乡村振兴背景下网格化助推农村人居环境提升现状探析——基于湖北赤壁的个案分析

何 孜

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

前 言

从国家治理介入农民生活实践的角度来看，改善农村人居环境主要呼应实施乡村振兴战略、全面建成社会主义现代化强国等国家战略，它不仅事关农民根本福祉，更被国家上升到事关农村社会文明和谐的高度，是国家治理的重要内容[1]。而乡村人居环境作为乡村区域内农户生产生活所需物质和非物质的有机结合体，是一个动态的复杂巨系统[2]，在飞速发展的新时代，其治理任务和内涵逐渐杂糅化、难以治理化。面对此种困局，将更加灵活动态可调的网格化治理引入农村环境整治领域，以数字化技术赋能基层社会人居环境治理变成为了可能和必需。

我国最早推行网格化的主要目的是将其视为建设无缝隙政府的一种辅助手段应用于城市社区的日常治理活动，通过流程再造以期实现对社会资源的精细化利用。随着其自身治理内核的丰富完善和外部技术支撑的强化，网格化已逐渐成为提升各层级政府治理效益的温和协调器被广泛渗透于生态修复、危机应急、专项完善等社会治理各场域，通过探究政府内外治理行动主体的能动性以协调社会整体治理水平。近年来国外学者则更关注在网络化的制度框架下，如何帮助政府以外的积极力量，在社会治理的具体事例中：如英国的游牧项目[3]，建立自主又互助的伙伴关系从而实现一定的公共目标。

1 网格化助推农村人居环境提升的现实依据

1.1 网格化应用于农村人居环境整治行动的必然逻辑

农村人居环境整治是涉及多部门多领域的综合性项目：既需一个具体的单位负主要责任，又离不开各单位的协调配合；既致力于村庄总体环境的优化提升，又要调节好内部各基础要素的同步完善。这种多元综合的要求仅依靠政府行政力量的发挥或是村民自主治理的改善无法精细化达成，网格化的出现则为之增强了现实可行性：其强调责任、协调、整合、共享等，打破了传统“部门分治”的局面，提升了社会治理绩效，是创新社会治理模式的重要路径[4]。网格化的引入，可以在尊重原有合理治理模式和充分发挥政府统筹作用的同时，融入多元主体共同治理优势，实现政府认可度、村民支持度和政策合法性三者的高度统一，建立创新型攻克农村人居环境治理难题的良性循环发展体系。

农村的建设与国家总体的发展相辅相成，只有尽力为村民提供最适宜开展高效生产生活的美丽乡村大环境，才能长久维系中国社会最基本的稳定，保障上层建筑的健康发展和顺利推进。网格化治理作为新时期党和国家探索基层乡村社会治理实践经验的技术性举措之一[5]，可以在兼顾国家和农村社会发展实情的基础上，对二者进行精细化治理和统筹性调度，达到我国为顺利落实乡村振兴战略和美丽乡村建设而制定的基层环境治理高标准要求。

1.2 网格化融入农村人居环境治理的路径探析

网格化参与农村人居环境的整治活动是在不改变原来的社区(村)区划的前提下，以“尊重传统、便于管理、促进发展”为原则，因地制宜地从社区(村)的管辖范围、分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等特征出发[6]的原则下设计的，其目的在于更好的依据农村原有地域特征，针对村民的差异化需求，及时精准采取措施集合资源对相关情况加以整治，避免政府回应效率低下和资源浪费严重等问题的重演。如图1所示，通过网格化，政府工作人员可以主动对接农村环境整治事务，快速了解村庄现实情况和项目壁垒，在尊重主体现实的基础上自主展开事先摸排和事中控制，及时发现源头隐患加以解决，提高政府的服务能力和处置问题的速度。

图1 网格化融入农村人居环境治理的路径探析Fig.1 Study on the path of integrating grid into the governance of rural human settlement environment

