基于生态系统的美国墨西哥湾海洋综合管理研究

褚晓琳,余 亮

(1.上海海洋大学海洋文化与法律学院,上海 201306;2.上海海洋大学海洋科学研究院,上海 201306)

引 言

世界范围内海洋生态环境的不断恶化已严重影响乃至威胁到人类的生存发展,其背后重要原因之一是实施了碎片化、部门化、经济利益导向化的不合理海洋管理体系。在过去十几年中,国际社会普遍呼吁采用综合管理方法,以冀改变不合理不科学的海洋管理现状。20世纪末,国际社会正式提出基于生态系统的海洋综合管理理念。该理念得到了世界各国的普遍认可和积极实践,如澳大利亚大堡礁分区保护、美国大沼泽全面修复计划、中国厦门海岸带综合管理等。本文选取了实施基于生态系统的海洋综合管理较为成功的范例——美国墨西哥湾,通过对其成功经验和不足之处的系统剖析,希望能够促进其他国家或地区相关实践的进一步发展完善。

1 基于生态系统的海洋综合管理的内涵

基于生态系统的海洋综合管理理念是目前国际上较为先进、系统的海洋管理理论,其由生态系统管理和海洋综合管理两部分组成的。生态系统管理源自陆地环境资源管理出发,后逐步发展至海洋管理领域。海洋综合管理则源自海岸带综合管理,二者密切结合便形成了基于生态系统的海洋综合管理理念。

1.1 生态系统管理和海洋综合管理的概念

生态系统管理最早起源于20世纪60年代,是一种整体环境资源管理方法。1995年美国生态学会生态系统管理特别委员会较为全面地阐述了生态系统管理的概念:生态系统管理是具有明确且可持续目标驱动的管理活动,由政策、协议和实践活动保证实施,并基于对生态相互作用和生态整体过程的最佳认识从事研究和监测,以不断调整改进管理[1]。多明格斯(Domínguez)等[2]美国学者认为生态系统管理是一种以特定生态系统或自然资源的健康、富饶及韧性为核心对象的管理方式。此外,一些海洋科学组织也对生态系统管理做了界定,如北太平洋海洋科学组织认为,生态系统管理是管理人类活动的战略性方法,其整合了生态、经济、社会、制度和技术等各方面因素,通过协同管理,寻求生态系统健康与维持人类社会可持续发展[3]。综合以上有关生态系统管理概念的不同观点,本文认为生态系统管理是指将生态系统视为一个整体,运用跨学科管理方法,在保留并完善生态系统核心结构前提下,提升生态系统功能,实现可持续发展。

海洋综合管理是从海岸带综合管理演变而来。1972年美国颁布了《海岸带管理法》,该法是世界上第一部海洋综合管理法规,旨在养护并尽可能恢复增殖美国海岸带环境资源,该法为美国实施基于生态系统的海洋综合管理奠定了基础。此外,不同学者对海洋综合管理概念持有不同观点,如鹿守本等[4]认为海洋综合管理是国家对海洋空间、环境、资源、权益及其开发与保护所进行的统筹协调的管理活动。吕彩霞[5]指出海洋综合管理要意在于将分散的行业管理转变为综合的统筹管理,以促进海洋可持续发展。宁凌[6]则依据“基础一内容一政策”的分析框架对将海洋综合管理进行系统和子系统的具体划分。综合以上有关海洋综合管理概念的不同观点,本文认为海洋综合管理是指在综合各涉海部门管理职能基础上,对海洋进行统筹协调管理,以实现海洋可持续开发利用。

1.2 基于生态系统的海洋综合管理的概念

基于生态系统的海洋综合管理理念(Integrated marine management based on ecosystem,IMMBE)是在2002年世界可持续发展大会上正式确立的。该会议通过的《约翰内斯堡行动计划》指出,应采用生态系统方法养护管理海洋,并呼吁各国制定基于生态系统的海岸带综合管理政策与机制[7]。之后2012年世界可持续发展大会通过的《我们希望的未来》以及第70届联合国大会通过的《联合国2015年后可持续议程》都支持运用基于生态系统的海洋综合管理理念,以维护海洋的健康与生产力。

