城市社区公共安全智慧治理研究

曾文清讲师 张 斌讲师

(1.兰州城市学院 城市管理学院,甘肃 兰州 730000;2.甘肃交通职业技术学院 交通测绘系,甘肃 兰州 730000)

0 引言

城市社区是城市社会治理的基本单元。实施并创新深化社区智慧治理,对于打造共建共治共享的社会治理格局、推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要的实践探索意义和强大的底座支撑作用[1]。特别是在当下的风险社会中,社区智慧治理能够提高社区的韧性和适应能力,变传统的被动应对为主动溯源预防与精准应对相结合,提高管理效率和效能,保障城市及整个社会的安全稳定。党的十九届四中全会提出重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平[2]。随着大数据、云计算等新一代信息技术的发展与应用,社区层面的智慧治理有了一定的实践基础和经验积累。智慧治理是现代信息技术与城市治理相互嵌合的人机复合系统[3],既包括技术层面的更新与应用,也反映治理理念和价值的重塑,治理内容涵盖经济、政治、社会、生态等各领域,治理成效与治理生态、治理问题、治理需求、治理工具等相关,是一个庞大而高度复杂的系统。因此,本文以公共安全为切入点,结合新冠疫情及其防控,探索社区层面的公共安全智慧治理模式,提升社区治理在常态与非常态相结合的综合层面上的社会化、法治化、智能化、专业化水平。

1 城市社区公共安全形势

公共安全,是指不特定的、多数人的健康、生命安全、公私财产的安全[4]。在总体国家安全观的引领下,城市社区公共安全的内涵和范畴也得以拓展。城市社区公共安全问题既包括社区治安、社区消防、社区交通、社区食品安全、社区安全生产管理等传统领域的安全问题,也包括公共卫生、网络安全、生态安全等重要新兴领域的新兴安全问题,如疫情传播、电信诈骗等。城市社区作为城市运行和发展的基本单元,是城市人口与经济社会活动高度密集的场所,往往也是各类公共安全事件的第一现场和第一道防线。因此,城市社区公共安全是城市公共安全体系的基础和前沿阵地,直接关系到城市和社会公共安全全局。同时,社会整体的公共安全态势也会给社区公共安全提出新要求和新挑战。

1.1 社会整体的公共安全态势

随着中国特色社会主义进入新时代,国内外形势变化复杂,不稳定性和不确定性因素突出。习近平总书记在党的十八届六中全会上指出:改革进入深水区,经济发展进入新常态,各种矛盾叠加,风险隐患集聚[5]。不可避免地,社会脆弱性滋长,公共安全形势日趋严峻。国内方面:伴随着工业化、城镇化的快速推进,城乡、地区发展不平衡加剧,大城市遭遇交通拥堵、房价飞涨、环境污染等大城市病,基础设施和公共服务职能过度承载,小城市呈现人才流失、空心化、公共资源不足与布局失衡等特征;社会分化加速、流动加快、冲突加剧,非常规、复合型的公共安全事件呈现高发、突发、频发态势。国际方面:全球环境退化和气候变暖,极端天气越发频繁、强烈,破坏性更强;经济和交通运输网络全球化,人类社会的互联性加强,产业依赖和大规模频繁密切的国际交往使得危机在全球蔓延扩散,而利益追逐、文化差异、政治冲突、国际霸权等使得全球协同应对难以及时有效。当今全球已进入高风险社会及“后疫情时代”,非传统领域的公共安全风险挑战加大[6]。疫病、生物多样性破坏、粮食危机、能源危机、网络恐怖主义、电信诈骗的日益国际化等带来的灾害后果,任何国家和地区都不能幸免。如2020年初爆发的新冠肺炎疫情超越了政治和地理边界,最终蔓延至全球,给全球化进程、社会治理、经济形态、发展理念等都带来深刻影响。国际、国内变迁汇聚,构成了当前社会公共安全及其治理的宏观图景,也使得微观的城市社区在公共安全治理中面临巨大挑战。

