关于广州打造大湾区低空经济枢纽城市的对策建议

文/赵崇煦 刘聪 王喆

一、低空经济已成为我国经济新的增长点

低空一般指距正下方地平面垂直距离在1000 米以内的空域，根据各地区自身特点可延伸至3000 米以内的空域。低空经济的发展载体是各种有人驾驶和无人驾驶航空器的低空飞行活动，以此带动相关领域融合发展的综合性经济形态。2021 年，国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》首次提出发展低空经济，分别在湖南、江西、安徽、四川及海南五省开展试点，具有划时代的标志性意义。2023 年4 月7 日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（草案）》。

低空经济产业则包括低空制造、低空飞行、低空保障、综合服务。可以看出，以低空制造和低空飞行为主的无人机产业是低空经济的主导产业和重要支撑。统计数据显示，截至2022 年底，全国无人机运营企业已超过1.3万家，累计注册无人机约83.2万架，无人机实时飞行约3.86亿架次，飞行时长约1668.9 万小时[1]。顺丰、美团、京东持续在物流配送、城市空中交通领域发力，大疆创新（深圳）是全球领先的无人飞行器控制系统及无人机解决方案的生产商，广州亿航研制的载人无人机已成功在中国、阿联酋、美国、加拿大、日本等十几个国家取得飞行许可。

无人机在社会发展和经济建设发展中发挥了新引擎作用。2021 年全球民用无人机市场规模达1605.48 亿元人民币，较2020 年增加了612.08 亿元人民币，同比增长61.61%。据智研咨询预测，2024 年全球民用无人机市场规模将达到4157.27亿元人民币。（详见图1）

2021 年，我国民用无人机市场规模达869.12 亿元人民币，较2020 年增加了270.08 亿元人民币，同比增长45.09%。据预测，2024 年我国民用无人机市场规模将达到2075.58 亿元人民币。（详见图2）

图2 2015-2024 年中国民用无人机市场规模统计及预测

大力促进低空经济发展，不仅有利于拓展低空市场空间，更是推动高质量发展的内在需求。一方面，低空经济延续了传统通用航空业态；另一方面，又融合了以无人机为支撑的新型低空生产服务方式，通过数字化管理技术赋能，形成极具活力和创造力的综合经济形态。据国家低空经济融合创新研究中心在2023 年5 月发布的《中国低空经济发展（2022-2023）》预测，到“十四五”末，我国低空经济对国民经济的综合贡献值将达到3 至5 万亿元人民币，这是一个极具发展潜力的蓝海市场。

二、广州发展低空经济的现状及存在问题

（一）发展基础优越

广东省是我国无人机产业集聚程度最高的地区。目前，广州市无人机企业数量在国内仅次于深圳市，拥有亿航智能、极飞科技等一批行业龙头企业。广州是国内低空空域开放最早的试点城市之一，2014 年开通了广州至澳门直升机航线，成为粤港澳大湾区开辟的第一条跨境低空空域航线。2018 年6 月，国内第一条正式获批的常态化无人机物流配送航线在广州启动商业化运营，传统物流成本、人工搬运次数与时间能源消耗比综合降低三分之二以上。广州作为国家三个综合类北斗产业示范园区之一，聚集了海格通信、泰斗微电子、杰赛科技等一批在国内卫星导航通信领域保持着技术领先地位的高科技企业，已具备无人机联网统一监管的能力。

根据商务部印发的《广州市服务业扩大开放综合试点总体方案》，明确在广州市黄埔区（广州开发区、广州高新区、中新广州知识城）强化多点支撑、多极带动，打造知识创造新高地。支持广州结合深圳无人驾驶航空试验区建设和大湾区无人机物流运营试点，开展智能驾驶的低空载人飞行器试飞及组网试点。

未来，低空空域将成为实现新型商业价值和社会价值的重要要素资源之一。广州拥有丰富的低空资源（通航使用最多为300米的低空空域）、较为扎实的产业基础和军民航单位驻地等优势，有利于加快低空空域从自然资源向经济资源转化。以应急管理为例，广州濒临南海，经常发生强对流天气引起的暴雨、热带气旋、龙卷风等恶劣天气现象，以无人机为主力的通用航空在灾害监测和应急救援中发挥巨大作用，在城市管理以及经济发展方面具有较大的发展空间。

