐量决定,其中将机场按照地区划分为3类,按照生产规模划分为6类。在补贴额度测算中,对于机场外部环境的考虑没有细分到机场所在地的经济状况,因此补贴金额在地区内倾斜不明显,导致不发达城市的机场所获补贴额度使自身经营难以为继。甘肃省中小民航机场管理的6个中小民航机场的补贴力度逐年上升,且高于全国中小机场补贴平均值,符合向中西部地区倾斜的补贴政策。在甘肃省内结合机场吞吐量和城市GDP水平发现,年吞吐量较高的机场获补贴金额较多,例如位于旅游城市的嘉峪关机场和敦煌机场相较于其他机场的补贴金额较高,可以看出中小机场补贴在甘肃省内倾斜方向不清晰(如表3所示)。结合机场税后利润指标进行分析,发现甘肃省内对各机场补贴分配不合理,没能有效弥补机场亏损,嘉峪关机场在2021年甚至出现补贴过量状况(见图7)。

图7 2015—2021年甘肃省民航中小机场补亏比例

表3 2015—2021年甘肃6个中小机场补贴金额汇总 万元

(二)不同补贴策略结果

根据甘肃省中小民航机场的经营现状及存在的问题,考虑其政策性亏损补贴的适用性。首先,选用传统的主营业务亏损补贴法以及边际利润补贴法进行补贴额度测算;其次,在传统补贴测算方法的基础上,运用多元线性回归建立中小民航机场政策性补贴测算模型;最后,将3种不同补贴法计算结果与实际补贴额进行对比并分析优缺点。

1.主营业务亏损补贴法

该方法参考城市公共交通企业补贴办法,认为这6个机场的公益性较强,若政府鼓励建设该类中小机场,并打算以此推动当地经济发展,应该对机场的主营业务亏损进行全额补贴:

π补=C-R。

(1)

其中,π补为政府的补贴金额,C为机场的主营业务成本,R为机场的主营业务收入。该补贴方法使得机场提供普遍服务的亏损得到全额补偿,中小机场基本不存在持续经营的困难,计算结果如表4所示。

表4 甘肃省中小民航机场主营业务亏损补贴金额测算结果 万元

2.边际利润补贴法

根据经济学原理,当边际收入等于边际成本,即边际利润为零时可以实现利润最大化,且该目标符合企业经营的最终目标。中小民航机场具有公益性质和企业性质的双重特点,在追求自身利益的同时,兼顾社会利益,提供普遍服务,中小机场所获得收益代表企业全部经营所得,而机场支出除了维持企业经营还须兼顾社会利益,政府为了激励企业承担社会责任,对中小民航机场的边际利润进行补贴:

π补=MP×K。

(2)

其中,π补为政府的补贴金额,MP为边际利润,K为机场规模(旅客吞吐量)。该补贴方法在兼顾企业自身利益和社会利益的同时,考虑了旅客吞吐量。政府对企业边际亏损的补贴正是机场提供社会服务的亏损,也是社会取得收益的金额。其中边际利润是根据2015—2021年财务数据进行回归获得,嘉峪关机场、敦煌机场、庆阳机场、金昌机场、张掖机场和陇南机场的边际利润分别为-24.42、-39.65、-37.95、-71.62、-60.71和-116.35。机场的补贴计算结果如表5所示。

表5 甘肃省中小民航机场边际利润补贴测算结果 万元

3.政策性亏损补贴法

机场的亏损主要分为政策性亏损和经营性亏损,经济学家盛烈认为“政策性亏损”是企业以自身经营负担社会福利,承担稳定民心的经济成本。政策性亏损可以进一步认为是企业在完成政府所希望实现的社会目标或社会生产计划所造成的一部分亏损,政府对机场的补贴也仅应考虑企业实现社会目标时的亏损,对于企业自身努力程度导致的亏损不予考虑:

π补=C-E×S′。

(3)

E=R/S。

(4)

其中,π补为政府的补贴金额,E为企业经营效率,R为主营业务收入,C为主营业务成本,S′为机场应实现吞吐量,S为机场实际吞吐量。机场应实现的吞吐量,即为政府希望机场实现的社会目标,为了计量该吞吐量,笔者使用多元线性回归,依据中国民用航空局综合司发布的《关于2021年民航盈利企业经营状况的调研报告》,选取9家盈利的中小机场2015—2021年的相关数据,9家机场分别是阿拉善机场、成吉思汗机场、江西机场、三清山机场、恩阳机场、福绵机场、天柱山机场、通辽机场及朝阳机场。

机场旅客吞吐量影响因素主要包括经济因素、人口因素、交通因素及机场自身因素［17-19］。笔者主要针对外部环境因素分析认为,影响机场每年应能够达到旅客吞吐量的主要因素有GDP(X1)、第三产业生产总值(X2)、总人口数(X3)、城镇从业人员数(X4)、铁路客运量(X5)和公路客运量(X6)。GDP代表机场所在城市的生产总值和经济发展水平,第三产业生产总值中包含有服务业、文娱业、旅游业等,代表机场所在城市的商业化程度,总人口数代表城市的发展前景,通常人口基数较大的城市发展前景较好,城镇从业人员数代表机场所在城市产业的多元化程度,铁路客运量和公路客运量代表机场所在城市交通运输业的发展程度。输入各影响因素及旅客吞吐量,建立多元线性回归模型,得到相关系数并检验,依照90%的显著性水平逐一剔除变量X1、X6,最终系数及检验系数如表6所示。