1.2 社区层面的公共安全形势

城市社区层面的公共安全形势在常态和非常态下有不同的体现:

在常态下,随着城镇化的快速推进,城市社区构成渐趋复杂,人口密度高、异质性高、人员流动性高,导致社区融合度和信任不足,不确定性显著增加;随着经济社会的转型,新时期社会阶层和利益更加分化,社会公众的民主意识和权利意识逐渐增强且呈现多样化、差异化的特征,城市社区治理的难度系数和复杂程度增加,这就需要加强城市社区的常态化管理,保障社区安全稳定地运行。

在非常态方面,城市内部复杂的基础设施之间的依赖性越来越强,导致灾害的发生易出现连锁放大效应[7]。以环境类邻避事件、小区物业管理和物业权益纠纷、非法集资等为代表的基层社会矛盾和纠纷日益增多,社会领域内的新兴风险也在不断显露、发展和演化[8]。不仅如此,治安、自然灾害、事故灾难、卫生等传统领域的风险与科技、网络、生态、社会发展等领域内的新型风险之间相互影响、相互驱动,形成由风险因子、风险环境、承灾体构成的复杂系统,由此导致公共安全事件的系统性、扩散性、连锁性、衍生性等特征日益凸显。

以非常态状况下的新冠疫情为例,2020年初,突如其来的疫情打破了社区卫生防御壁垒,大规模的居家隔离导致病毒的家庭传播或栋内传播;一刀切的限行和封闭政策导致内外物资和人员流通不畅的困境。由于在常态管理下没有提前准备完善的应急预案,层层上报、逐级申请的方式导致保障居民正常生活的物资需求无法得到满足,更延误了一些患病居民的就医时间。暴露出智慧社区的建设进度缓慢,居民的疫情风险防控意识不强,多元主体协作度不高,居民的疫情防控参与度不高等一系列问题。同时也表明大力推行城市社区公共安全智慧治理,强化常态化风险防控管理和非常态化应急管理的迫切性和重要性。习近平总书记也多次强调,社区是疫情联防联控第一线,要大幅度充实基层特别是社区力量。“向社区下沉”不断成为疫情防控工作的焦点[9],新冠肺炎疫情成为社会治理和服务重心向基层下移的重要契机和强大推动力,社区公共安全治理的重要性和迫切性也由此彰显。

2 城市社区公共安全治理困境

改革开放以来,“社区制”逐渐取代“单位制”“街居制”,成为城市基层治理的主要形态。党的十九大报告指出要“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移”,凸显了城市社区治理在国家治理体系中的地位和重要性。社区一方面肩负着国家治理体系的完善与人民需求的满足等重任;另一方面则普遍面临着“有限资源与全面责任”“条块分割与协同不力”等治理难题[10]。居民作为社区自治的主体,在传统层级制度中地位弱化,参与社区公共事务的外在动力不足[11]。体现在公共安全治理领域,问题则更为明显。

(1)公共安全治理的主体单一。长期以来,我国公共安全管理由政府主导,基于科层制结构自上而下的组织化调控推进[12]。具体来说,就是以政府为绝对主导,通过自上而下的社会公共安全决策、指挥与监督,发出指令要求其他相关主体配合以实现安全供给[13]。在纵向上,在管理体制末端的基层单位并未获得实质性赋权,因此难以与上级管理部门形成公共安全治理合力[14]。社区处于城市—区/县—街道办—社区层级结构的底层,主要负责微观层面的信息交互和上级政策的落实工作,财力、人力、物力、技术的不足弱化了社区的风险防控能力。这种自上而下的层级式公共安全管理模式,使得社区在公共安全管理中处于被动位置,不能充分发挥基层治理的动力与潜能。在横向上,由于对危机事件实行分类管理的原则,某一类型的突发事件往往由相应的一个或多个相关职能部门牵头负责,如需要则临时成立指挥部或议事协调机构加以统筹协调。分类管理有利于提高公共安全治理的专业性,但各部门分割,统筹权威性不足,信息沟通不畅和信息不对称,在面临公共安全危机状态时,易出现各自为战、相互牵制的现象。政府、社区、企业等多元主体之间缺乏针对公共安全问题的常态和非常态状况下的协同工作机制,公民等其他主体缺乏参与治理的稳定渠道和信息互动的有效渠道。