虽然基于生态系统的海洋综合管理理念得到国际社会普遍的认可,但是不同学者对该理念有着不同理解。如刘慧等[8]认为IMMBE是在充分了解和尊重海洋生态系统结构与功能基础上,对海洋开发活动进行全面管理,以实现海洋健康并维持其生态系统服务功能。孟伟庆等[9]认为IMMBE是一种跨学科管理方法,其基于对生态系统的关联性、完整性和生物多样性的科学理解,结合生态系统的动态特征,以海洋生态系统而不是行政范围为管理对象,以实现海洋资源可持续利用为目标,对社会、经济和生态效益进行耦合以达到最大化的管理体系。综合以上IMMBE概念的不同观点,本文认为IMMBE是在充分了解和尊重海洋生态系统的核心结构和各项功能的基础上,对海洋活动进行综合管理,实现海洋生态系统可持续发展的管理理念。

2 基于生态系统的海洋综合管理的原则

对于基于生态系统的海洋综合管理原则,不同学者有不同观点。1996年,克里斯滕森(Christensen)等[10]发表的《美国生态学会生态系统管理科学基础委员会报告》首次提到了可持续性、利益相关者参与以及生态系统动态特征。之后生态完整性、生物多样性和跨学科性等原则分别出现在1998年美国学者拉基(Lackey)[11]的《生态系统管理的七个支柱》,以及2000年《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity,CBD)[12]中。此后,基于生态系统的海洋综合管理的原则随着相关实践的发展而不断发展,出现了以下原则,如生态系统关联性、空间和时间尺度、适应性管理、可获得最佳科学信息、利益相关者参与、可持续性、生态系统动态特征、生态完整性、生物多样性、社会与生态协同、不确定性等[13]。

综上以上有关IMMBE原则的不同观点,本文认为IMMBE包括以下核心原则:可持续发展、确定海洋生态系统核心结构与功能、气候变化、部门统一性和协调性、适应性管理以及利益相关者参与。

(1)可持续性发展。1992年《里约宣言》将可持续发展定义为人类应享有与自然和谐的方式拥有健康而富有成果的生活权利,并公平地满足世代人类的发展和环境需求。海洋生态系统作为全球最大的生态系统,不仅为人类生存发展提供了重要基础,而且为人类社会永续发展提供了重要支撑。基于生态系统的海洋综合管理本质是对海洋资源环境开发活动的管控,对已遭受破坏的海洋生态系统进行修复,使海洋能够可持续地为人类社会服务。因此,可持续发展原则是基于生态系统的海洋综合管理的首要基本原则。

(2)确定海洋生态系统核心结构和功能。在全球范围大尺度内,海洋生态系统可以作为一个完整的大生态系统;在区域范围中尺度内,海洋大生态系统还可以划分为海岸带滩涂生态系统,海湾生态系统等;在特定地方小尺度内还可以进一步划分为红树林、海草床、珊瑚礁等类型[14]。不同尺度生态系统的核心结构和功能不尽相同,基于生态系统的海洋综合管理应综合考虑每个尺度的生态系统,并将大中小尺度的生态系统联系起来,在保持各类生态系统核心结构和功能完整的前提下,使它们所提供的产品和服务最大化。因而,确定每一个尺度的生态系统的核心结构和功能,是实施基于生态系统的海洋综合管理的必要前提。

(3)气候变化。目前科学界普遍预测随着碳排放持续增多,全球气候将不断变暖。气候变化会进一步放大海洋动态变化特征带来的影响。许多国家,特别是沿海国家和小岛屿国家,因气候变暖带来的海平面上升,面临海水倒灌、沿海土地被淹没等严峻威胁。基于生态系统的海洋综合管理已成为应对气候变化带来的海洋生态系统改变的重要举措,其有助于各国维持海洋生态系统健康,更大程度适应气候变化[15],如塞舌尔率先实施了全球首例“海洋自然债务”项目,该项目不仅前瞻性考虑气候变化带来的影响,而且计划将30%的塞舌尔管辖海域划为保护区,以保护海洋应对气候变化。因而,气候变化风险,制定适应性解决方案是基于生态系统的海洋综合管理的另一重要原则。

