山东省高速公路路域经济发展思路研究

文/张瑾 潘冬 任遵义 黄慧生

一、引言

山东省高速公路建设发展较快，2022 年全省高速公路通车里程达到8047.7 公里，跃居全国第5 位。为加快“交通强国”建设，促进山东省经济高质量发展，山东省委、省政府提出“十四五”期间，山东省将新建、改扩建高速公路2527 公里，至2025年高速公路总里程突破10000 公里，通车里程在全国保持前五位，路网密度达到全国第二位。然而，随着高速公路网的不断完善，其存在的问题也逐步显现。一方面，新增高速公路项目地形地质条件越发复杂，桥隧比例越来越高，伴随征地拆迁补偿标准、建材价格、人工工资等生产要素价格的提高，高速公路建设成本持续增加。根据相关数据，全省收费高速公路平均建设投资已由2013 年的每公里0.75 亿元上升到2022 年的每公里1.46 亿元；另一方面，通道性高速公路建设项目减少，加密线、复线等项目运营期内收益有限，收支不平衡问题突出，对社会资本吸引力有所降低。如何提高路域资产利用效率，提升高速公路运营收益，激发高速公路投资市场活力，带动区域经济发展，成为山东省高速公路高质量发展亟需解决的问题。本文针对山东省发展高速公路路域经济目前存在的现实问题，围绕加强顶层设计、统筹各级规划、完善“服务区+”经营模式等方面，提出了相应的政策和建议。

二、山东省高速公路路域经济发展现状

（一）高速公路物流骨干网初步成形

已建成以高速公路为干线运输网络，以收费站为分布式前置仓，以服务区为集货及甩挂场站的高速公路物流骨干网。截至2022 年底，已在高速公路收费站和服务区布局70 多处分拨站。在济南、潍坊、淄博、青岛、济宁、临沂等城市收费站建设标准前置仓，仓储面积5000 平方米左右，其余城市收费站前置仓面积约3000 平方米，先期以建设简易仓为主。

（二）“服务区+”模式全面铺开

从2016 年开始山东高速实施服务区提升改造计划，共完成了139 对服务区的提升改造，“服务区+文旅”“服务区+商业综合体”“服务区+特色农贸”等“服务区+”模式成为山东高速服务区的新特色、新亮点。

（三）高速公路光伏项目加速布局

坚决贯彻落实“碳达峰、碳中和”要求，践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，截至2023 年6 月，高速公路沿线光伏电站项目累计建成突破275 兆瓦，并网突破257 兆瓦，继续位居国内高速沿线光伏建设容量第一，项目主要分布在隧道、收费站及匝道圈、服务区和产业园区四大区域，预计可实现年均发电量3 亿度，年节约标准煤9.1 万吨，年减碳二氧化碳27.5 万吨。

三、山东省高速公路路域经济发展存在问题

（一）路域经济顶层设计亟待完善

顶层设计对于路域经济的发展具有决定性和指导性作用。目前，甘肃、湖北、贵州和浙江等省份在编制路域经济发展专项规划、制定路域经济实施准则、寻求路域经济发展路径等方面进行了有益探索。如甘肃省政府成立了由省级领导任组长的工作小组，建立了协同联动机制，省交通运输厅成立了路域经济推进领导小组，公路交通建设集团设立了路域经济部、成立了路域经济产业研究院，三方携手助力路域经济快速发展。山东省路域经济发展目前仍处于起步阶段，缺少路域经济顶层设计引领，相关管理体制、运行机制及政策法规尚未完善，路域资源价值潜力未充分挖掘，发展相对滞后，总体规模较小，竞争力较弱，辐射带动作用不明显。

（二）路域经济发展规划体系缺失

目前，国内不少省份开展了路域经济发展理论研究和实践探索，如甘肃省政府组织编制了《甘肃省属企业发展路域及临空经济专项规划》，将路域经济作为推动国有经济布局优化和结构调整的重要抓手强力推进，在《甘肃省“十四五”综合交通运输体系发展规划》中也将路域经济与枢纽经济、高铁经济、通道经济，一并作为提升交通运输发展质量和综合效益的“四个经济”进行部署；贵州省交通运输厅与企业联动，着手打造路域经济和枢纽经济两大经济，制定了助推交通运输高质量发展的实施方案等。山东省还未开展路域经济发展规划研究，尚未建立与周边经济发展战略、资源优势和产业结构相适应、相协调的路域经济体系。各高速公路企业发展路域经济缺乏统一的部署和指导，业务领域拓展还不够广泛，路域经济发展的空间有待进一步开拓。

