水利工程建设单位资金管理存在的问题及对策

可欣

摘要：随着国家对水利工程建设项目资金投入的逐渐增多，作为水利工程的建设单位，既负责接收各渠道来源的资金投入，也负责将水利资金拨付至施工单位、征地拆迁单位等参建各方。伴随着工程建设的不断推进，建设单位在水利工程资金管理和使用过程中会存在一些问题，本文概述了水利工程建设单位资金管理的含义和资金管理的重要性，总结分析水利工程建设单位资金管理中存在的问题，对如何加强水利工程建设单位资金管理，防范和化解资金风险，提出一些解决措施。

关键词：水利工程；资金管理；问题；对策

我国对水利工程建设项目投资力度逐渐加大，水利资金的投入也越来越多。水利工程建设实行项目法人责任制，工程建设单位即为项目法人。对于水利资金的管理和使用，是建设单位在建设管理过程中最为关键和重要的事项。本文总结水利工程建设单位资金管理过程中存在的问题，针对问题提出对策，以达到规范使用和管理水利资金，防范和化解资金风险，为水利工程建设提供高质量资金保障的目的。

一、水利工程建设单位资金管理概述

（一）水利工程建设单位资金管理的含义

水利工程建设单位通常作为水利工程建设项目的项目法人，各渠道来源资金均归聚至建设单位，由建设单位统一管理、统一核算。水利工程建设单位资金管理，即水利工程建设单位对来源于中央、地方财政、社会等渠道的资金，进行统一核算、统一使用和管理，并对工程投资资金进行监督和管理。

（二）水利工程建设单位资金管理的重要性

1.水利工程建设单位资金管理有利于保障工程建设进度和质量

水利工程建设项目通常投资金额较大，资金运动贯穿于项目立项、勘察设计、初步设计概算、招投标、征地移民、工程价款结算、竣工财务决算等各个环节，加之水利工程建设项目具有建设周期长、参建单位多等特点，需要对资金进行有效管理，提高资金使用效益，保障工程建设进度和质量。

2.水利工程建设单位资金管理有助于保障资金专款专用，发挥资金效益

水利工程多为民生工程，资金来源多为国家财政投入，且财政投入资金比例较大，资金的管理和使用情况受到社会各界广泛关注。近年来，国家层面相继出台了相关政策法规以规范水利工程建设项目资金的使用，确保水利资金专款专用，为水利工程建设保驾护航，真正使水利工程造福于民。作为水利工程的建设单位，各渠道来源资金均汇聚于建设单位，资金来源渠道多、金额大，建设单位有必要妥善管理和使用水利资金，管好“钱袋子”，真正发挥财政资金效用，使财政资金“取之于民，用之于民”，使水利工程真正成为民生福祉工程。

3.水利工程建设单位做好资金管理有利于为竣工决算打牢基础

水利工程建设完毕、竣工验收合格后，建设单位需及时进行竣工财务决算，编制竣工财务决算说明书。竣工财务决算说明书编制内容主要包括了项目建设资金计划及到位情况，财政资金支出预算、投资计划及到位情况，以及项目建设资金使用、项目结余资金分配情况等，这些资金情况的编制都需要建设单位在水利工程建设过程中就做好资金管理，准确进行会计核算，才能为竣工财务决算提供基础数据，为竣工财务决算打牢基础。

二、水利工程建设单位资金管理存在的问题

与其他工程建设项目相比，水利工程因其独特的公益性、国家财政资金投入大、建设周期长、涉及多学科融合且专业性较强等特点，在工程建设过程中，常常出现财务人员专业素养不足、资金使用和管理不规范、对资金监管力度不够等现象，主要表现在：

（一）财务人员水平不足，业财融合深度不够

水利工程建设是一項涉及水文、地质、矿产等复杂的多学科专业性强的工作，传统的财务人员仅局限于对经济业务进行账务处理，“重核算，轻业务”。随着社会经济的不断发展，我国的会计准则也在与时俱进与国际接轨，不断更新和完善。而财务人员往往不了解业务，不熟悉基建财务处理规则，不及时学习更新知识，现有会计知识和业务水平难以满足水利工程建设项目核算的需要，未做到业财融合，导致财务工作无法深入参与到业务前端，会计核算不准确，不能为资金管理提供有效的财务建议。

