城乡融合发展的制约因素和对策研究

顾霁虹

摘要：坚持城乡融合发展是巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴的应有之义，也是新时代新征程构建新发展格局，推动高质量发展的必然选择。文章以江苏省如东县为例，分析了如东县城乡融合发展存在问题和制约因素，在此基础上，提出推动如东县城乡融合发展的对策，以期为如东县畅通城乡要素流动、缩小城乡差距、提高农村发展水平、促进城乡融合发展建言献策。

关键词：乡村振兴；城乡融合；如东县

文章编号：1674-7437（2023）04-0146-04      中国图书分类号：F299.27；F327      文章标识码：A

习近平总书记高度重视城乡融合发展工作，作出了一系列重要论述，为健全城乡融合发展体制机制指明了方向、提供了基本遵循。党的十九大和十九届五中全会，对健全城乡融合发展体制机制作出了明确部署。如东县，别名扶海洲，是江苏省南通市下辖县，位于江苏省东南部，东面与北面濒黄海。截至2021年，如东县辖12个镇，3个街道办事处，255个村居，全县总面积1 872km2，全县常住人口87.95万人，实现地区生产总值1 272.24亿元。城镇人口占58.96%，农村人口占41.04%。在2021年全国县域经济百强县排名中，如东县居第33位。如东县作为东部一沿海城市，在城乡融合发展方面取得长足发展，但也存在短板。在分析如东县城乡融合发展存在问题和制约因素的基础上，探索促进如东县城乡融合发展的相关对策，尤为重要。

1   城乡融合发展的基本内涵及重要意义

城乡融合是指以城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为重点，以工补农、以城带乡，统筹推进城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体发展、城乡产业协同发展，农民收入持续增长，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化和乡村振兴。城乡融合发展对缩小城乡差距、加快农业农村现代化建设、实现共同富裕有着重要意义。2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中提出，建立健全城乡要素合理配置、公共服务普惠共享、基础设施一体化、乡村经济多元发展、农民收入持续增长等五大体制机制[1]。党的二十大报告中提到，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴[2]。如东县委党校调研组深入走访了如东县曹埠镇甜水村、大豫镇东安闸村、栟茶镇的茗海社区、丰利镇陈葛庄村等一些乡村，通过资料查阅、实地走访、座谈，获得一手资料。

2   如东县城乡融合发展存在问题和制约因素

2.1   城乡收入差距较大

20世纪90年代开始，我国对重工轻农、重城市轻农村的二元结构开始纠偏，对农业实行多予、少取、放活的战略，此后又分别实行了以工补农的城乡统筹发展战略和以工促农、以城促乡的城乡一体化发展战略，但城乡居民之间在收入水平、公共服务上的差别并未消除。2021年，如东县城镇居民人均收入54 090元，农民人均收入26 435元，城乡居民收入绝对差距为27 655元[3]。城乡居民收入差距较大，已成为困扰如东县经济高效、健康、可持续发展的重要民生问题。

2.2   政府职能统筹不够，公共服务发展不均衡

如东县在统筹规划公共服务方面缺乏一定的整体性、全局性。城乡之间发展不平衡最突出的表现就在于基本公共服务发展水平的不平衡，这种不平衡表现在资源布局、能力提供和服务质量上，具体表现在四个方面：教育、医疗、文化和社会保险制度等。因此，公共服务水平参差不齐仍然是制约城乡融合发展的短板。要实现融合发展，必须加快补齐这个短板，增加公共服务在乡村的供给，稳步提升城乡基本公共服务均等化的水平。党校调研组在调查丰利镇陈葛庄村和大豫镇东安闸村时发现，村民对比都有共同的感触：如东县政府这几年花大力气投入在教育、医疗上，如建成县级图书馆（含丁杰艺术馆）、新中医院投入使用、人民医院提档升级等；在乡镇，教育更着重在镇级层面，医疗方面的服务体系为镇中心卫生院+各村医务室，医疗水平较县级还存在较大差距；环境卫生设施成为城乡基础设施建设差距最大的领域，养老和医疗服务水平则是公共服务领域最为薄弱的两个领域，仍然不能满足村民对美好生活的需求。

2.3   涉农资金统筹机制不完善，金融支持力度不足

现有的金融服务和金融产品从特点、种类、审批时效、贷款期限来看，都是更有利于工业企业，不符合差异化大、个性化、成本低廉化、季节性强的农业金融需求。虽然早期成立了立足服务“三农”的农村小额贷款公司，在激活农村金融、推进新农村建设上给予了有力的金融支持，起了拾遗补缺的作用，但由于内部管理不统一、服务对象不能一以贯之、小额需求不足、外部信用环境不理想等因素，导致农村小额贷款公司经营并不理想，甚至面临倒闭。一些小额贷款公司为了追逐利润，在监管不到位的情况下，贷款脱农化、大额化、短期化。一些大额贷款名义上是发给农户的，暗地里操作却是商业经营。在统计报表上写的是种植业或养殖业贷款，实际上却贷给了企业作为6个月以下的短期流动资金使用。加之，如东县财政基本上为“吃饭”财政，资金调度困难，县财政在安排资金投入时，心有余而力不足。2022年以后尽管如东县为服务“三农”出台了一些针对性的扶持政策，但由于涉及的范围小，保守性过强，所以实际效果并不佳。