（二）链主企业突出

广州在城市空中交通方面具有较强的产业链优势，链主企业实力相当强劲。小鹏汽车投资成立的小鹏汇天是亚洲规模最大的飞行汽车公司，致力于开拓未来城市空中交通、个人出行、旅游观光等低空领域，2023 年获得由中国民用航空中南地区管理局颁发的特许飞行证，成为国内首款成功获批的有人驾驶eVTOL（电动垂直起降）产品。亿航智能是自动驾驶飞行器创新技术与应用模式的领军者，探索空中交通（包括载人交通和物流运输）、智慧城市管理、空中媒体等应用领域。2019 年，亿航智能研制的载人无人机已成功在中国、阿联酋、美国、加拿大、日本等十几个国家取得飞行许可。2019 年，广州市政府与亿航智能签订战略协议，成为亿航智能在全球范围打造的首个空中交通试点城市。极飞科技是国内最早开始商用无人机研发、制造与应用服务的企业之一，其自主研发并制造了农业无人机、遥感无人机、农机自驾仪、农业无人车、农业物联网、智慧农业系统六大智慧农业产品线，贯穿农业生产全周期，实现真正的无人化农业生产管理。

（三）存在问题

一是政策支持力度不足。自2020 年以来，中央空管委先后批准湖南、海南、四川、江西、安徽5 个省份开展低空空域管理改革试点，其中湖南省作为首个全省域低空空域改革试点，已取得实质性突破。2022 年，中国民航局公布了两批民用无人驾驶航空试验基地（试验区）名单（包括深圳市[2]、重庆市、成都市等），为无人驾驶航空运行的理论研究、风险评估、技术应用等提供试运行平台，不断探索民用无人驾驶航空发展规律，从而制定针对性强、可推广复制的适航、飞标、空管等标准及市场准入规则，但广州未纳入试点。

二是产业领域拓展不广。目前，广州低空经济已进入领域的相关生产服务活动层次较浅，产业链条较短，低空制造、低空飞行、低空保障、低空综合服务等产业尚未成熟，低空物流、低空游览、短途运输、私人飞行等业态尚处于起步或空白状态。此外，相较于高空飞行成熟的空域管理和商业运营，广州低空飞行管理几乎空白，无人机“黑飞”、扰航事件时有发生；目前空域资源尚未形成高效协同管理机制，军地民（航）三方对空域使用诉求不同，而且广州人口密度大，流动人口数量较多，空域资源放开后可能会出现管控难度较大的问题，导致空域使用矛盾突出。

三是综合实力与深圳差距明显。2022 年，广州市无人机企业约1000 家，无人机年产值约400 亿元。相比之下，同年深圳无人机年产值近600 亿元，其中消费级无人机占全球70% 的市场份额，工业级无人机占全球50% 的市场份额，拥有1500 余家低空经济相关企业，并且有较为完整的产业生态链，包括无人机研发、产品生产制造、产品销售、综合运营各个环节，产品种类丰富，产业链完备，市场占有率高。

2023 年，深圳首次将“低空经济”写入政府工作报告，提出建设低空经济中心，打造通用航空产业综合示范区和民用无人驾驶航空试验区，推广无人机末端配送业务，培育发展低空制造、低空飞行等新增长点[3]。而广州在产业发展规划、创新投融资机制、科技成果转化、土地资源供应、人才住房保障等方面，对低空经济的支持力度远不及深圳。广州与深圳在无人机综合实力方面的对比情况见表1。

四是高新技术支撑能力不足。目前，广州低空经济发展的技术基础不够坚实，信息化、数字化、智慧化水平需要进一步提升，通用航空器整机和发动机等核心零部件严重依赖进口，国产率仍然较低，存在“卡脖子”等安全风险。安全管控形势复杂，监管部门难以精准管控，特别是对近年来迅猛发展的无人机等“低慢小”缺乏有效的管控手段，低空空域数字化、智能化、网络化管理水平较低。

三、广州打造大湾区低空经济枢纽城市的建议

（一）探索前瞻性的低空经济发展政策

低空经济的发展需要社会各界共同推动，建议加强空域确权与可计算空域的前沿经济与技术领域的理论研究，推进多种技术深度融合、自主可控。

一是全面开展低空经济发展前瞻性研究，组织低空空域管理改革探索，从顶层设计角度提出大湾区低空空域资源的规划需求和管理政策调整的创新性建议。建议成立高层级的组织领导机构和工作机构，赋予广州空港委承担低空经济的改革发展职能，会同相关政府部门全面开展调查研究，提出工作建议和实施方案。