（二）地方配套资金不到位

水利工程资金来源往往涉及多渠道资金，有中央补助资金、水利基金、地方财政配套资金、银行贷款、社会投入资金等。近几年，由于社会经济增速放缓、国家财政统筹及地方财政困难、财力紧张等各方面原因，省级、市级及县级等地方配套资金到位率低，影响了水利工程建设进度。如某大型水利工程，投资概算八百多亿元，目前工程建设进度已经超过一半，但投资资金到位只有四百多亿元，到位率50%左右，尤其涉及省级地方配套资金，到位率严重不足，制约了工程实施和建设进度。

（三）施工单位将工程款归集，影响工程进度

在大型水利工程建设项目实施过程中，建设单位通常采用公开招标的方式选取施工单位，中标的施工单位往往都是国内外实力强劲的中字头的央企。这类施工单位通常在某个城市设立总部，然后根据项目需要设立多个项目经理部。各项目经理部在施工当地开设银行账户，用以收取建设单位拨付的工程进度款。根据施工单位总部资金管理规定，这些工程款往往需要先归集到总部，总部收取项目经理部一定比例的管理费后再根据各项目资金需求情况，权衡分配。这样的归集模式会导致建设单位支付给施工项目经理部的工程款项不能及时地使用在自己项目上，进而影响项目经理部对下游企业的材料款、劳务款等的支付，导致工程建设进度及工程质量受到影响。

（四）资金大量沉淀未使用

水利工程尤其是大型水利工程，除涉及到施工资金外，往往还涉及征地移民方面的资金，且征地移民资金占投资比例较大。如某大型水利工程，工程征地移民范围涉及到多个州市管辖的多个县区，征地移民拆迁工作涉及的群众多、工作面广、少数民族聚集地多、情况复杂，如若单纯依靠建设单位的力量，是难以开展征地移民工作的，征地用地不及时会对工程建设进度造成不利影响。因此，征地拆迁移民工作通常依靠当地政府的行政力量，建设单位与当地政府签订征地拆迁安置补偿工作协议，将征地拆迁安置移民费用交由当地政府使用。但由于征地移民工程政策性强、工作量大、复杂情况多，征地工作往往不能如期完成，而建设单位拨付征地拆迁安置资金到当地政府通常是一次性拨付，导致资金长期沉淀在当地政府征地拆迁机构，滞留时间长。

（五）资金监管力度不够

一是当前建设单位对水利资金的管理和使用，仅停留在财务部门，财务部门往往只注重会计核算和账务处理，对水利资金只注重审核把关拨款环节，对于拨付后资金的实际使用过程，未能有效监管。加之建设单位业务部门与财务部门、审计部门之间各自为政，部门之间分工不明、职责不清，存在对资金监管工作相互推诿的现象，增加了监管难度，影响工作效率。二是各级财政部门对水利资金的监管力度薄弱，未联合水利行业主管部门、发展改革部门等相关部门对使用财政资金的水利工程建设项目进行联合检查和监管，造成水利资金违法违规使用问题未被及时发现和纠治。

（六）存在挤占、挪用专项资金现象

水利工程资金均为专项资金，要求建设单位、征地拆迁移民单位等单位专账核算、专户管理、专款专用。尽管国家相继出台了各种加强水利资金管理和使用的办法和意见，但在工程实际建设过程中，仍然存在挤占、挪用专项资金的现象，如：将专项资金用于与工程建设无关的项目；与其他项目资金拉用、混用；各征地拆迁机构层层截留征地拆迁资金，造成资金滞留、挪用问题。

三、水利工程建设单位加强资金管理的对策

针对水利工程建设单位资金管理和使用中存在的上述问题，为确保资金专款专用，更高效管理和使用水利资金，可从加强财务人员培训、多渠道筹集资金、集中统一核算资金、加大资金监督力度等方面应对，具体措施如下：

（一）加强对财务人员的培训，提升业务水平

一是转变思想意识，从“重核算，轻业务”观念转变至“业财融合”观念，财务人員提前介入业务前端，为业务发展提供财务咨询建议，实现财务人员转型，真正体现财务人员价值。二是加强财务人员对水利建设项目资金管理规章制度的学习和培训，学习《基本建设财务规则》《基本建设项目成本管理规定》《水利发展资金管理办法》《水利领域相关中央预算内投资专项管理办法》《建设工程价款结算暂行办法》《现金管理暂行条例》等管理规定，提高财务人员综合业务素质，提升正确处理账务、准确核算资金的能力。三是引导财务人员学习水利相关业务知识，针对水利工程建设项目特点，针对性学习工程建设管理体制、工程造价等方面的知识，做到了解业务，针对业务特性进行资金核算和账务处理。