(2)公共安全治理重应急处置轻风险防控。传统公共安全管理模式的另一个弊端在于强调应急处置,对常态化的风险防控和减灾备灾工作重视不足。透视公共安全事件的整个生命周期,对风险治理对象防控和识别是后续所有决策和举措的逻辑起点[15]。但在实践中,社区公共安全仍以被动的灾后响应处置为主,2015年天津滨海新区爆炸事故、2021年郑州特大暴雨事件、2022年上半年上海疫情防控等事件都说明城市忽视了对公共安全的源头治理,在风险防范与准备工作等方面存在不足,缺乏有预见性、前瞻性的统筹安排和科学有力的应对策略。早在2016年,习近平总书记在唐山考察调研时就提出“坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”。“两坚持”“三转变”的理念为建立健全新时期公共安全体系提供了指引和方向,新冠肺炎疫情则进一步推动了社会治理的关口前移和重心下沉,增强忧患意识和风险防控观念已成为常态化的决策原则。

3 社区公共安全智慧治理模式

智慧治理是一种新的城市治理模式,以科技和创新产业为支撑,嵌入商业主导模式,引入和应用社会资本,提供高效和多样化的城市公共服务,实现城市社会与环境的可持续发展[16]。智慧治理融入社会基层治理,能有效缓解基层治理困境,给基层治理提供有力支撑和途径。习近平总书记多次在重要讲话中强调要提升社会治理的智能化水平。关于社区层面的智慧治理研究,有的学者强调技术的开发与应用,认为智慧治理需要高性能的设备支持和先进治理技术的支撑[17],技术是智慧治理的核心,缺乏技术,智慧治理将变成无源之水、无本之木[3];有的学者则认为,社区治理强调技术与治理融合的趋势逐渐增强[18]。技术本身不是治理的目的,智慧治理更强调智能技术带给社区各个方面的变革,注重技术在便利社区自治的基础上促进社区的发展;Karima等[19]认为智慧治理是一种更为积极、开放的治理结构,将城市的所有行为体都纳入进来,以应对城市治理的负外部性和路径依赖问题,实现城市社会经济和生态绩效的最大化。

结合不同学者的观点,笔者认为,社区公共安全智慧治理模式是面向信息社会和基层社区的公共安全治理模式,是对传统公共安全治理模式的改革升级。这一模式强调借助大数据、云计算、移动互联网、物联网、人工智能等新一代信息技术,融合政府、社会、市场各主体及其应急资源,实现对社区公共安全的全面透彻感知、监测、预警及快速决策与精确响应,形成实时动态、精准高效、协同开放的公共安全治理和服务体系。

3.1 城市社区公共安全智慧治理价值理念

(1)坚持党的领导。党的十九届四中全会明确提出,构建基层社会治理新格局,健全基层党组织领导的基层群众自治机制。坚持党的领导是中国特色社会主义公共安全体系构建的最本质特征和最大优势。2020年3月,习近平总书记在湖北考察时强调,要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。把党的领导落实到基层社会治理,构建“大党建”格局,优化社区党建引领的途径,发挥党在社区公共安全智慧治理中的政治保障、组织保障、资源保障作用,提升党在社区公共安全智慧治理中的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会凝聚力。

(2)坚持总体国家安全观。针对国内外环境的深刻变化和我国改革发展中呈现的公共安全新特点新趋势,习近平总书记于2014年在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观的概念,将外部安全与内部安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全、发展问题与安全问题相结合,形成了大安全时代的宏观安全思路[20]。坚持总体国家安全观,统筹发展“第一要务”和安全“头等大事”,增强忧患意识,做到居安思危,是我党治国理政的一个重大原则。社区基层要强化公共安全的源头治理,守好“第一道防线”,高度重视事前的风险监测与防控。