在农村地区大面积推行网格化以实现数字网络全覆盖是各地区近年来探索基层社会环境治理创新的一次大胆突破，其目的是试图建立一种以农村居民为中心，政府为支撑平台，从被动告知加以处理向主动提供优质环境产品和服务的新路径转变的新型治理体系。与传统松散的农村人居环境治理方式不同，网格化的动态蕴含可以把治理任务具体细化拆分为一个个小的目标层次，统一纳入到城镇生态文明协同治理的总体范畴中，在保持原有合理治理结构不变的情况下，对参与整治各资源要素进行重新排列组合，保障环境整治全过程的讯息畅通，保证改造成果与村民需求的精准对接。农村人居环境的网格化治理还试图基于全过程信息平台，精准落实网格员主体任务，发挥“监管到底”与“执行到位”的双重管理功效，形成纵向监管到底与横向资源动态调配的多元主体联防联控机制[7]，通过在常态巡视与动态协同间建立起的无缝衔接，达到智能化精细管控。

2 网格化助力农村人居环境治理现状：基于湖北赤壁的个案分析

赤壁县位于湖北省东南部的沿江地带，境内多河湖且为周边三大水系(陆水、黄盖湖、西凉湖)的重要组成部分，素有“湖北南大门”之称，是武汉城市圈和生态环境圈的重要组成部分。18年以来，赤壁荣登中国幸福百县榜，并入选“县城新型城镇化建设示范名单”，成为“全国健康促进县(区)”。在今年更是以“全国青年发展型县域试点”和“全国县域发展潜力百强县”的身份，在国家乡村振兴战略中承担重要的先行作用。

独有的自然和人文环境造就了当地特殊的人居生活环境，发挥美丽宜居农村试点县的先锋模范作用，为城乡二元社会协调发展和乡村振兴的顺利实现保驾护航。

2.1 赤壁县农村人居环境网格化治理新突破

赤壁地处丘陵与平原的接触地带，地势由东南向西北逐渐倾斜：东南负群山，连绵交错共有两百余座；西北临长江，以低海拔的冲积平原为主；中间由一条狭长丘陵通道相连，总体基本构成“六山二水二分田”的复杂地形特征。赤壁县的自然环境决定了其在蕴有可开发空间广阔的水、矿产、农产品等重组资源的同时会面临更加艰巨特殊的环境治理任务。

赤壁县现有常住人口约470355人。其中乡村常住人口约180557人，占38.39%，与往年相比呈明显下降趋势。这反映了赤壁县近年来在坚定自身客观现实，坚守生态文明底线发展思维的基础上，以全县18万多农村居民的利益为出发点，把34个社区委和4个居委会汇集的民情民意作为行动指南，将网格化渗入全县3街道10镇1乡以实行人居环境整治新模式的治理实践和理念是正确且有效的，有利于将独有的自然环境转化为促进环境提升的优势动力，在保证生态维度乐观趋势的同时带动现代化社会的可持续发展。

农村网格化作为国家在基层社会治理实践的一种管理技术，以纵横交错的“网”将相关治理主体、对象纳入其中的“格”，从而整合各部门资源，加强各部门的协作，通过协同共治来达到对农村社区的管理与服务的统一[8]。赤壁县紧跟改革潮流，抓住国家治理重心、权力、资源下沉的发展良机，在全县范围内大规模推行数字化技术，聚焦网格实战化引领农村人居环境治理效能提升，利用“网格+”把农村环境治理各领域结合起来，构建社会治理“一张网”，打造覆盖农村全要素的基层人居环境治理网络，将居民的多元化诉求转变为政府专业行动的服务性追求，推动农村环境整治工作向精准细微化迈进。

今年初，赤壁县生态文明建设指挥部在认真研析当地农村人居环境治理实际行动效应后，为进一步规范和优化现行人居环境网格化治理的运作模式，充分发挥网格平台层级协调治理和全方位监管追责的优势，相继出台了《赤壁市生态环境监管网格员制度》《2022年度生态环境监管网格员考核评价方案》和《生态环境监管网格员工作机制》，成立了11个生态环境保护专业委员会，在制度层面明确了农村人居环境整治实践的队伍组成和领导结构，规范了对其的引导监控办法，通过对应式管理有效避免了部门及人员不作为乱作为的治理恶行。4月8日，该市还专门成立业务指导小组，分别深入全市17个乡镇(街道、场、区)，对192名生态环境监管网格员进行现场指导。

