生态环境损害赔偿简易鉴定评估与磋商程序研究

张路路，陈佳亮，王 林，张志娇，禤嘉慧，叶 脉

(广东省环境科学研究院，广州 510045)

前 言

2006～2020年，全国突发环境事件共计6574起，陕西、浙江、江苏、广西及广东事件数量相对最多，共占总数的31.1%，尽管“十三五”期间已初步遏制了突发环境事件的高发态势，但结构性的生态环境风险问题依然突出[1]。不同类型、形式和来源的风险交织、叠加、多变，风险防控的形势依然复杂严峻[1-2]。2014年修订的《环境保护法》明确指出环境保护坚持损害担责原则，并首次提出了环境公益诉讼[3]。同时通过2015年地方试点到2018年全国推行，我国还构建了一套极具特色的生态环境损害赔偿制度，当前我国正式形成了“环境公益诉讼”和“生态环境损害赔偿”并存的双轨制生态环境损害救济模式[4]。生态环境损害赔偿的适用情形主要为“发生严重影响生态环境后果”的三类特定情形，“发生较大及以上突发环境事件的”“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的”以及根据地方实际情况规定的“其他”情形[5]。

自2018年以来，广东省已构建起“1+2+3”的生态环境损害赔偿制度体系。主要为1项改革实施方案；2项配套文件《广东省生态环境损害赔偿工作办法(试行)》[6]及《省直机关有关部门生态环境保护责任清单》；3项支持措施，一是成立改革工作领导小组，二是《省人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定》，三是《2021年加快推进生态环境损害赔偿工作实施方案》。广东省扎实推进生态环境损害赔偿制度改革工作，努力构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效、公开透明的生态环境损害赔偿制度，已取得了积极成效。然而，根据2022年9月相关报道[7]，广东省已启动生态环境损害赔偿案件为224宗，与其他改革试点省份相比，广东省在国内的赔偿案例数量方面并不突出。针对上述情况，依据《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》(环法规〔2020〕44号)相关要求：“对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可以采用委托专家评估的方式，出具专家意见”。基于当前国内外尚无生态环境损害赔偿简易鉴定评估与磋商程序的相关研究，系统总结开展简易程序研究的必要性，针对珠三角典型地市办案情况进行调研分析，梳理我国生态环境损害赔偿改革落实先行省、市开展相关工作的经验，结合广东省地方实际，对简易鉴定评估与磋商程序关键环节开展分析研究，以期为广东省及各地市高质量推进生态环境损害赔偿工作及提升赔偿案例办理效率与数量提供参考与支撑。

1 制定简易鉴定评估与磋商程序必要性研究

以下通过相关法律依据及现行通用程序实施现状着手(鉴定评估、磋商)，分析研究得出制定简易评估与磋商程序的必要性。为贯彻落实《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》(环法规〔2020〕44号)相关要求(对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可以采用委托专家评估的方式，出具专家意见)及进一步细化完善广东省生态环境损害赔偿制度体系，故有必要对针对小型案件的定义、启动条件、关键环节等进行深入研究，重点优化通用鉴定评估与磋商流程，使其更适用于办理数量庞大的小型案件，综合制定生态环境损害赔偿简易鉴定评估与磋商程序文件，可较大程度的提升广东省及各地市的赔偿案件办理效率及数量。

1.1 相关法律依据

《民法典》第1234条、第1235条规定，违反国家规定造成生态环境损害的，侵权人应当承担修复及赔偿责任。《固体废物污染环境防治法》第122条规定，固体废物污染环境、破坏生态给国家造成重大损失的，由设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构组织与造成环境污染和生态破坏的单位和其他生产经营者进行磋商，要求其承担损害赔偿责任。《刑事诉讼法》第146条明确为了查明案情，需要解决案件中某些专门性问题的时候，应当指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。《生态环境损害赔偿管理规定》(环法规〔2022〕31号)规定，对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可以采用委托专家评估的方式，出具专家意见；也可以根据与案件相关的法律文书、监测报告等资料，综合作出认定。