表6 相关变量系数及检验系数

表6中的变量均通过检验,根据相关系数可知预测机场应实现吞吐量的多元线性回归方程:

Y=66 125.81+0.039X2+2006.010X3-

0.182X4-553.312X5。

(5)

根据2015—2021年的甘肃省6个机场相关指标数据,预测出6个机场当年应达到的吞吐量以及当年的经营效率,并将结果带入式(3),得到政策性补贴测算结果(如表7所示)。

表7 甘肃省中小民航机场政策性补贴测算结果 万元

(三)不同补贴方法测算结果对比分析

分别将6个机场2015—2021年的主营业务亏损补贴法、边际利润补贴法、政策性补贴法以及实际运营补贴金额进行对比(见图8),发现目前机场的补贴金额虽然逐年上升但均小于3种方法的测算结果,因此目前的补贴难以弥补中小机场的巨额亏损。

图8 2015—2021年甘肃省6个机场不同方法测算结果及实际补贴额对比

1.主营业务补贴法

政府需要承担机场的全额亏损,从而机场不存在经营困难。该方法的优点是便于理解,数据易得,计算简便,对新建中小机场的激励作用尤为明显,最大限度帮助机场实现收益最大化的目标;主要缺点是仅依靠企业的财务报表数据进行测算,可能会促使机场产生减少收入、提高成本以获得高额补贴的舞弊现象。该方法没有根据亏损产生的原因进行针对性补贴,一定程度上保留了机场的惰性。

2.边际利润补贴法

考虑到机场的正外部性,政府为保证企业承担社会责任,对边际利润进行补贴。该方法的优点是在主营业务补贴法的基础上将吞吐量加以考虑,一定程度上减少了机场操纵成本和收入的可能性;符合经济学基本原理,并将机场实现社会福利的情况考虑在内。主要缺点是没有考虑机场所在地区的经济因素、人口因素等宏观环境,没有将甘肃省6个机场与全国中小机场结合分析。该补贴方法局限于通航时间较长、吞吐量稳定的中型机场。

3.政策性亏损补贴法

一种有针对性的补贴方法,政府仅承担其所希望企业实现社会目标时的亏损。该方法的优点是在鼓励机场实现社会责任的同时保留了机场“自负盈亏”的企业性质;预测机场每年应实现的吞吐量时,综合考虑了多种因素的不同指标,包括经济因素、人口因素和交通因素。主要缺点是没有直接衡量政策性亏损,而是间接通过经营效率获得。

五、结论与建议

(一)结论

通过分析对比甘肃省6个中小机场的3种补贴方法,笔者认为政策性补贴方法对中小民航机场最为适用,且其原理与测算结果更加符合当前中小机场亏损金额大、政策性亏损难以被企业营业收入所弥补的现状。同时,对3种补贴方法的计算结果进行对比发现:(1)政府的实际补贴额更接近边际补贴金额,且通航时间越长,两者金额越接近,符合某经济主体经营到成熟阶段,边际利润会趋于0,达到利润最大化原则。(2)对比主营业务亏损补贴额度与政策性亏损补贴额度,可以判断机场的经营效率。若主营业务亏损补贴额度高于政策性亏损补贴额度,则说明企业经营效率不佳,主营业务亏损中除了政策性亏损还包含经营性亏损;若政策性亏损补贴额度高于主营业务亏损补贴额度,则说明企业经营效率较高,不存在经营性亏损,并且高效经营弥补了部分政策性亏损,分析发现嘉峪关机场与敦煌机场的经营效率较好,其余4个机场须提高其经营效率。(3)边际利润补贴额与政策性补贴额接近的机场,吞吐量基本达到考虑外部环境后的经营标准。

(二)建议及保障措施

根据中小民航机场的运营现状,笔者提出改善运营的建议,并针对新补贴测算方法提出相应的保障措施。

1.中小民航机场运营改善建议

(1)拓宽补贴资金来源渠道,改善资本结构。机场的资金来源可以在不影响公益性的前提下适当市场化,最终形成“以政府投资为主,市场投资为辅”的资本结构,促使民航业形成有效的市场竞争模式,同时由第三方投资者监督机场的运营效率。政府可以与社会资本之间采用合资、委托经营等方式进行机场的投资和建设;不同机场之间可以采用竞合或帮扶式投资经营,主动向市场寻求资金帮助,合理运用社会资本。

