探讨以生态环境为导向的开发模式创新性项目的组织实践

蒋心科，黄瑞丰，欧阳辉

（1.重庆市永川区生态环境局，重庆 402160；2.招商局生态环保科技有限公司，重庆 400067）

引言

目前，生态环境导向的开发（EOD）模式创新性项目的实施与建设，资金需求巨大，市场规模极大，因而吸引着一大批国有企业、社会投资人与生态环境治理机构投身其中。

1 以生态环境为导向的开发模式定义与申报

生态环境导向的开发模式，是以环境治理和生态保护为基础，以特色产业链为支撑，以园区综合开发为载体，采取产业链延伸、组合开发、联合经营等多种方式，推动收益性差、公益性强的生态环境治理与收益性较好的关联性项目有效融合，统筹管理，将生态环境治理与修复产生的经济价值内部化，是生态环境部门开创的一种创新性项目组织实施方式。

为进一步促进生态环境导向的开发模式落地实施，2020年9月16日，生态环境部办公厅、发改委办公厅、国家开发银行办公室联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），对EOD模式定义、试点目标、试点内容、申报与实施主体、申报条件、试点评审、试点实施、试点评估、经验总结、政策支持等内容进行了总体要求。2021年4月28日，生态环境部办公厅、发改委办公厅、国家开发银行办公室联合印发《关于同意开展生态环境导向的开发模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号），审核通过第一批生态环境导向的开发模式试点项目36个，试点期限为2021-2023年，至此开启生态环境导向的开发（EOD）模式创新性项目新篇章。

截止目前，生态环境部办公厅、发改委办公厅、国家开发银行办公室已同意两批生态环境导向的开发模式（以下简称EOD）试点项目（共计94个），并已建立生态环保金融支持项目管理库，实施动态申报入库，入库申报为省级生态环境部门奇数月审核评估后报生态环境部审批。

2 EOD项目市场分析

2022年7月至2023年3月期间，全国范围内中标的EOD相关项目总计173个，金额总计921.20亿。总体呈现以下特征：一是以实施类与咨询类项目主导，实施类项目24个，咨询类项目149个；实施类中标金额总计917.65亿（单项目平均38.24亿），咨询类中标金额总计3.55亿（单项目平均238.26万元）；二是项目涉及27个省市自治区，范围较广，四川EOD项目数目最多，达18个，超10个（含10个）以上省市自治区分别是江苏、广西、新疆、浙江、贵州、重庆；三是以平台公司为发包主体，国企为中标主力军。173个项目中，发包主体前三分别为平台公司（105个）、生态环境局（36个）、发改委（20个），国企囊括102个项目，民企获取50个项目，其余为联合体中标。

2.1 EOD项目的类型及规模

统计期间全国实施类项目中标金额总计917.65亿，占据中标金额绝对大头，原因在于实施类EOD项目作为项目实体，将生态引领贯穿于规划、建设、运营的全过程，这个过程中释放大量生态治理与基础设施建设活动，因此投资额较大，动辄10亿+规模。另一方面项目咨询类EOD业务虽单项目金额较小（平均中标金额238.26万），但作为EOD项目顺利入库的前提，因此十分关键。项目类型及规模，见图1、图2、图3。

图1 EOD各类型项目数

图2 EOD各类型项目累计中标金额（亿）

图3 EOD各类型单项目平均中标金额（万元）

全国咨询类项目中标金额TOP10中，超过千万项目有3个：哈密城市更新行动全过程设计咨询及EOD项目技术咨询服务，业主单位哈密市国投建设项目管理有限公司，中标单位中国城市发展规划设计咨询有限公司，中标金额2 979.60万元；秀山县生态环境导向的开发（EOD）模式咨询服务采购，业主单位重庆秀业投资集团有限公司，中标单位重庆图强工程技术咨询有限公司中、重庆市生态环境科学研究院，中标金额1 470.00万元；腾冲市大盈江流域综合治理生态环境导向的开发（EOD）项目全过程工程咨询服务，业主单位保山市生态环境局腾冲分局，中标单位云南云岭工程造价咨询有限公司、云南云岭天成会计师事务所有限公司，中标金额1 169.85万元。其中秀山项目要求服务周期不得超过10个月，须在10个月内完成EOD项目实施方案、项目申报入库、取得银行授信或金融机构贷款。

统计期间全国实施类项目中标金额TOP10中，超过50亿项目有7个，重庆3个项目入榜，分别为：重庆市梁平区“国际湿地城市”EOD项目实施主体采购项目的中标结果公示（50.00亿元）、秀山县EOD模式开发项目—实施主体预成交公示（50.00亿元）、重庆市黔江区EOD模式开发项目—实施主体招标中标候选人公示表（50.00亿元）。其中梁平项目要求生态环境治理公益类项目投资不低于投资总额的20%，组合实施的单体子项目数量不超过5个。