(3)人民至上、生命至上。以人民为中心是中国共产党一贯坚持的理想信念和宗旨原则。2016年首个全民国家安全教育日,习近平总书记指出:“要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民,动员全党全社会共同努力,汇聚起维护国家安全的强大力量,夯实国家安全的社会基础,防范化解各类安全风险,不断提高人民群众的安全感、幸福感”。这一理念也在之后的一系列重要事件中得到践行,2020年疫情防控至今,人民至上、生命至上等话语频频出现在中国共产党领导的新冠肺炎疫情斗争的相关文件和新闻报道中,体现了中国人民深厚的仁爱传统和中国共产党以人民为中心的价值追求。

3.2 城市社区公共安全智慧治理模式构建

城市社区公共安全智慧治理模式以“共建共享共治”为导向,以技术为支撑,通过多元协同、资源整合,培育社区风险防控能力,实现社区的韧性提升与可持续发展。城市社区公共安全智慧治理模式框架分为主体层、资源层、运行层、结果层,如图1。

(1)主体层:多元协同,提高政府的效力、盘活市场的活力、激发社会的潜力。政府及各权力部门、社区、企业、社会组织、居民等多元主体建立有效的沟通协调机制和治理结构,打破条块分割与协同不力。2018年,党中央和国务院出台了《关于推进城市安全发展的意见》,提出要打造共建共治共享的城市安全治理格局,不断满足人民群众对城市安全的现实诉求。人民群众是社区治理的主导者和受益者,社区事务要本着以人民为中心、依靠人民、服务人民的原则,以协作、责任、效率、公益为价值理念,以多元主体间权责明晰为基础,搭建协同治理的平台,建立公共部门和公民之间真正意义上的互信合作和伙伴关系。通过充分发挥基层党组织、党员与其他志愿者的先锋作用,与日常的宣传教育、动员相结合,最终要挖掘社区及其居民的主体责任,激发社区的内生动力。

图1 城市社区公共安全智慧治理模式Fig.1 The smart governance model for the urban community public security

(2)资源层:整合行政资源与社会资源,实现资源配置的时空均衡与灵活供给。加强公安、城管、药监、质监、应急、综治、住建、卫健等公共资源的整合和下沉。加强社区内部人、财、物资源的调配:人员方面,建立并定期更新人员信息库,以社区居委会、网格员、物业为常态稳定人员,以业委会、辖区内机关企事业单位、志愿组织、居民个体等为补充力量;财务方面,可以引入政府、社会资本,统筹多元化筹资渠道,财务支出、储备及统筹管理等也应做好明确规划,以保障资金的灵活供给以及人员和物资的正常调用;物资方面,以实物储备、协议采购、动态周转等方式,保障应急物资的供给和配送。

(3)运行层:树立“全周期管理”意识,形成“事前的风险监测、及时识别与精准研判,事中的精准高效应对,事后的恢复与学习”的动态化治理闭环。尤其是要充分利用大数据、云计算等先进技术将风险防控前置,全面、准确、动态地感知社区整体安全状况,从源头以“前瞻治理”提高和强化社区的风险防控意识,推动公共安全治理模式从被动应对向主动防范、由粗放向精细、由“经验”工作向“科学”工作转型升级。

(4)结果层:韧性可持续。即以韧性、可持续发展为本质,从基础设施、经济、社区生态、社区成员公益精神培育与能力提升等方面增强社区应对灾害、抵抗冲击的弹性和恢复能力。社区有必要在内部构建自我增强机制,使各种资源在内部正向循环,增强社区韧性的可持续性[21]。这意味着,社区公共安全智慧治理模式的建构不是静态的、短期的,也不是“就灾害而言灾害”,而是透过灾害理解公共安全,将更多的资源和精力由用于应急和事后处置转向保障风险防范和灾害准备,在一次次的行动与反思学习中,强化公民的主体意识,培育社区自主治理能力,形成动态的、持续的、学习型的公共安全智慧治理模式。

