国土空间规划背景下的村庄发展策略浅析

冯柳青

山西省城乡规划设计研究院有限公司 山西 太原 030000

1 国土空间规划背景下的村庄建设要求

为在新背景、新形势下指导村庄规划编制工作，自然资源部发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，明确了国土空间规划编制背景下的村庄规划总体要求和任务。在“五级三类”的国土空间规划体系中，村庄规划属于详细规划，规划的主要任务包括落实生态保护红线、永久基本农田保护线，明确各项约束性指标及统筹各类用地布局等[1]。村庄规划的最终成果需叠加到国土空间规划“一张图”上[2]。

2 国土空间规划背景下的山西省村庄发展困境

2.1 山西省村庄整体特点

2.1.1 村庄密度小、分散、偏远山村较多

山西属于典型的黄土覆盖的山地高原，境内地貌有山地、台地、平原，山地面积占总面积的80.1%，高原、盆地、台地等平川河谷占20%。复杂的地形地貌决定了区域内的村庄难以大片集聚，村庄呈现分布密度小、分散，村与村之间距离较远的特点。

2.1.2 村庄人口流失严重，宅基地空置率较高

随着城镇化进程的不断推进，对山西村庄的人口“虹吸效应”格外明显，村庄内经济条件稍微好些的村民基本上都搬入了城镇，偏远村庄内人口流失严重，宅基地空置率较高。

2.1.3 村庄产业单一，农民收入较低，缺乏新的创收方式

山西省大部分农村地区地少、缺水，经济作物主要以小杂粮为主，农民缺少创收方式，收入相对较低。

2.1.4 基础设施薄弱，更新相对困难

随着农村人居环境整治三年行动计划的完成，大部分农村基础设施相对以前有了很大改善，但仍旧存在诸多不足，比如仍有很多村庄供水系统不完善，水质、水量都难以保障，甚至还有部分村庄缺水，村民吃水困难；大部分村庄目前仍无污水处理系统，厕所仍是开敞式旱厕，卫生条件差；村庄供暖仍依靠散煤，大气污染严重。

2.1.5 村庄建设呈现多头管理

目前与村庄相关的规划各式各样，不仅参与主体多，行政上也是多头管理。村庄规划本来应该以村庄为主体，结果每个相关部门在乡村振兴国家战略推进上都有自己的任务和要求，并编制相应的规划，而这些规划的编制和实施都需要财政掏钱，不仅造成了浪费，而且不能很好的集中财力、人力解决村庄的主要矛盾，做不到真实的实用、有用。

2.2 山西村庄发展主要困境

2.2.1 如何提高村庄吸引力，阻止人口流失

无论是农村还是城市，人口是发展的主体，而追求更好的居住条件、更好的教育资源、更便捷的医疗、卫生和购物条件让人们逐渐向资源更加集中的周边城镇集聚，对村庄产生了人口虹吸效应，从而让村庄越来越空心，而缺少年轻人又反过来阻碍村庄各种条件的继续改善，从而形成恶性循环。而国土空间规划是带有振兴乡村的政治任务的，要想让村庄规划编的有用，真正实现乡村的振兴，就必须要从深层次角度去解决人口流失问题，让村庄能留住人，让人愿意留下来。

2.2.2 如何盘活村庄建设用地和空心化问题

随着乡村人口流失问题的逐渐严峻，已经出现了大量的空心村，造成大量的建筑和宅基地荒废。虽然荒废让乡村显得更加破败，但同时也腾退出了大量的建设用地，如何用好空心化村庄的土地资源，为留在乡村的人改善居住环境和创造就业环境是需要考虑的问题。

2.2.3 如何为村民创收

随着城镇化的不断推进，村庄继续凋敝的速度只会越来越快。村民的就业机会除了种地外只会越来越少，要实现乡村的真正振兴就必须要考虑村庄内无法走出去的、年纪较大的村民的就业问题和收入问题，只有老百姓有钱了才能真正做到在哪里都有幸福感，才能让人愿意留在村里。

2.2.4 基础设施如何按需配置和完善

目前山西省的很多村庄给水、排水、环卫、道路和照明仍不完善，村庄规划和建设时如果以户籍人口来配置的话就会造成严重浪费，如果按常住人口来配置又会造成春节期间外来务工人员回乡造成的基础设施配置不足，在考虑基础设施配置和更新时，如何合理配置相关设施规模，做到既不浪费，又要够用是需要斟酌的问题。