结合郭林青等[5]对国内各省份(直辖市、自治区)实践情况的研究结果，全国32个省份均已印发了生态环境损害赔偿改革实施方案，同时大多数省份均已印发3～4项配套文件，主要为损害赔偿管理办法、磋商、资金管理及损害修复等方面的文件。针对简易鉴定评估与磋商程序，进一步分析梳理国内典型先行省、市已发布的生态环境损害赔偿制度文件，部分省、市实施方案、管理办法等已提出“对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件”可适用于简易鉴定评估及磋商程序，但尚未有省份发布具体实施的细化文件(江苏省正在征求意见中)，仅有绍兴市已发布相关文件。

1.2 一般鉴定评估成本高、周期较长

广东省绝大多数案件均由赔偿权利人委托具有环境损害司法鉴定资质或生态环境部推荐机构进行鉴定评估，并出具了相关鉴定报告(文书)或意见作为磋商或诉讼的关键依据。鉴定成本方面，根据朱晋峰[8]对116例环境民事公益诉讼中相关鉴定费用的分析研究，环境损害鉴定主要由委托方和鉴定机构协商收费，相较于传统“三大类”(法医类、物证类、声像资料)司法鉴定而言费用非常高。结合笔者开展环境损害鉴定工作的实践经历，主要涉及到的鉴定成本包括采样检测、物探钻探、测绘勘察、水文地质调查、模型与实验研究、专家咨询、鉴定人员劳务费用等，有时的确存在鉴定成本反而高于实际损害数额的情况。鉴定周期方面依据《司法鉴定程序通则》[9]：“司法鉴定机构应当在与委托人签订司法鉴定协议书之日起三十个工作日内完成委托事项的鉴定。鉴定事项涉及复杂、疑难、特殊的技术问题或者检验过程需要较长时间的，延长时间一般不得超过三十个工作日”。

1.3 通用磋商流程相对繁琐冗长

诉讼程序一般程序多、周期长，且由于法院判决带有强制力，并不以当事人是否同意为前提，而磋商相比于诉讼是一种较为柔性的纠纷解决方法，若通过磋商达成赔偿协议，义务人在主观上更能接受，也更有利于义务的履行[10]。故通过磋商方式解决生态环境损害赔偿问题的比例也远大于诉讼，约占结案总数的90%[5]。国家改革方案也明确了赔偿磋商与诉讼的“磋商前置”关系，使磋商具有一定的优先性，2019年最高院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，再次强调诉前磋商的必要性[11-12]。从实践效果来看，赔偿磋商制度的创新已在节约时间成本、经济成本及提升修复效率等方面产生了显著的积极效应[13]。而广东省通用的赔偿磋商流程则过于繁琐冗长，一方面由于调查部门需报请本级赔偿权利人审批，30工作日内确定启动磋商后再指定相关部门办理，导致相应的行政流程较为繁琐。另一方面为启动磋商准备时间太长(80工作日)，不利于提高案件办理效率及数量。

2 珠三角典型地市实例研究

根据2022年4月相关报道[14]，广州市共开展生态环境损害赔偿案件31宗，数量居全省首位，总涉赔偿金额及修复费用约5630.57万元，涉修复土壤约1.77万t、地表水体约4.9万m3、林地约2.66万m2，清运固体废物约7.99万t，其中8宗已赔付或已签订赔偿协议(1宗经司法确认)，7宗磋商不成已依法向法院提起诉讼，5宗经调查予以结案，其余11宗正在进行索赔调查评估等。鉴于广州市为省内落实生态环境损害赔偿工作相对最好的地市之一，选取该地市为分析切入点，笔者针对简易鉴定评估及磋商程序涉及的办案相关问题，前往广州市生态环境局开展座谈调研，结合地方办案经验与建议，最终确定了简易鉴定评估与磋商程序的具体落实思路及框架内容，主要调研讨论情况如下：

2.1 亟需制定相关简易鉴定评估与磋商程序文件

目前，广州市已相应发布《改革实施方案》及《关于推进改革工作的若干意见》等文件，其中《若干意见》中明确提出要研究建立简易评估程序：“研究建立生态环境损害简易评估程序。对于事实清楚、案情简单、责任认定无争议、损害较小的案件，办案部门可以采用简易程序开展鉴定评估，从专家库中选取专家，出具专家咨询、评估意见，作为赔偿磋商和提起诉讼的依据。办案部门可以结合工作实际，制定简易评估程序，抄送市生态环境局等相关部门。”结合办案人员介绍，广州市生态环境损害赔偿案件线索转化率较低，全部未申报案例的线索中，认为“生态环境损害影响较轻或未达到生态环境损害赔偿启动条件的”占比72%，认为“不符合生态环境损害赔偿范围”的占比8%。因此，经讨论确定该地市亟需制定生态环境损害赔偿简易鉴定评估与磋商程序文件，待该文件发布实施后，相关办案效率及案例数量将有实质性的提升。