(4)部门统一性和协调性。目前很多国家仍主要基于行政区域进行海洋管理不仅会导致国内各涉海部门在管理过程中会彼此分割、相互冲突,而且会造成海洋生态系统不可逆转的损害。基于生态系统的海洋综合管理,不仅能够解决各涉海部门的矛盾冲突,而且能够加强它们彼此间统筹协调。因而,部门统一性和协调性是实施开展基于生态系统的海洋综合管理的重要基础。

(5)管理适应性。由于海洋生态系统会随着时空变化及人为因素变化而不断变化,加之科技水平的不成熟及其应用缺陷,人类对海洋的认知具有很大的局限性和不确定性,这很容易导致海洋管理的实施结果偏离预定目标[16]。因而,实施基于生态系统的海洋综合管理需要适应性管理,即强调因地制宜地采用合适的管理方法,如各级海洋管理部门不应盲目执行上级指令,而应依据所管理的海域生态系统特征,制定相应管理政策。

(6)利益相关者参与。基于生态系统的海洋综合管理牵涉经济、社会、行业等利益团体,需要要求利益相关者广泛的参与。例如联合国全球契约组织通过的《可持续性海洋商业行动纲要》明确了商业团体责任,建立了良好的公私伙伴关系,各大涉海企业均表示认同。因而,基于生态系统的海洋综合管理需要建立良好的参与机制,全面调动各方利益相关者参与到具体管理过程中。

3 基于生态系统的墨西哥湾海洋综合管理现状与有益经验

随着基于生态系统的海洋综合管理理念的发展完善,美国已在联邦、区域和州三个层面开展了相关实践活动。由于墨西哥湾海洋面积广阔、人口密集、经济发达,其是美国实施基于生态系统的海洋综合管理的典型范例。

3.1 管理现状

3.1.1 相关管理机构

美国海洋管理机构具有整体性和综合性。2010年美国奥巴马政府海洋政策任务团队设立一个高层级的“国家海洋委员会”,该机构由国家秘书部、国防部、内务部、农业部、商业部、交通部等部长组成,并由环境质量委员会主席和科技政策办公室主任担任联合主席[17]。2018年美国特朗普签署总统行政令,强化跨海部门的政策协调,并融合海洋产业、科技社群及其他涉海利害关系人,提高全国海洋事务领导能力,更好地维护美国海洋权益。特朗普政府还成立了一个高级别“海洋政策委员会”,其主要职能是定期更新国家海洋重点目标、确保国家海洋政策执行目标,并处理下级部门无法解决的海洋争端等问题。

在墨西哥湾,佛罗里达州、阿拉巴马州、密西西比州、路易斯安那州和得克萨斯州组成“墨西哥湾联盟”(Gulf Of Mexico Alliance,GOMA)伙伴关系,目标是“加强区域合作,增强墨西哥湾的生态和经济健康”。此外,还根据《墨西哥湾恢复法》组建了墨西哥湾地区恢复信托基金机构,主要职能是为墨西哥湾受损的生态环境恢复工程提供资金保障;成立了“墨西哥湾区域生态系统恢复委员会”,主要负责制定并实施墨西哥湾沿岸生态恢复综合战略;开展墨西哥湾生态系统恢复科学观测项目,主要负责为制定战略提供科学信息,以更好地监测和墨西哥湾地区生态环境变化;发布了《国家海洋政策实施计划》,强化联邦政府涉海部门间的协调,形成跨区域跨部门的海洋管理机构——治理协调委员会,主要负责国家海洋政策及相关事项的跨区域协同与合作问题。