二是强化低空经济顶层设计，建议市发展改革部门加快编制《广州低空经济发展规划》，推动无人机综合运用等通用航空发展，积极争取国家支持广州设立“低空经济示范区”，探索更高效、更开放的空域管理模式，推动低空经济成为广州高质量发展新的增长极。

三是争取国家以支持深圳的同等力度支持广州，深化粤港澳大湾区低空空域管理试点，推动亿航智能、极飞科技等头部企业参与制定无人机行业适航标准。通过设立专项产业投资基金、打造共性技术平台等多种途径，积极支持低空经济发展。研究出台大湾区低空飞行器飞行管理办法，推动低空空域管理改革，简化通用航空的空域审批流程，推动无人机飞行“一次备案，多次使用”，实施禁飞提前告知。

（二）建设互联互通的低空智能融合基础设施

要实现低空经济更好地发展，必须建设智能融合的低空系统，推进低空“设施网”“航路网”“通信网”“气象网”“服务网”五网融合。

一是争取中国民航局、部队支持，与深圳共建无人驾驶航空试验基地（试验区），探索建设以广州和深圳为中心的大湾区低空天路网，进一步完善无人机低空公共航路基础设施，支撑无人机应用的规模化、商业化发展。

二是强化军地民协同机制，争取在保障军地空域资源正常使用的基础上，在划设低空空域分类、优化飞行审批程序、构建低空航线网络、建设飞行服务保障体系和建立联合监管机制等方面加强军地协同，发挥广州空域资源的最大价值。加快建设低空民用无人机联网系统，打造无人机城市低空物流运营中心和调度监管平台，提高空域资源利用率和居民生活便利度。在未来城市规划和建设中，应合理预留无人机配送、无人配送车、地下管道配送等设施空间，配建物流配送站应考虑未来技术发展。

三是依托广州地区的高校、研究机构及无人机头部企业，创建面向高端无人机体系装备的前沿与关键共性技术创新中心，打造一流的无人机系统创新技术策源地，建立国家级无人机系统产品质量检测中心，争取建成具有国际影响力的全空间无人机系统认证中心。

（三）推动低空经济的若干重点产业突破

一是做大做强低空制造产业，支持亿航智能、极飞科技等链主企业建设无人机产业基地、无人机试飞基地，构建无人机研发、设计、测试、总装集成为一体的全产业链。

二是大力拓展低空飞行产业，在生产作业方面发展农林飞行、牧业飞行、渔业飞行、航空探测等；在公共服务方面完善短途运输、应急救援、医疗救护、警用飞行、海关飞行、政务飞行等；在航空消费方面为各类消费群体提供高端消费性航空活动，包括飞行培训、航空运动、空中游览、私人飞行、娱乐飞行等。

三是加快发展低空保障产业，包括直升机起降点、无人机通用机场、无人机维修基地、飞行营地、飞行服务站、通讯导航气象油库等基础设施建设和运营，以及低空空域管控系统、无人机飞行信息系统、无人机反制系统等的建设与运行。

（四）启动多场景的无人机产业化应用试点

不断强化飞行器、AI 算法、导航控制、航线管理、通讯系统的研究开发能力，启动多场景的无人机产业化应用试点。

一是争取国家支持，在广州探索开展载人级无人驾驶飞行器的商业化运营。积极贯彻落实中国民用航空局发布的《民用无人驾驶航空发展路线图》，在粤港澳大湾区率先打造城市空中交通融合空域运行试点，争取到2025 年实现短距离载人无人驾驶航空器的探索应用。

二是开展无人机“最后一公里”配送业务试点，拓宽无人机在快递物流、城市巡查、医药配送等高端服务领域的产业化应用，减少人工成本，提高工作效率。争取国家和广东省的支持，依托亿航智能、极飞科技重点扶持若干家无人机物流龙头企业（如京东、顺丰、美团），打造无人机“站—站”闪送新模式。将无人机物流与民生福祉深度融合，进一步提高城市应急物流的保障能力。

三是借助低空飞行手段进行公共管理和城市服务试点，以市场化方式吸引社会资本投入，重点探索无人机在应急救援、医疗救护、警务安防、交通执法、地理信息、海关缉私、海洋监管、政务飞行等场景的应用，支持广州城市精细化管理，提升城市现代化治理水平。