2.2 EOD项目区域市场分布情况

统计期间全国EOD相关中标项目涉及省市自治区达27个，其中四川项目数目居首，达18个，重庆项目累计金额213.70亿，中标金额最高。2022年9月川渝两地EOD市场较为火爆，四川18个项目中，咨询类项目数目占据大头，达16个。峨眉山、乐山、达州、自贡等多地完成EOD项目实施方案编制招标工作，后期EOD方案若成功入库，将释放大量生态环保市场份额。重庆虽项目数目只有10个，但实施类项目数达5个，涵盖秀山、黔江、梁平、綦江、开州五个地区的EOD实施项目，累计金额达213.50亿（总投资额口径）。

2.3 EOD项目业主及中标单位

将统计期间173个EOD项目的业主与中标单位进行分类：业主以政府平台公司、生态环境局、发改委为主，占比达94%，中标单位近6成为国有企业，3成为民营企业。

EOD项目的发包主力：平台公司、生态环境局、发改委。三种类型发包主力单位不仅包揽了咨询类项目的大头，同时也囊括了实施类项目的绝大多数。值得一提的是，实施类项目平台公司发包占比将近一半，原因在EOD项目在实施过程中，不仅涵盖生态治理项目，同时还包括大量产业类等基础设施建设，平台公司因业务范围较广，组织协调优势明显，见表1。

表1 EOD项目发包主力分类表 单位：个

EOD项目中标主力：从项目中标个数上来看，国企中标个数是民企的一倍多，但实施类项目基本为国企及其联合体垄断，原因在于EOD实施类项目投资额巨大，所需资金大部分均10亿+起步，国企资金实力雄厚，且融资成本普遍较民企低，优势明显，见表2。

表2 EOD项目中标单位分类表 单位：个

3 江津EOD项目实践

重庆江津团结湖及上游大溪河流域环境综合治理EOD项目（以下简称“江津EOD项目”）已通过审核并纳入国家第一批示范试点项目。该项目主要依托重庆江津团结湖大数据智能产业园。

3.1 生态环境保护与产业融合的思路

为抢抓“重庆向西”发展、“科学城”建设等战略机遇，“江津EOD项目”以团结湖及周边的水环境治理、生态环境修复与营造、湿地公园建设为基础，集中规划3平方公里用地范围，其中1平方公里为核心建设区，高起点规划、高标准建设团结湖大数据智能产业园，促进生态环境治理与产业园区的融合发展。

3.2 项目试点内容

依托团结湖湖畔等载体，培育一批高精尖科技创新企业和产品，加快建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化等高水平多层次产业创新平台，形成以智造为主要动力和支撑的经济体系，最终实现以EOD模式为代表的试点项目。

3.3 实施年限

以2021-2023年为试点内容实施期，阶段性地完成EOD模式的试点探索。项目特许经营期限为23年，其中建设期3年，运营期20年。

3.4 深挖EOD项目收益并带动江津区产业发展

项目实施主体通过打造良好生态环境和大数据产业园，形成强大的品牌效应，进一步挖掘项目潜在价值，增加收益。通过长江上游水生态环境健康和安全监测指标评价体系创新中心的打造，吸引更多优质产业入驻，形成产业集群，促进区域经济发展。

4 “永川EOD项目”实践

重庆永川区茶山竹海片区生态治理及旅游开发EOD项目（以下简称“永川EOD项目”）已通过审核并纳入国家EOD项目库。该项目主要依托重庆永川区茶山竹海文旅片区。

4.1 生态环境保护与产业融合发展思路

依托茶山竹海及九龙河流域的生态环境和特殊区位，结合本地区生态资源、产业经济的优势，实施九龙河流域水环境综合治理、茶山竹海森林公园历史矿山修复、茶山竹海片区地质灾害（滑坡）治理工程，同时建设绿色低碳及环境敏感型产业总部基地，构建集国家应对气候变化和成渝双城经济圈空气质量预警预报监测创新中心，并与创新中心与永川区现有产业有效融合。

4.2 项目试点内容

永川EOD项目拟由一个市场主体一体化实施，以项目业主单位与社会资本成立SPV公司作为一体化实施主体项目公司，统筹资金筹集，推进项目建设。项目以茶山竹海及九龙河流域整体环境等为载体，通过对区域及周边生态环境的改善与营造，提升茶山竹海片区的旅游及相关产业溢价，将生态环境与旅游、周边产业高度融合，构建面向未来的旅游支柱产业体系与创新平台，从而打造产业升级版和实体经济高地。