3.1.2 相关法规和政策文件

美国出台了一系列有关基于生态系统的海洋综合管理法规和政策文件。2006年联邦政府与墨西哥湾相邻的五个州成立了墨西哥湾联盟,并产生了《州长健康和弹性海岸行动计划》,着重湾内水质量以及沿岸生态环境保护;2010年奥巴马政府颁布了《海洋、海岸带和五大湖国家管理政策》,进一步强化了联邦政府统筹协调涉海事务的工作成效;2012年美国国会通过《墨西哥湾恢复法》,旨在恢复墨西哥湾区域的生态环境并促进生态经济发展;2013年美国国家海洋委员会发布了《国家海洋政策实施计划》,重点强化联邦政府涉海部门间的协调;2013年墨西哥湾生态系统恢复委员会发布的《综合规划(试行)》,为墨西哥湾区域沿岸各州的生态系统恢复提供了指南[18]。2014年美国财政部发布了《最终规则(试行)》以及单独适用路易斯安那地区的《最终规则》,为墨西哥湾地区规范使用信托基金制定了标准。2018年特朗普政府颁布了《关于促进美国经济、安全与环境利益的海洋政策行政令》,重点促进能源独立、安全与经济增长[19]。

3.1.3 三国共同管理

墨西哥湾实际上是由美国、墨西哥和古巴三个国家共同管理。墨西哥和美国签订了《墨西哥海湾国家协定》,合作成立了美国和墨西哥第一个学术协会,旨在加强两国关于墨西哥湾养护管理的学术交流。此后,随着两国合作管理的不断深入,确立了一些新的合作项目、合作组织与合作协定,如美国环境保护署为墨西哥湾制定的项目、海湾可持续发展商业委员会、墨西哥-美国海湾商会、北美自由贸易协定、大加勒比海经济发展协定等。尽管这些项目、组织或协定为墨西哥湾可持续发展做出了重要贡献,但它们大多只涉及三国中的两国,即墨西哥和美国,缺少古巴的加入,这犹如三足鼎立缺了一只足,墨西哥湾海洋生态养护管理无法达到预期理想效果。

3.2 有益经验

3.2.1 制定了相关政策法规体系

21世纪以来,美国政府一直十分重视基于生态系统的海洋综合管理政策法规制定,针对墨西哥湾养护管理构建了相关政策法规体系。2004年小布什政府公布了《美国海洋行动计划》,酝酿构建海洋综合管理模式[20]。2009年奥巴马政府公布《美国政府部门间海洋政策工作组中期报告》,逐步确立了以生态保护为核心的海洋综合管理机制[21]。2009—2016年奥巴马政府颁布了一系列海洋政策,主要包括:保护和保持海洋与海岸带生物多样性以及大湖区生态系统;提高海洋、海岸与大湖区生态系统恢复力;基于可获得的最佳科学信息进行海洋决策;建立基于生态系统的海洋管理部门协调机制等。2012年针对墨西哥湾溢油事件出台了《墨西哥湾恢复法》,要求通过生态罚金恢复墨西哥湾区域生态环境,并促进基于生态系统的经济发展。2018年,特朗普政府颁布了海洋政策行政令,要求加强海洋科技的投入与研发,促进海洋综合管理发展。

3.2.2 建立了综合评估体系

为改善墨西哥湾海洋生态环境现状,缓解生态系统压力,美国在墨西哥湾地区建立了综合生态系统评估体系。综合生态系统评估是为对与特定生态系统管理目标相关的自然、社会、经济信息的综合定量分析,具体包括评估范围、指标发展、风险评估、策略评估、监测评价五个方面。评估范围是指确定特定的生态系统目标,以精确实施计划和解决威胁;指标发展是指精心选择指标,为评估生态系统状态和趋势提供依据;风险评估是指评估人类活动和自然因素风险;策略评估是指采用生态系统模型评估不同管理战略的潜力;监测评价是指监测各项指标和评价生态系统指标,并设立海洋环境气候监测站和生态评估平台等。综合生态系统评估五方面的内容紧密相联,环环相扣,共同服务于墨西哥湾生态系统。