2.4   产业结构不合理，传统产业占比过重

如东县农村的主导产业仍然是农业，产业结构单一，产业链条短，比较优势难以发挥。调研组在走访调查丰利镇陈葛庄村时发现，其主导产业基本还是农业，三产发展不均衡，且农业生产技术较为落后，集约化程度低，基础薄弱，农村农技员身兼数职，在农业生产上并不专业，农业科技成果的转化率低。在调查大豫镇东安闸村时也发现类似问题，产业发展的结构不合理。该村的党支部书记谈到，“安闸村的特色产业为稻田、小麦种植及扣蟹养殖。一产比重过高，第二、三产业相对薄弱。因此，在接下来的工作中，该村将结合水稻种植及扣蟹养殖，发展相配套的加工产业，如水稻加工厂、扣蟹培育基地等；将水稻种植与龙虾养殖相结合，依托通州湾工业园区大量的外来人口发展农旅产业等。完善产业结构，促進本村的经济发展。”这两个村庄的事例表明，产业结构的不合理、科技创新投入不足、资源匮乏、科技服务体系建设滞后等因素阻碍了城乡融合发展。

2.5   干部队伍不稳定，农村基层干部流失率高

在新冠疫情防控期间，组织部系统的几个部门下沉到栟茶的茗海社区、栟南村、兴灶村、兴凌村，在共同抗击疫情战线上，下沉干部亲眼目睹了村级（社区）干部的辛苦和劳累。上面千条线，下面一根针，基层农村干部人少事多，责任和担子重，工作压力大，收入少，有时候还得不到村民的理解和支持，这些都是制约农村进一步发展的因素。“早上一睁眼，十几件事等着……”“基层工作，除了一些决策的事情是在办公室完成的，70%的时间都在村里、在企业”。这是党校调研组在调查时，接到许多村级（社区）干部的反映。在这样的情况下，乡村建设留不住人才。人员流动大，少则一两年，多则三五年就想往县城调，沉下心来投入乡村建设的人少，这些因素势必会阻碍城乡融合发展。

3   推动如东县城乡融合发展的对策

3.1   构建资源和要素的自由流动机制，创新乡村治理体制

推进市场经济在“三农”资源配置中的基础性作用。新形势下必须深入领会乡村振兴战略的重大意义，进一步深化改革，尤其要在推动城乡融合发展的政策创新上想办法、求突破。一是巩固和完善农村基本经营制度。实践证明，稳定现有的承包关系，坚持农村土地集体所有是行之有效的。稳定和完善适合国情的农村基本经营制度，保护农民的土地权益，适应农村生产力发展的新要求。二是深化农村土地制度改革。要不断丰富农村土地“三权分置”的有效实现形式，促进农村土地资源优化配置。三是在家庭承包经营基础上，创新多种形式适度规模经营，积极培育新型农业经营主体。要不断推进小农户与现代农业有机衔接，打破“小”的局限，以更加开阔的视野、更加灵活的方式融入市场大潮。要开展多种形式社会化服务，满足不同主体、不同品种的服务需求，提高针对性和精准性。四是深入推进农村集体产权制度改革。对于农村经营性资产，要加快推进集体经营性资产股份合作制改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。

3.2   转变和理顺政府职能，加强公共服务的配套建设

要转变政府职能，管理型向服务型转变。一是在义务教育资源配置上要均匀。二是在公共卫生及医疗资源配置上要均衡。三是在城乡社会保障资源配置上要平衡。例如，在公共卫生及医疗资源配置方面，如东县曹埠上漫社区率先实行“福村宝”，为农村合作医疗的发展做了一个有益的探索。社区“两委”致力解决村民因病致贫返贫的问题，经过反复协商和努力，在全县率先建立村级医疗互助组织暨“福村宝”医疗互助平台，募捐社区乡贤企业家资金49万元，社区居民自筹资金近15万元，县镇社区配套补助资金38万元，项目筹资总量超过100万，已覆盖受益居民达3 000人，为社区村民撑起了一片蓝天。自实现“福村宝”医疗互助平台二次结报以来，已有1 038人次到村报销，结报款为90.56万元。一花引来百花开，百花齐开春满园。上漫社区“福村宝”得到社会各界的高度认可，南通电视台和学习强国平台先后对此进行了专题报道，而如东县也已经全部实施了村级医疗互助“民善康”。在其它公共服务的配套建设上，也应如此，下足功夫，统筹规划，推动城乡融合发展。