主体层、资源层、运行层及结果层共同构成了城市社区公共安全智慧治理的整体框架,综合提升了社区公共安全治理在常态和非常态相结合的综合层面上的水平。在常态下,进行社区规划、公共设施维护、社区服务等方面的社区管理系统工作,同时进行威胁社区安全的隐患排查治理和风险防控工作;而在面临自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件时,社区公共安全智慧治理则要迅速响应并及时采取有效措施,及时发挥非常态下的危机应对和管理作用。

3.3 社区公共安全智慧治理功能再造

城市智慧社区公共安全智慧治理功能再造是指通过应用智慧技术和创新手段,对社区公共安全治理功能进行重新设计和改造的过程。这个过程主要包括使用先进的信息技术、大数据分析、人工智能等技术手段,对社区公共安全问题进行预测、预警、监控和处理,以提高社区的安全性和治理效能。

社区公共安全智慧治理模式的治理效能和安全保障水平相较于传统的社区公共安全治理模式而言,具有明显的优势,见表1。通过智慧治理功能再造,社区可以更加高效地预防和应对各类安全问题,提升居民的安全感和幸福感。社区公共安全智慧治理模式具有以下特点:

(1)治理主体多元化、社会化。公共安全治理需要通过公民参与方式实现社会的自我治理[22]。移动互联网等信息技术助力政府搭建上下内外互联互通的平台,使治理主体间关系从无到有、由有向优、从松至紧良性转化[23],各治理主体间自主、平等合作,各取所长,互为补充,权责明晰。同时,互联网技术丰富了社会公众参与公共安全治理的渠道及交互方式,促进信息公开透明,将集中式决策、封闭式管控变为分散式干预及多中心应对。

(2)治理驱动数字化、智能化。正如耶鲁大学教授丹尼尔·埃斯蒂所言:“基于数据驱动的决策方法,政府将更加有效率、更加开放、更加负责”[24]。信息技术的发展与应用弱化了风险社会的不确定性和不可计算性,通过数据搜集、数据整合、数据提炼、数据挖掘、安全分析、安全情势判断、安全监测、发现危机(风险)[25],强化问题感知和需求预判,提高决策的预见性和科学性,将公共安全治理模式由以往的事件驱动、被动应对,转向数据驱动、主动防范。

(3)治理结构扁平化、网络化。智慧技术与治理的融合,使得公共安全治理结构正逐步由垂直结构向扁平结构、网络结构转变。结合应急管理体制“反应灵敏、上下联动”的总要求,政府要将相关资源下沉到社区,社区在优化完善预案和流程的基础上,实施自主协同,引导社会广泛参与,建立更为稳定常态的信息共享、责任共担、问题共解的“共治”格局。

(4)治理结果高效化、精细化。大数据等信息技术的发展实现了公共安全治理模式从风险的全面感知和识别开始,并通过相关数据挖掘、分析、预测,科学研判公共安全形势,辅助做出相应的行动决策,及时清除公共安全隐患,并结合可视化技术协助人们认识公共安全现象的本质,理解公共安全问题的深层机理。将传统治理中的“由果溯因”转为现代治理中“以因预果”,从而使“见微知著”“防微杜渐”“防范于未然”成为现实。

4 结论

社区层面的公共安全治理形势严峻、复杂,城市社区公共安全治理存在治理主体单一、重应急处置轻风险防控等治理困境,急需探索新的治理模式。本文结合现实状况,对城市社区公共安全智慧治理的困境、治理模式的框架及功能再造进行探讨,得出结论如下:

(1)城市社区公共安全智慧治理以新一代信息技术的应用为支撑,融合政府、社会、市场各主体及应急资源,实现对社区公共安全的全面感知、监测及快速响应等。

(2)城市社区公共安全智慧治理模式框架分为主体层、资源层、运行层及结果层,主体层政企社多元协同;资源层实现资源配置的时空均衡与灵活供给;运行层运用先进信息技术实现高效应对;结果层实现韧性可持续发展。

(3)社区公共安全智慧治理具有治理主体多元化、社会化,治理驱动数字化、智能化,治理结构扁平化、网络化,治理结果高效化、精细化的特点。