3.2.3 实施了海洋空间规划

美国十分重视采用海洋空间规划方法实施基于生态系统的海洋综合管理。通过该方法,可以实现不同部门、政策结构和政策驱动因素之间的整合,发挥部门和政策驱动之间的协同作用,实现海洋空间的多种用途,以及海洋生态系统可持续性发展目标。美国第一次应用海洋空间规划是于1990—2001年建立佛罗里达州群岛国家海洋保护区。此后美国在海洋管理中广泛运用海洋空间规划,如东北区域海洋计划、罗德岛海洋特殊区域管理计划、马萨诸塞州海洋管理计划等。2009年美国与墨西哥合作建立的墨西哥湾大型海洋生态系统计划也采用了海洋空间规划,综合考虑相对封闭的墨西哥湾生态系统各种因素的相互作用,以实现墨西哥湾可持续管理[22]。

4 基于生态系统的墨西哥湾海洋综合管理存在问题与完善建议

基于生态系统的墨西哥湾海洋综合管理取得了一定的积极成效,但是在法律体系、政策执行、合作治理等方面尚存一些问题。分析基于生态系统的墨西哥湾海洋综合管理的不足之处,并提出下一步完善建议,有利于促进基于生态系统的海洋综合管理实践发展。

4.1 存在问题

4.1.1 相关政策法规体系不完善

美国基于生态系统的墨西哥湾海洋综合管理相关政策法规体系虽然在生态恢复管理机构、恢复基金及赔偿协议等方面做了详细规定,但是在生态恢复责任主体、恢复标准、监测评估、恢复目标等方面没有明确规定,这会导致在实施过程中出现责任主体不明确、相互推诿以及政策落实不理想等问题。例如,《墨西哥湾恢复法》虽然是为了应对美国史上最严重的溢油事故,但是由于美国政府迫于压力而制定,该法没有规定环境责任承担主体等重要问题[23]。政策法规体系的不完善使得其有效性大打折扣,从而导致墨西哥湾海洋生态系统恢复成效并不理想。

4.1.2 联邦和州政府相互掣肘

美国联邦和州政府由于各自独立行使权力,不受对方干预[24],在制定海洋政策是一般均以自身利益为导向,较少会考虑对方的利益。例如,在2010年墨西哥湾溢油事故中,虽然奥巴马政府于2012年通过了《墨西哥湾恢复法》,但是由于期间历经多次修改,该法出台严重滞后,延缓了墨西哥湾海洋生态系统的恢复进度。之后的特朗普政府颁布的《实施美国首部海洋能源战略的总体行政令》,废止了联邦和州政府进行海洋管理的合作机制,使得沿海州政府难以参与墨西哥湾区域规划[25],进一步激化海湾州政府与联邦政府的矛盾,十分不利于推动基于生态系统的墨西哥湾海洋综合管理。此外,美国各州政府出于对政府绩效的追求,采取不同程度的“各自为政、以邻为壑”措施,在修复墨西哥湾生态系统时,相互推卸责任,导致墨西哥湾生态系统破坏严重。

4.1.3 海湾三国协调困难

由于墨西哥湾地处美国、墨西哥和古巴共和国共同管理范围内,治理墨西哥湾需要三国密切合作。然而,由于三国有关开发管理墨西哥湾生态系统的政策法规差异较大,导致三国缺乏必要合作以共同治理墨西哥湾生态系统。如在“针对墨西哥湾大型海洋生态系统跨界诊断分析和战略行动”的拟议项目中,很难确定三国合作细节,最后古巴决定退出该项目。事实上,通过非政府组织、私人基金会和学者发起的非正式努力,三国合作才略有改善。然而,这种非官方的交流难以真正实现三国合作治理墨西哥湾生态系统。