2.2.5 如何提振薄弱和空心化的产业经济

目前山西农村产业经济薄弱，村庄基本上以种植玉米、土豆和小杂粮为主，经济作物种植较为单一，加上农村缺乏完善的加工、销售体系，造成了大部分农村地区经济薄弱，几乎无产业可言。要实现乡村要振兴，提升经济是重要抓手，而提升经济就要从产业发展入手。而如何提振产业经济就成了村庄规划不可回避的问题。

3 山西村庄发展困境的解决策略和建议

3.1 做好顶层规划、做到实用和多规合一

在“五级三类”的国土空间规划体系中，村庄规划属于详细规划，规划的主要任务包括落实生态保护红线、永久基本农田保护线，明确各项约束性指标及统筹各类用地布局等。这就要求新的村庄发展规划必须做到“多规合一”和“实用”。

“多规合一”本质上是要解决以前村庄规划编制中的“九龙治水”局面[4]。在国土空间规划体系确定之前，村庄规划主要包括“土地口”和“住建口”，其中“住建口”侧重于村庄的建设、环境整治、人居环境提升、基础设施改善、历史文化和建筑保护等，更侧重于项目的具体实施，但对村域的全域控制关注不足。“土地口”的村庄规划侧重于范围管控，如村域层面的基本农田保护和管控、土地治理和环境整治等。多头管理的局面造成规划编制越来越多，重复规划越来越常见，相应的规划效力越来越不足。要彻底解决这些问题，就要做好顶层规划设计，多规合一是村庄发展的必然要求，也是有效的管理手段。

“实用”本质上是要明确村庄规划的管控和服务主体，这里边至少涉及以下几个主体。一是管控主体。作为国土空间规划体系中的一部分，村庄规划是将来村域范围内开展国土空间开发保护活动、实施项目建设用地核发等的法定依据，因此要从规划管理和实施的角度，结合村庄实际条件，确定规划建设内容、管控内容和管控深度，提高规划可用性[3]。二是使用主体，村庄规划的最终受益主体还是当地村民，因此编制时要让村民积极参与，并耐心解释规划的目的和与村民的关系，通过通俗易懂的表达方式来传递规划理念，让村民看的懂，并及时吸纳村民的合理诉求，做到规划真正服务于村民、服务于村庄建设。三是社会主体，通过规划可以吸引社会资本和投资方清楚地了解村庄发展的脉络和发展优势，让社会各方积极参与到乡村建设和振兴中。

3.2 扎实基础调研工作，把握准村庄发展脉络

1）调研前期制定工作计划，并详细列出需要调研的内容。村庄规划现状调研是一项繁琐且需要细致的工作，可采用现场调研，村头问卷，无人机航拍，村民座谈等诸多方式，以留下详细的影像、图片、文字记录和纸质资料，以便后期项目组成员、村民随时调阅、参考；2）规划师要保证足够时长的驻村时间，跑一跑田间地头，问一问村民发展，畅谈下村庄发展画卷，让村民感受到这个规划和自己切身相关，并积极建言献策。村庄规划不是一蹴而就的，而是一个漫长的、不断完善的规划过程，规划师要有足够的规划耐心，在规划前、规划中、规划后积极听取村民意见，在不同阶段指导规划实施，对于不符合当地发展实际的规划想法及时修正并完善，以保证规划能真正起到指导作用；3）根据调研结果，结合其发展条件制定分类指导策略，无继续发展能力的可进行撤并搬迁，有特色的可发展特色产业，需要保护的应重点保护，在城市附近的应考虑积极融合，对于有发展潜力的村庄应考虑其集聚效应，进行村庄环境品质提升。

3.3 产业完善策略

1、转变发展理念，推进农业种植由粗放管理向科学种植转变。

传统的农业种植更多的是看天吃饭，农民种植前对土壤的酸碱特性、肥性、适合种植什么作物都不了解，施肥完全凭借个人经验，浇水更是粗放灌溉。加上现在村内种地的多为村内留守老人和孩子，产量和投入完全不成正比。要想实现乡村振兴，盘活耕地资源，实现地增产，可考虑将来由村内有知识、有技术的种植大户承包耕地进行规模化种植，并和村民签订土地承包合同，每年定期支付承包费用，实现利益双赢。

2、可根据村内优势资源，配套相关小型加工企业，提高产品附加值。

村内发展规模化种植后，可根据产出特点发展小型加工企业，如结合大豆种植可发展无添加豆芽生产、无公害豆腐、无公害豆皮生产等；结合果蔬大棚种植无公害口感好的水果西红柿等。有了好的产品后再结合现在时兴的网络直播带货销售到周边城镇，一方面可以为村民增收，另一方面可解决就业问题。