3.3   加快三产融合发展，激活乡村活力

要积极开发农村多种形态的经营，挖掘乡村休闲旅游基础设施建设的投入，增强线上线下营销能力，提高管理水平和服务质量；激活农村要素资源，增加农民财产性收入。例如，位于曹埠的省级如东县现代产业示范园，集农业技术现场教学、观光、水果采摘、以及线上购买等功能于一体，是实现三产融合的典范；曹埠镇甜水村位于如东县现代农业产业示范园核心区，以优质稻麦（元麦）、绿色果蔬为主导产业，积极推进农产品深加工、休闲农业产业发展，着力打造“九遥甜”乡村旅游品牌，并进行了休闲旅游广场建设、乡村休闲旅游配套工程建设、旅游路线环境打造工程建设和旅游路线的亮化及景观提升工程建设四大工程，有果蔬采摘、缤纷稻田、垂钓、体验式活动、农家乐餐饮等其它活动；栟茶镇茗海社区依托“千年南沙城”的开发，为配套“栟村”生态田园项目，茗海社区成立了如东茗海旅游服务有限公司，与栟茶文旅携手打造茗海社区全域旅游，该项目以“南有乌村、北有栟村”为目标，重点打造“归居田园乡村居住区、把酒桑麻农耕体验区、桃源隐士桃园采摘区、水调歌头亲水休闲区、杏林花海大地景观区”五个区域板块，构建农旅融合新格局，力争实现古镇古村“全域旅游”，叫响社区品牌。如东县应该在以上推动三产融合发展的成功案例的基础上，继续积极探索培育产业融合示范园，拓宽延伸产业链条，推动农业种植、生产加工、电商物流、观光旅游等产业的深度融合，形成产业链条完整、功能类型丰富、利益联结紧密的三产融合发展格局，打造产业融合发展新优势，以加快推动城乡融合发展。

3.4   加强造血功能，发挥好财政的引入和激励作用

如东县应积极发挥好政府的统筹协调作用，加大金融支农力度[4]。一方面通过政府的力量来完善信用和制度体系，以提升整个社会的信用意识。另一方面，政府通过制度创新来支持农村小额贷款公司的发展。在财力充足的前提下，对农村金融机构每年给予一定的补助，建立涉农贷款激励制度，积极构建农村金融组织风险担保与损失的财政补偿机制。通过财政支农资金，成立政策性农业保险公司，重点覆盖政策性农保产品；在财力许可的条件下，成立由财政资金主导的自然灾害补偿资金，专门用于赔付因遭受自然灾害而损失的农业贷款，以降低其支農成本。在此基础上，还可以积极探索与保险机构联动机制，重点开发与保险关联的信贷产品。

3.5   进一步建立激励机制，促进基层队伍稳定

对农村基层干部要加大激励机制和干部培训机制，有计划、分批次地对扎根基层的干部实行转轨和提拔，提升基层队伍的整体素质。有村干部如是说“ 其实村里还是有潜力的。人才要素要深挖并与时俱进地开发出来。乡村振兴要靠一群有理想、有信念、有担当的年轻人去实现。为稳定基层村干部，需要从政策上做好三方面安排：一是做好农村（社区）基层党组织的5年任期制。这样规定，有利于降低换届成本，促进村（社区）“两委”班子安心本职工作，克服短期行为、积极干事创业；有利于建设一支高素质的农村（社区）基层党组织带头人队伍，同时也便于与乡镇党委换届统筹安排。二是明确规定将村（社区）党支部书记培训纳入干部教育培训规划，开展村（社区）党支部书记全员轮训。三是注重从优秀村（社区）党支部书记中选拔乡镇和街道领导干部，考录公务员和招聘事业单位人员。培养造就一支政治素质强、科学发展能力强的“双强型”农村干部队伍，有利于加强我们党执政大厦的地基，进一步巩固我们党的执政基础。同时，在压担子上要做到双向结合。可以将村干部收入与村集体经济发展挂钩，将村干部收入与化解村庄债务相挂钩。

4   结束语

习近平总书记在2022年底召开的中央农村工作会议上强调，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构[5]。而要建设“强、富、美、高”的新如东，实现如东县的跨越式发展，就要通过创新多种措施，推进各项改革落地见效，努力做好乡村振兴这篇大文章，加快推进城乡融合发展，促进如东县发展迈上“新台阶”。

参考文献：

[1]中国政府网.中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见[EB/OL].（2019-04-15）[2019-04-15].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5392288.htm.

[2]中国政府网.习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 [EB/OL].（2022-10-25）[2022-10-25].https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[3]如东县人民政府.2021年如东县国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2022-03-28）[2022-03-28].http：//www.rudong.gov.cn/tjj/tjgb/content/9c34dcb9-5635-4101-bd7c-8ca952279665.htm

[4]程姗姗.乡村振兴背景下常州城乡融合发展体制机制研究[J].产业科技创新，2023，5（01）：32-34.

[5]光明网.习近平在中央农村工作会议上强调 锚定建设农业强国目标 切实抓好农业农村工作 [EB/OL].（2022-12-24）[2022-12-24].https：//politics.gmw.cn/2022-12/24/content_36255007.htm.