（三）路域经济商业模式有待创新

作为高速公路另一个主要收入来源和路域经济主要载体，服务区的商业模式较为单一，缺乏高速公路经营特色，仍以传统消费为主，难以实现规模化、产业化、品牌化的经营模式，价格与服务的严重错位更加剧了经营困难。服务区提供的衍生服务尚不能完全匹配旅客日益增长的多元化需求，路域产业的经营模式主要采取自主经营、整体转让、分散租赁承包等方式，采用的投融资模式较为传统，缺少专业化运营管理经验,路域产业的整体运营效能未能充分发挥，高速公路服务区经营亏损严重。据统计，山东省高速公路目前所辖160 对服务区，只有30% 的服务区微盈利，剩下70% 的服务区均处于亏损状态，除了青银、京台、济广等主线车流量较大的服务区能够实现盈利外，新开通服务区多数为加密服务区，主线及入区车流量较少，亏损额度较大。

（四）高速公路服务区设置有待优化

在高速公路的前期规划阶段，往往仅考虑本条高速公路的功能，没有结合沿线经济发展实际规划服务区，缺乏对整个高速路网的认识及定位。由于建设时期不同，或者业主单位不同，缺少对服务区功能、建设内容及用地、经营方面的总体规划意识。目前，山东省高速公路服务区平均间距约30 公里，分布较密集，导致其经济效益不能充分发挥。部分服务区所处的位置比较偏僻，路域外交通不够发达，在开拓周边经济方面存在一定的困难。另外，前期立项阶段，交通运输部对于高速公路用地规模、建设内容有严格的规定和限制，个别服务区征地面积偏小，没有为今后改扩建预留空间，规模能力与需求不相匹配，功能单一，服务水平较低，难以更好地满足社会公众个性化出行需求。

四、山东省加快高速公路路域经济发展的思路

（一）加强路域经济顶层设计和政策支持，调动各方积极性

交通运输主管部门应积极借鉴甘肃、贵州等省份经验做法，加快出台山东省高速公路路域经济相关规划，深入开展路域经济前期体系化基础研究及发展政策研究，制定路域经济分地区分阶段发展战略，加快推动试点项目先行先试，强化政府在路域经济发展中的引领作用，推动交通与文化旅游、现代物流、新能源、“双碳”等关联产业的跨界融合、联动发展，着力打造路域经济产业集群，充分发挥交通运输对区域经济发展的支撑带动作用。

同时，建议省相关行业部门在产业用地、税收和融资等方面出台相关路域经济政策，完善高速公路沿线、毗邻土地用地政策，在土地供给、土地性质变更、交通用地实施兼容性商业开发、财政奖补、要素保障等方面提供政策支持，为路域经济产业发展提供政策依据。

另外，持续推动高速公路企业与地方政府形成互惠共赢的地企长期战略合作关系，探索多种方式打通资金转换通道，引导地方政府拿“出”资源，鼓励企业拿“下”资源，建立良性互动发展机制，调动各方积极性。

（二）构建“省级规划+行业规划+地方规划”的路域经济规划体系

提高“路域经济”发展定位。建议省发改、交通、自然资源等相关行业主管部门，将发展路域经济上升为山东省经济发展的战略之一，纳入省国民经济和社会发展五年规划、省综合交通运输发展规划，同时配套编制具体实施方案，明确各部门任务分工，为相关行业专项规划、地方发展规划的编制提供引领。

编制路域经济发展专项规划。在省级规划的基础上，以交通运输主管部门为主导，相关省直部门联合编制省级交通行业发展路域经济专项规划，通过交通基础设施的线性串连带动作用，整合路域经济建设项目，同时将路域经济规划与文旅、物流等关联行业规划和地方政府规划深度融合，构建多规融合体系，便于路域经济规划有效落地。

将路域经济纳入地方发展规划。地方政府根据当地实际及经济发展需求布局路域产业，将路域经济产业纳入地方发展规划及国土空间规划，依托省级战略规划、省直部门实施方案，协助相关路域经济开发经营主体建立高速公路沿线资源开发项目库，盘活区域经济要素，助推地方经济实现高质量发展。