4.3 实施年限

以2023-2025年为试点内容实施期，阶段性地完成EOD模式的试点探索。项目特许经营期限为23年，其中建设期3年，运营期20年。

4.4 挖掘EOD项目潜力，提供新的社会经济模式

EOD模式对生态环境进行保护和改善所产生的生态环境效益，可以吸引和带动人口向美好生活环境区域聚集，提升人居生活环境质量。

5 EOD实践过程中的关键问题探讨

5.1 充分了解地区生态环境治理难点，清晰定位EOD项目产业链

在前期策划包装时，应充分了解本地区生态环境治理弱难点，对片区产业清晰定位，选取目前急需实施的如河流生态修复治理、污水处理、饮用水源地涵养保护、污染土壤生态修复、矿山矿坑深度综合利用、农村土地规整、美丽乡村建设等环境治理项目与产业链有机整合，实现现有经济价值的同时进一步提升产业增加值、附加值和未来溢价。产业类项目应具备落地性与可操作性，实现对生态环境治理类项目的反哺，为后期创新融资模式提供基础保障[1]。

5.2 统筹一体化实施，科学划分政企责任与利益

在EOD项目组建SPV公司的过程中，应充分考虑项目一体化实施产生的问题。生态环境治理与修复具有专业要求高、综合性强、持续时间长等特点，加之EOD项目产业开发一体化实施产生的行业跨度，项目业主就必须做好EOD项目前期工程投入与后期运营收益一体化实施谋划工作，科学划分政企责任与利益，明确项目内部收益率与产业运营周期，盘活资金运行与流动。

5.3 充分调研，合理选择EOD项目实施方式

目前，EOD项目主要采取“特许经营+EPC”、PPP、“投资人+EPC”以及施工总承包等模式实施，其中“投资人+EPC”“特许经营+EPC”是当前EOD项目实施中的主流模式。各地区应充分调研，根据实际情况和EOD项目主要内容、实施难度、资金总缺口、平台公司状况等选择合适运营模式，同步建立绩效管理与长效监管机制以及社会投资人投资期满退出机制，最终形成融资及组织实施架构方面创新尝试与探索经验。

5.4 加强特许经营产业类管理，防止国有资产流失

EOD项目策划包装必须以生态环境保护与生态环境治理为切入点，将收益性差公益性强的环境治理项目与收益较好的关联产业统筹推进，一体化实施与开发，以实现生态环境治理带来的经济价值内部化、平衡化和盈利化，同时不产生政府负债。水电气供给、污水处理、石油和天气、水资源、矿产资源开发等政府特许经营产业类一般都具有较好收益，将这些政府特许经营收益类产业肥瘦搭配进入EOD项目时，一定要进行综合评估、考虑和精细化测算，以防止国有资产的大量流失，经受住国家审计部门廉政与财务审计。

5.5 提高金融机构意识，细化EOD模式的金融支持政策

建议各金融机构应紧跟国家EOD项目政策，关注EOD模式，提升对EOD模式的认识，积极主动作为，及早细化与完善EOD项目金融支持信贷政策，制定相关资金使用跟踪办法、效果反馈体系与应急预案。对于确实无法规避的风险，拉拢建设方等主体采取收益共享、风险共担方式化解。

5.6 健全EOD项目相关法律法规和考核机制，使EOD模式可复制、可推广得以实现

目前，EOD模式在国内还处于试点，因项目投资额度大，行业跨度大，建设期一般确定为3年，模式下的产业导入和培育也需要一定的时间才能见效，故项目成功与否关键主要是运营期。截止目前，全国列入第一批点范围的36个EOD项目大部分还处于建设期，国家相关部门对上述项目提出了阶段性经验总结要求，并通过生态环境部门定期调度，但指导管理机构责任还不十分明晰，统筹协同、组织实施方面的法律法规还不全面，建议及时出台细化EOD项目管理的法律法规，建立从项目申请、审批、建设到营运全周期、全要素的考核和现场督查办法，防止部分地区项目走形式，资金套取和挪作它用，使EOD模式可复制、可推广得以实现。

5.7 加强EOD模式的政策宣传

EOD模式是生态环境保护补偿制度的全新诠释。在深入实践EOD模式时，我们必须时刻牢记“两山”理论，加强EOD模式政策宣传，吸引更多的人才、企业和社会资本参与其中，以营造并提高全社会环境治理技术能力和生态环境治理投入。

6 结语

通过不断试点与经验总结，以及对相关法律法规和标准要求的进一步规范，EOD模式创新性项目在未来的应用也将逐步扩大，对国家完成生态环境治理、打好污染防治攻坚战、建设美丽中国将起到更为积极的作用。