3.4 用地布局优化策略

1）荒废建筑整治，严格落实“一户一宅”制度，对于荒废许久的宅基地，可进行推平整治或者用于建设村庄公共服务设施，一方面可提升村庄风貌、村庄环境和服务水平，另一方面可腾退出建设用地指标用于村庄产业发展。2）根据村庄特点制定不同的用地优化策略。如对于收缩式的村庄，在人口不断流出、老龄化、空心化的现实条件下，应重点考虑进行人口集聚，可通过流转、置换将需要建设的新房屋建设在居民集聚的区域，将来村庄发展的重点放在提升集聚片区的村庄环境和基础设施配套的完善上；对于撤并类村庄，可进行退宅还耕，将腾退出来的用地用于发展规模化种植，或者发展规模化种植的相关配套产业；对于集聚类、城郊融合类、特色保护类村庄重点优化现有建设用地布局，在保持基本农田数量不减少的基本原则下，对建设用地进行优化，重点提升村庄基础设施和环境美化，可采取连片发展策略，减少投资和管理、运营难度。3）规划中注意弹性和刚性相结合。国土空间规划作为长期规划，需形成完整的规划体系和有效的传导机制，通过管控性边界和约束性指标自上而下进行有效传导[5]，这些要求在村庄规划编制的要求中必须得到体现。用刚体性的规划管控底线对基本农田红线、生态保护红线和历史文化保护红线进行约束。

3.5 基础设施配置策略

1）方向的问题。村庄基础设施配套完善涉及的内容多，也是村庄提升工程中投资占比最大的部分，在提升时要因地制宜，分轻重缓急，优先解决对村民生活影响较大，实施后能显著提升村民生活水平和生活质量的工程。故要在详细调研的基础资料之上，明确基础设施优化方向，并详细列出需要迫切解决的项目清单和建设时序。如对于缺水山村，解决村民的吃水问题就是重中之重；对于基础设施已经基本完善的村庄，可以进一步优化村庄居住环境，进一步提升与周边乡镇的通达性。2）规模的问题。以往的村庄规划都是增量发展，用地规模、人口数量都偏大，从而造成依靠规划人口测算的基础设施配置都过大。随着城镇化的推进，村庄空心化加剧，造成了好多基础设施配套无法实施建设。通过村庄现场调研发现，目前大部分村庄常住人口不到户籍人口的1/3，春节期间因务工人员回乡过年会稍有增多，但仍不到1/2，故如果单纯从户籍人口考虑基础设施配套规划的话，必然会造成严重浪费，而要完全按常住人口考虑，碰到人员短期集聚时又会稍显不足。由于村庄规划期限要到2035年，属于长期规划，在这个过程中，村庄发展不可预料因素较多，如人口是否会持续流出和流出的速度都难以预料，城镇化的推进对规划村庄的影响是进一步加剧衰败还是促进难以预料，村庄的空心化趋势、速度和程度等也无法准确预料。故在考虑村庄基础设施配套时，应综合考虑村庄的人口流失现实问题，在配置基础设施时，以常住人口测算基本需求，并预留少量富余系数，以应对不可预料因素。3）要集中资源发展优势区域。基础设施建设涉及的内容广，投资大，村庄数量众多，这对于本就不太富裕的财政来说都是一笔不小的开支，如何将有限的预算用在刀刃上，这就需要整合村庄优势资源，让优势区域更具优势，并进一步加大投入，不仅要完善产业、配套齐全基础设施、还要提升环境、加强与周边道路联通和通信联系。而对于衰败、发展潜力不大、人口零星散布的区域，保证基本生活需求即可。

4 结语

在国土空间规划体系下的村庄规划，承载着乡村振兴的政治任务，也体现了国家对农村地区的关注和对让乡村生活更美好的期许。村庄要发展就要直面发展困境，深层次剖析人口流失问题、想法设法发展农村产业经济、提高村民收入、避免过头管理、完善公共服务和市政设施、提升村庄环境。可采取如下策略：1）做好顶层设计，规划要做到实用和多规合一；2）要扎实基础调研工作，把握准村庄发展脉络；3）通过转变发展理念、整合优势资源完善产业配套；4）通过荒废建筑整治、村庄分类优化、弹性与刚性结合对用地布局进行优化；5）通过明方向、合理定规模、集中发展优势区域完善村庄公共服务和市政基础设施，完善配套服务。