（二）多渠道拓展筹资渠道，确保资金到位

水利工程建设项目地方配套资金未及时到位，将制约工程建设进度，这就需要建设单位多渠道拓展筹资渠道。一是可通过利用商业银行授信贷款。商业银行贷款具有审批速度快、优惠政策多、利率成本较低等特点，建设单位可充分利用商业贷款进行筹资，确保资金及时到位。二是可通过发行专项债券进行筹资。近年来，国家大力支持基础设施建设，针对水利工程建设项目大多具有公益性的特点，建设单位可通过发行专项债券，利用工程建成后的水费收入、运营收入等收入来源作为还本付息的保障。三是可通过引入社会资本进行筹资。近年来，国家鼓励和支持政府与社会资本进行合作，建设单位可采取向社会投资人融资的方式进行资金筹集。多措并举筹集资金，能确保项目资金及时足额到位，保障工程高效建设。

（三）签订三方协议，约束施工单位归集资金行为

针对施工单位将工程资金归集至总部的行为，建设单位可在签订施工合同时，约定由建设单位、施工单位、银行共同签订三方资金监管协议，由施工单位项目经理部在签约银行开立银行专户，银行负责开发资金监管系统。建设单位将工程进度款拨付至该账户，该账户同时受建设单位和银行的实时监管，若建设单位和银行发现施工单位项目经理部账户资金异常转出，则监管系统发出预警，银行将有关异常情况报告建设单位财务部门，财务部门则对异常情况进行核查，督促施工单位及时将转出资金归还至原账户，防止工程资金脱离监管轨道，对工程建设带来不良影响。

（四）集中统一核算水利资金

第一，针对施工单位归集资金，未及时支付其下游企业材料款、农民工工资等行为，可探索采用统一核算、集中支付模式。即施工单位在收到建设单位工程款项后，不能直接进行支付，需向建设单位提交资金支付计划、农民工工资支付计划表，计划表中列明需支付的下游企业、农民工银行账号、金额、支付依据等，同时向建设单位提交合同、结算单等，经建设单位审核属实后签字盖章确认并提交银行，银行按资金计划表上列明的单位、农民工账号、金额进行划账支付。第二，针对征地拆迁单位挤占、挪用、截留资金等行为，可采取统一支付模式。由建设单位统一核算和管理征地拆迁资金，征地拆迁单位只负责具体的征地拆迁安置工作。征地拆迁单位根据建设单位工程建设实施计划和用地需求，向建设单位提交征地拆迁资金支付申请表，表里列明需兑付的被征地拆迁单位、个人或集体的名称、账号及兑付依据，建设单位审核通过后，统一提交至银行，由银行直接将征地补偿款项兑付到相应的个人、集体组织或企业，这样既避免了资金大量沉淀，也避免出现资金被挤占、挪用、截留的情况。

（五）加大资金监管力度，做好财会监督

一是建设单位财务部门要切实转变思想观念，增强监管意识和责任意识，树立大局观念，在做好资金拨付审核、会计处理的同时，加强对资金流向和使用轨迹的监管。二是建设单位完善内部部门体系建设，明确各部门分工和职责，制定规范的工作程序，构建跨部门协作机制，合力对水利资金进行监管。三是财政部门、水利行业主管部门等政府部门加强沟通合作，贯通协调机制。由财政部门作为牵头部门，水利部门、发展改革部门等部门配合，结合各自职能职责，加大水利资金的财会监督力度，严厉打击和严肃查处会计违法犯罪行为，维护和保障国家和人民利益。

（六）重视审计监督，发挥审计监督作用

审计监督有助于及时发现建设过程中的问题并整改，促进工程高效合规建设。作为水利工程建设单位，应完善内部部门机构设置，单独设立内部审计部门，负责对水利资金的使用情况进行监督，调动内部审计人员的主动性和积极性，增强主人翁意识，针对水利资金使用过程中存在的高风险领域，集中精力进行审计。通过内部审计的监督，可及时发现在水利资金管理中存在的各种违法违规问题，建设单位及时组织进行整改和自查自纠，纠治资金使用不合规、资金浪费等现象，为国家和人民管好“钱袋子”，使水利资金真正发挥效用、水利工程真正造福人民。

四、结束语

综上所述，随着国家对水利工程建设项目投入的资金越来越多，工程建设资金的使用及管理尤为重要。由于水利资金在建设期间发生的问题较多，建设单位应提高思想认识，增强责任意识，加强对财务人员的培训、探索建立统一的集中支付制度和机制，对水利资金集中管理、统一核算，加强财会监督，利用审计力量，与审计监督、社会监督等监督协同合作，采取积极有效的措施提高水利资金的使用效益，使其更好地保障工程建设，促进社会经济健康发展。

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