依靠网格化，赤壁县的资源、服务、管理下沉到社会网格底部，目前，赤壁全县389个小区已实现网格员精准服务全覆盖，实时发出处置指令总计3000多条，现场即时处置达2400余条。根据最近收集到的下表数据显示，赤壁全县加快网格化的推广应用，半年来在“分级管理、责任到人、横向到边、纵向到底”全面监管体系的指导下，利用网格平台所具备的数据分析系统和层级制管理执行结构对县域内的大小环境情况进行更加积极主动的动态监测，让事件的反馈和处理得到更加精准的对接，妥善解决各类非常情况，推动当地政府基层环境现代化治理思维和能力不断得到加强，切实改善农村人均环境，助力农村整体基层社会治理工作逐步走向专业化、精准化、智能化轨道。

表1 赤壁县2022年农村人居环境网格化治理现状Tab.1 Grid governance status of rural human settlements in Chibi County in 2022

2.2 赤壁县农村人居环境网格化治理行动遭遇壁垒

赤壁县在将网格化应用于农村人居环境整治的行动有效地加快了当地基层环境治理力量的下沉，促进了农村社会多元主体协同治理体系的构建，基层治理网格的使用也提高了人居环境治理服务对象与资源要素的对接准确性，达到合作共赢的治理目标。赤壁县的人居环境治理行动在网格系统的支撑下取得了不少可喜可贺的成就，但由于当地全面引入和推行网格化的时间较短，基层治理新模式未成熟完全，不能与农村环境治理现实妥善融合，需要当地政府加以重视不断完善不断提升。其中主要矛盾如下：

一方面赤壁县现行的网格化虽然努力依据“小政府大社会”、简政放权和“放管服”的改革逻辑对当地农村人居环境进行整治，在减少政府干涉力度的同时，对负有生态环境职能的各组织机构进行了优化整合，扩大了社会力量的参与，但在具体实践中无论是部门组织架构，或是服务供给者的行动方式，都显露了政府行政渗透的痕迹，保存有科层制残留的迹象，不仅加剧了农村环境治理机制的冗余，也会削弱基层工作者的工作积极性，使得农村环境治理的网格化失去管理和监督的本意而仅仅流于形式，增加农村环境治理的成本[9]。例如，当地为实现精准化、长效化的总体环境治理目标，对各部门的环境治理工作提出了一定的硬性规定，将网格员的绩效评判结果与其自身利益相挂钩：一方面，依照统一的评判标准将网格工作成效划分为三个等级，按图2所示对网格员差额发放工资补助；另一方面，遵循图3所设比例对网格员队伍进行差异化区分，并将考评结果纳入绩效总考核中综合衡量。部员们出于自身利益和“面子工程”的考虑，往往形成“难事无人问，易事多人抢”的低效工作方式，这种恶性竞争既不利于政府内部队伍的和谐也不利于农村环境治理工作的落实，长此以往，会对乡村振兴战略的稳定造成严重威胁。

图2 考评结果与工资待遇相连Fig.2 The results are linked to the salary package

图3 网格队伍的评选比例Fig.3 Grid team selection ratio

另一方面现有网格治理队伍建构缺乏科学性和可持续性。据悉，今年赤壁已在182个行政村(社区)中推行了生态环境监管网格员制度。并由市财政部门出资120万元，通过政府购买服务的方式，按照统一标准对全部生态环境监管网格员工资报酬给予预算统一安排。同时，督促村(社区)将工资发放情况及时张榜公示，接受社会监督。但是主要依靠政府财政来支撑网格系统的运作并不是长久之计。例如，D村所在的乡镇以每年5000元的工资待遇聘请网格员对辖区内的78个网格进行治理，每年工资支出高达36万余元，并且5000的工资是经年底考核后统一发放，并不是按月或季度发放，投入回报周期很长，这对于镇财政是一个不小的压力。

同时尽管赤壁县已形成了较为正式的网格员队伍组成和管理办法，但网格队伍中仍存在成员间年龄跨度较大、专业知识积累储备不一、工作者的岗位流动较为频繁的问题，为村民提供长久稳定高水平的人居环境产品和服务就难以保证。网格化是大数据技术发展延伸至社会治理领域的科技成果，需要指导者对数字智能技术具有高度敏感以便与促进其与当地农村环境治理实践的充分融合，并能随农村人居环境治理模式的完善不断优化升级，形成强有力的长效支撑机制。赤壁县独特的区域特色决定了它会面临更加难以复杂多变的人居环境治理问题，单靠现有的网格员队伍已逐渐无法提供充足的保障以应对日益严峻的农村环境问题，需要不断汲取社会和公众的积极力量不断扩充网格员队伍，形成多方合力共建共治美丽宜居乡村的良好态势，从而最终实现全面激活社会参与网格化环境治理的广度与深度，提升新时代下社会力量参与智慧农村人居环境治理的能力。