（三）优化服务区设计，完善“服务区+”融合发展模式

提高规划决策的科学性，量化支撑规划布局。利用收费站、交通量观测、GPS 定位、服务区检测等数据，分析高速公路网流量流向特征，计算服务区驶入量，作为服务区规模确定的依据。在现有服务区基础上，考虑满足未来交通需求，结合旅游资源、城镇分布、产业和人文特征，确定服务区等级分类，配置相应功能。可以在项目前期规划阶段邀请具备服务区运营、管理经验的相关专家参与论证，进一步提高决策的科学性和合理性。

适当减少服务区数量，合理分配总占地面积。根据交通流量、相交线、出入口及沿线特色等项目因素，适当压缩服务区数量，扩大服务区间距，并在保持服务区总占地面积不变前提下，合理分配各服务区面积，“需大则大，需小则小”，使服务区布设密度更加合理。

拓展服务功能。针对服务区所处的区位需求、政策优势和交通条件，分析休闲、娱乐、住宿、货物集散等功能开发的可行性和适用性，针对车流量大、区位优越的服务区，推广“服务区+旅游”模式、“服务区+物流”模式、“服务区+商业综合体”模式、“服务区+地方特色”等产业模式，打造山东高速服务区新业态。

（四）打造“高速+物流”“高速+新能源”“高速+生态治理”等路域经济新模式

做强“高速公路+物流”新网络。充分发挥高速路网优势，深化与“三通一达”合作，探索公铁联运、专业运输、跨境运输等模式；开发闲置土地等资源，深度挖掘高速公路收费站和服务区周边闲置土地，建设分拨站、分拨中心、分布式仓储等物流设施，结合城市物流配送路线，建立城市周边的“统仓统配”物流集散地，形成“快速配送+分布式仓储”的物流骨干网。通过大数据应用，搭建车货匹配系统，实现高速公路空载或半载车辆与沿线节点的资源匹配，压缩“三级分拨”模式层级，提高物流效率，节能减排。

构建“高速公路+新能源”新格局。加强新能源业务开发，统筹考虑既有充电车辆和氢能源燃料电池车辆保有量，抢占充电桩、加氢站市场。在高速公路服务区、停车区实现充电桩全覆盖，完善电动汽车充电、电动汽车换电等多种能源供应服务模式。按照近期与远期相结合的方式，综合考虑各方面因素，因时因地有序推进高速公路服务区加氢站建设。鼓励自主经营新能源业务，推动合资或者租赁经营新能源业务实现合作共赢。

推动光伏资源开发利用。遵循征地界内充分利用，征地界外适度开展的原则，采取总体规划、分步实施策略，充分借鉴新能源应用方面的先进经验，在互通立交匝道圈、服务区、收费站、养护工区的建筑物屋顶、车棚、边坡，以及分离式隧道进出口遮光棚、中央隔离带等位置，推广光伏发电项目应用，提高土地利用效率。筛选沿线有条件的地区因地制宜地开展农光互补建设，建设“光伏发电+农业种植”为一体的农业光伏产业园区，培育种植蔬菜、中药材等农作物。

打造“高速公路+生态治理”新服务。一方面，通过开展废弃矿坑、破碎山体等综合治理工作，为高速公路沿线地方政府提供优质一站式综合治理服务，解决地方政府山体治理修复资金来源问题，并为地方政府提供矿产资源税收。为解决大量废弃矿坑和破损山体造成的资源闲置问题，符合城乡建设规划的新增土地可用于建设工业园区，新增耕地可用于占补指标平衡；另一方面，通过省级层面出台相关政策文件，充分利用高速公路沿线隧道洞渣、尾矿等固废资源，结合对大宗固废的资源化利用创新研发和产业化研究，提升洞渣、尾矿等固废资源综合利用效率，降低工程造价，推动综合治理业务发展。

五、结束语

山东省高速公路具备强大的路产规模、完整的产业链条、丰富的资本运作经验和卓越的品牌形象，在发展路域经济方面具有广阔的业态市场空间。建议紧抓当前机遇，通过加强顶层设计、优化服务区规划布局、创新融合发展模式、完善鼓励政策等一系列措施，提升高速公路运输增值服务，实现存量资源效益最大化，促进山东省高速公路行业可持续发展。