《治安管理处罚法》修订的热点问题

近年来，我国社会治安出现很多新情况，治安管理工作面临很多新问题，为更好地适应新时代新形势的需要，修订《治安管理处罚法》被列入全国人大常委会和国务院2023年度立法工作计划项目。为了充分了解这次修订的内容和变化，记者邀请中国政法大学行政法教授赵宏、清华大学刑法学教授劳东燕，深度解析草案条款。

记者：《治安管理处罚法》在我国的法律体系中处于什么样的位置，和其他法律，尤其是《刑法》的关系是什么？它对于基层执法起到什么作用？我们该如何理解它的重要性？

赵宏：《治安管理处罚法》通常被叫做“小刑法”，法案中一半以上行为和《刑法》中的行为样态是相同的，只是情节轻重不同。如果你违法了，但不构成犯罪，就可能受到治安管理处罚。所以，它其实是衔接行政责任和刑事责任的一部法案。《治安管理处罚法》涉及我们生活的方方面面，处理社会上的各类治安事件，触犯后可能导致被拘留，所以，它是行政法领域中处罚最重的。

记者：《治安管理处罚法》的前身是《治安管理条例》，1957年第一版通过，1986年修订過一次，2005年废止并改为《治安管理处罚法》，2012年修改过一次。它出台的背景是怎样的？中间的这几次修订主要有什么特点？

赵宏：1957年我国出台了第一部《治安管理条例》，它其实是承袭民国时期的《违警罚法》，用于处理轻罪，当时我国还没有《刑法》，该条例的出台是出于维护社会秩序、打击阶级敌人的考虑，有着特殊的时代背景。1980年代，《治安管理条例》开始逐步法制化，2005年之后正式改名为《治安管理处罚法》，将未构成犯罪的轻度违法行为都纳入惩戒范围，以维护统一的社会秩序。在整个过程中，条款不断增加，处罚范围一直在扩大。《治安管理处罚法》中的行为，在世界上大部分国家和地区都被列为“轻罪”，大多数国家的一个通例是，执法机关作出处罚，需要经过司法机关的论证。我国的《治安管理处罚法》有其特殊性：公安机关在处理“轻罪”时，具有较大的自由裁量权，不需要经过司法机关筛选、检验和制衡，就可以立刻作出拘留决定。

记者：此次修订主要包括哪些内容，有什么样的特点？

劳东燕：其实有很多条款都值得我们关注。我梳理了这次修订的内容后，认为主要有三个变化：第一，加强了与《刑法》的衔接。近年来《刑法》中新增设的犯罪，这次修订中也在《治安管理处罚法》中出现了，如非法获取数据与个人信息、传销、侮辱英烈、妨害安全驾驶、高空抛物等。第二，处罚有变重的趋势。罚款金额普遍从500元上升到1000元、3000元，涉及行政拘留的条款增加，拘留天数也有延长。比如第22条，对于已满14周岁、未满16周岁的未成年人，增加了“一年内二次以上违反治安管理的，可以执行行政拘留处罚”的规定。再比如，这次增加的第67条，“娱乐场所和印章、旧货、机动车修理等行业经营者不按规定登记信息”，处罚类型直接就是行政拘留，没有警告、罚款的选项。第三，放宽了对执法机关的制约。一个是部分新设条款的处罚标准宽泛模糊，主观色彩较浓，执法者有更多的自由裁量空间。比如，新增第46条，“违反有关规定，在低空飞行无人驾驶航空器”，其中的“有关规定”具体为何，无人机如何与儿童玩耍的飞机玩具区分呢？第59条中，侮辱、谩骂的主观化色彩较浓。许多条款放宽了警察执法的程序性要求。比如第94条和第103条规定，在紧急情况下，警察可以当场实施强制传唤或物品扣押，之后再补办手续。而第106条和第120条规定，可由一名警察单独执法。第101条中还降低了审批的层级，对场所进行检查只需“公安机关办案部门负责人批准”，但在原本的法案中是要求“县级以上人民政府公安机关开具检查证明文件”。

与此相对，对行政相对人即公民的权利保障是略有分歧的。比如，根据第117条，只有两种情形才可启动听证——“公安机关作出吊销许可证、处4000元以上罚款或者采取责令停业整顿措施”，这两种情形都是财产处罚，行政拘留处罚却未被纳入可启动听证程序。这一点分歧较大，一些法律界人士认为，限制人身自由的处罚实质上是比财产处罚更严重的。

再比如，第100条收集生物识别信息，有法律界人士认为，基本上是将行政违法行为人当作犯罪分子来对待，赋予公安机关过大的权力。此外，第59条中，将侮辱与谩骂纳入妨碍公务执行的行为方式范围，有法律界人士认为，也可能会出现过度保护执法者、对公民权利作出不合理限制的问题。对于这些分歧，修订草案公开征求意见结束后，应会有所回应或改变。

（摘自《三联生活周刊》夏杰艺）