3 网格化助推农村人居环境治理实践思考

我国作为农业大国，农业在国民经济发展中占有不可忽视的地位，而农村环境质量则是保障全国人民菜篮子、米袋子、水缸子安全的“命根子”，一旦突破农村环境质量的底线，人民的健康与福祉将成为一纸空谈[10]。为了巩固好农村社会这一现代化建设的底线和薄弱阵地，各省区市积极遵循基层治理方式优化政策的指导，依据农村社会人居环境治理的大体方向，不断加大网格化在农村社会各方面的应用融合，以提升基层环境治理效能。赤壁县作为大范围普及网格化以提升农村人居环境质量的一个成功缩影，其成功实践值得我们肯定学习，但由于网格化融入人居环境治理领域时间较短，在结构、系统和行动机制方面都或多或少存在一系列缺陷，在实践中容易发生力不从心或违背初心的行为举动，影响农村社会的建设进程，威胁乡村振兴战略的顺利推行。对此我们要反复进行推敲思考，从多方面多角度进行剖析解读，找出问题的根源所在，对症下药方能除其祸根药到病除，为当地美丽宜居乡村的发展添砖加瓦。

从“全国一盘棋”的角度来看，尽管各地农村地区针对自有人居环境进行的网格化治理虽各有特色，取得的成就和出现的壁垒表现不一，但其中成因也有交集相似之处：一方面，坚持党政引导，根据属地环境特色制定科学规划并严格落实管控，是各地人居环境治理得以初见成效的关键要义；重视部门、人员、资源协调作用的同时，积极调动村庄居民对自身生产生活进行自管自治的主体能动性，接纳社会组织引入外部活力，确保网格化所蕴含的主体多元性、协同性、开放性得以充分发挥，是促进网格化融入农村人居环境治理的重要举措。另一方面，地区特殊自然和人文历史环境的遗留，以及农村地区环保理念的较低水平，普遍复杂了农村人居环境治理政策的制定和执行流程，使网格化行动的开展缺少根基；农村社会目前在经济、政治、文化上仍较为落后的现实，使农村地区的环境基础设施建设缺乏充足资金和技术支持，资源的相对匮乏削弱了农村人居环境治理行动的连续性和有效性，拖住了网格化利用信息科学精准对接、统一协调的步伐。

通过探究网格化运用于各地农村人居环境的治理现状，找出其成功或中断的本源成因，我们可以相应的总结经验，反思不足以寻求更加可行有效的应用方案并针对各地特征批判性在全国加以推广，做到在尽可能节省各项资源的情况下对相关问题加以完善修正，不断提升网格化助推农村人均环境治理的发展质量，顺应乡村振兴战略的制定内涵加快宜居乡村建设，保障农村社会的长久稳定。

4 结 语

随着我国经济基础和上层建筑的不断发展，在农村地区各治理领域全面引进网格化已成为丰富基层治理模式的主流趋势，也在逐渐成为提升农村人居环境治理水平的一种常态化举措。乡村振兴是乡村全方位的提升，农村人居环境的治理促进了乡村振兴的实现[11]，根据农业农村部的相关数据，各地的农村人居环境整治工作取得了良好的成效，但是由于各农村地区发展状况不一，农村人居环境整治是一项系统性、长期性的巨大工程，所以农村人居环境整治提升工作依旧存在着诸多问题[12]。面对复杂多变的社会治理环境和发展前景，农村地区要主动发现寻求机遇，在变动中求发展，抓住自身优势人居环境条件不断充实自己的治理体系，利用数字化技术的不断更新，为网格化治理提供源源不断的生机和活力。

优化全农村地区的人居环境虽是一项道阻且长的艰巨任务，但也是促进乡村振兴不可或缺的重要助力，网格化依靠其特有的多元协同共治发展理念和先进技术支撑在国家加快农村社会现代化转型的浪潮中占据了重要地位，对农村人居环境治理模式的改善和农村社会治理结构的优化重组都贡献了不可或缺的力量，所以我们要不断加强对网格化治理和数字化技术的学习，掌握其核心技术和逻辑，不创新其体系，使之更加适应和贴近我国农村人居环境的改良现状，为激发农村整体社会活力助力。