4.2 完善建议

4.2.1 推进海洋生态系统修复专门立法

1969年美国联合石油公司的石油平台发生泄漏,造成美国海域环境资源遭受严重破坏,直接促使美国联邦通过了《海岸带管理法》,该法是美国有关海岸带管理的第一部专门法律。2000年美国国会通过《海洋法》,旨在加强海洋管理,促进海洋生态系统可持续发展。2010年墨西哥湾原油泄露事件直接促成了《墨西哥湾恢复法》的出台,该法规定了包括成立基金委员会在内的有关修复墨西哥湾海洋生态系统的一系列举措。这些法规见证了美国在推进海洋生态系统修复专门立法方面的不断进步,为美国在墨西哥湾开展基于生态系统的海洋综合管理提供了重要法律依据。然而,由于这些法规缺少对责任主体、修复资金、监测评估等问题的明确规定,实践中对于促进墨西哥湾生态系统修复成效有限。对此,美国应推进海洋生态系统修复专门立法,如出台《海洋综合管理法》,明确规定海洋生态系统修复责任主体以及生态修复资金来源和使用等问题,以更好地促进墨西哥湾以及其他海洋生态系统的综合管理。

4.2.2 健全部门协调机制

健全部门协调机制能够缓解海岸带开发压力,促进海洋生态系统修复,实现海洋可持续发展。美国是联邦制国家,在海洋管理方面实行联邦和州政府分权管理的形式,这种管理模式往往会导致实践中出现联邦和州政府相互掣肘的问题。对此,美国联邦应设立高级别的海洋综合管理机构,如由总统牵头成立自上而下的内阁级海洋政策委员会,成员由各涉海部门部长组成,以打破多个涉海管理部门各自为政现状,增加高层次统筹协调环节,建立以生态系统保护为核心的海洋综合管理机制。此外,墨西哥湾沿岸美国各州政府也应打破行政区划局限,积极开展相互间交流合作,甚至可以成立由沿岸各州州长组成的协调委员会,以统筹协调墨西哥湾综合治理问题,促进以墨西哥湾海洋生态系统为对象的健康良性管理。

4.2.3 加强海湾三国合作

加强海湾三国合作对于成功实施基于生态系统的墨西哥湾海洋综合管理至关重要。近年来虽然三个海湾国家,即美国、墨西哥和古巴在保护墨西哥湾海洋生态系统方面制定了许多计划(详见表1[26]),但是这些计划大多仅由美国和墨西哥参加,缺少古巴的参与。对此,在官方层面,尤以美国为主,应以加强墨西哥湾海洋生态系统养护管理为出发点,强化协作治理理念,主动接纳帮助古巴,积极推动三国合作。在非官方层面,墨西哥湾沿岸三国应进一步鼓励非政府组织、科学家、沿岸居民等积极开展民间交流合作,如通过举办学术会议、开展研究项目、组织宣传活动等方式,加强三国在墨西哥湾海洋生态系统综合管理方面的沟通,从而自下而上地带动国家层面的合作。此外,墨西哥湾沿岸三国还可以共同与全球环境基金、联合国开发计划署等国际组织开展合作,获取国际组织在技术、经验和资金方面的支持,进一步促进对墨西哥湾的协作治理。

表1 海湾国家治理墨西哥湾的倡议计划

5 结论

墨西哥湾是美国实施基于生态系统的海洋综合管理的一个范例。美国在实施墨西哥湾综合管理中制定了相关政策法规体系、建立了综合评估体系、实施了海洋空间规划,积累了一些有益经验,但同时也暴露出相关政策法律体系不完善、联邦和州政府相互掣肘、海湾三国协调困难等问题。对此,美国今后应进一步推进海洋生态系统修复专门立法、健全部门协调机制、加强海湾三国合作,以推动基于生态系统的海洋综合管理相关理论完善,真正实现墨西哥湾海洋生态系统的可持续发展,为其他国家和地区开展基于生态系统的海洋综合管理提供更多可以借鉴的经验。