(2)改善中小民航机场管理体系。机场的非流动资产监管可以学习城市轨道交通的监管体系,内外结合,由政府、第三方专业机构及中小民航机场共同构成。政府首先完善有关法律制度,依法对机场运营进行监管;其次建立绩效评价体系与赏罚机制,学习美国民航局的补贴审批机制,对不同类型的机场进行不同程度的补贴,机场设施改建计划(ACIP)会系统地区分补贴次序,对没有及时上报财务信息或补贴资金的机场,美国民航局会实施相应的惩罚措施;最后保证机场补贴政策和补贴金额测算的规范性和透明性。第三方专业机构受政府部门的委托,对中小民航机场定期进行相关的监测和评估,以协助政府进行监管,同时对中小民航机场的经营提供专业建议,并协助中小机场根据自己的运营状况及特点申请补贴金额。

(3)实现经营模式多元化,稳定收入增长。中小民航机场在公益性基础上逐渐适应市场化竞争,由传统的航空收入为主导的营收模式向非航空主导的营收模式转化,不断增强机场的自我造血功能,实现多元化经营。大力发展航空业务,不断拓展非航空业务,采用现代化的公司治理模式,同时中小机场的管理人员应明确机场的发展方向及机场网络中的定位,结合当地特色,利用优质产业带动当地经济发展,避免与其他中小机场发生同质化运营。

航空收入的提高离不开旅客吞吐量与货运吞吐量。中小民航机场一般位于非省会城市,因此以紧紧围绕省会城市中的大型机场为中心构建省级航空互联网,进行互通有无、打造区域经济一体化为理想发展状态。针对中小民航机场所在地区的特征,因地制宜,与携程旅行、去哪儿旅行以及飞猪旅行等等APP跨界合作,降低票价,做出旅游攻略投放主页,增大流量与当地曝光度。

非航空收入主导的中小民航机场风险承担能力强,受旅客吞吐量影响小,能快速适应外部环境变化,维持收入的稳定增长。非航空收入的快速发展需要有敏锐的市场洞察力,与不同行业形成跨界合作,例如与各大企业进行广告合作,其广告内容在机场大屏中滚动播放,或将沙发等实物产品放入贵宾室,让旅客对产品有实体了解。针对电子类产品与果蔬农产品的运输均离不开航空产业的现实情况,可以选择与各大快递企业进行战略合作,提供专属仓库。为带动区域经济发展,可依据当地特色增加非航空收入,例如甘肃省省级农产品区域公用品牌“甘味”旗下46个品种均可入驻航站楼并成为旅客们喜爱的特色产品。

(4)加强成本费用控制,提高固定资产利用效率。高额的成本费用是中小民航机场经营亏损的又一重要原因。在成本费用中,通常折旧费用占比较大,在折旧方法的选择上应尽量与产出相对应,区别于大型机场的直线法进行折旧。同时,需要加强预算控制,学习城市公共交通的成本管理经验,合理界定成本费用的范围,严格管理和控制成本费用的支出。随着设备的更新换代,利用效率的提升,可以适当减少劳动力,降低人力成本,力求做到人员精准管理。应充分利用非流动资产,做好基础设施的定期维护,及时对固定资产进行评估,在资金允许的情况下对设备进行更新改造,以实现其最大的利用效率,创造新的价值。针对暂不使用的固定资产,可以采取停用模式降低能耗;对于利用效率较低的固定资产,可以分时段开放。

2.中小民航机场补贴保障措施

(1)提高补贴效率。合理的补贴金额、科学的补贴方式以及完整的指标考核体系是高效补贴的前提。首先,合理的补贴金额应当根据各个机场所属地区的经济状况、政府的财政能力以及机场的发展现状进行差异化补贴,补贴金额建议选用政策性亏损补贴法,让机场的正外部性内化。其次,补贴方式可以根据机场的实际需要实现方式多元化。例如,对通航时间较长、大型设备健全的机场以资金补贴政策为主;对新建与急需在基础建设中投资的机场以资产补贴政策为主;对部分具有正外部性的土地使用税进行税收减免政策。最后,为了监督并考核机场的公益性质是否实现,所获补贴金额是否专款专用,是否存在虚增成本等舞弊问题,提倡审计机构对机场进行外部审计,有助于完善机场的信息披露制度。

(2)建立部门之间的联动机制。补贴的测算、申请、复核、审批、发放等是一个复杂而系统的工程,涉及企业和政府的不同部门,这些部门之间需要协调联动,以保证补贴金额发放和使用的合理性。在大数据和网络信息快速发展的时代,可以考虑开发一个补贴系统,该系统包含了补贴从申请到发放的全过程,有效地将企业与政府部门相互联动,同时保证了补贴全过程的透明性,有助于追踪补贴发放进度,保障补贴发放效率。

(3)加强对补贴环节的监管。补贴监管是机场补贴目标实现的保障,包括补贴是否及时到位,补贴是否被合理运用,补贴效果是否达到预期等。建立中小民航机场补贴资金的全流程监管体系,合理运用补贴系统,定期对中小机场运用补贴效果进行考核评价,实时追踪补贴去向。若在监管中发现补贴的发放和运用中存在问题或漏洞,需要及时在补贴系统中提交反馈告知机场集团,并由政府委派工作人员对问题解决的进度进行跟进,做到快速发现和精准打击。