2.2 程序文件主要应针对生态环境部门

根据该地市发布的《关于推进改革工作的若干意见》：“为进一步提高生态环境损害赔偿工作效率，市政府已明确指定生态环境局、规划和自然资源局、水务局、农业农村局、林业园林局分别负责相关领域的生态环境损害赔偿调查、磋商、诉讼及生态环境修复监督等工作；生态环境局负责涉及大气、饮用水水源保护区、地下水污染等方面具体工作；排放、倾倒、堆放、填埋、处置污染物等，主要造成饮用水水源保护区(水域及陆域)环境污染、生态破坏，同时可能涉及农用地、林地等其他生态环境要素损害的，由生态环境局牵头负责，相关部门配合”。目前，广州市政府指定生态环境局成为赔偿权利人办理的案件相对最多(占比71.43%)，且市政府尚未下放权力至各区政府。经与生态环境局座谈讨论，为加快推进及提升生态环境损害赔偿工作效率，最终确定简易鉴定评估与赔偿磋商程序应主要针对生态环境部门。

2.3 确定程序文件基本框架及内容

结合江苏省简易程序征求意见稿、绍兴市简易程序等文件，会上重点讨论确认了简易鉴定评估与磋商程序文件大纲为：①适用范围；②适用情形；③简易鉴定评估程序；④简易赔偿磋商程序；⑤监督管理；⑥奖惩规定；⑦相关附件模板(简易鉴定评估与磋商工作流程图、鉴定评估委托书、鉴定评估意见、生态环境损害赔偿协议书、赔偿协议司法确认申请书)。

3 简易鉴定评估与磋商程序关键环节研究

系统梳理总结我国生态环境损害赔偿改革落实先行省、市开展相关工作的经验，结合广东省地方实际，以下重点对简易鉴定评估与磋商程序中的关键环节开展研究及讨论，其他通用或思路相对明确、统一的环节则不再赘述。

3.1 适用范围

目前尚未有国家与省级层面发布实施简易鉴定评估与磋商程序，江苏省的文件正在征求意见当中，仅绍兴市已发布简易程序文件，而贵州省、湖南省、南通市等则是在损害赔偿配套文件中涉及部分简易程序“适用范围”的定义。上述文件中的“适用范围”定义大体相似，主要不同之处在于启动简易程序的损害数额方面，贵州省、江苏省、南通市为“低于五十万元”，而绍兴市则为“低于五万元”，湖南省为“低于三十万元”。结合前往广州市座谈讨论情况，确认湖南省的启动数额较为适宜，其他数额则过于偏大或偏小，应将案件是否涉及刑事立案(违法所得或者致使公私财产损失三十万元以上的)作为考量“事实清楚、争议不大”及启动简易程序的必要条件，最终确定启动简易程序的损害数额费用宜“低于三十万元”。

3.2 适用情形

为提高简易程序文件的实用性及可操作性，应针对生态环境部门办案特点，明确部分适用情形，旨在相关办案人员及部门可从环境污染行为快速判断是否应启动简易程序，从而提高办案效率。适用情形方面对比见表1，目前仅有江苏省、绍兴市简易程序文件中有相关规定，经对比分析，绍兴市第(一)类情形均超过了污染环境罪刑事立案标准(非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的)，加之因其适用范围中规定的损害数额仅为“低于五万元”，故相应导致(二)至(四)类情形涉及的污染物数量亦偏小。而江苏省规定的适用情形较为适合广东省地方实际，其(一)至(三)类情形均紧扣刑事立案标准，结合广东省相关固体废物清理处置市场价格，笔者综合考虑宜将其第(四)类情形修订为“涉嫌违法排放、倾倒或者处置的固体废物(不含危险废物)低于300吨”。

表1 简易程序适用情形的对比分析Tab.1 Comparative analysis of the applicable situations for simple procedures

3.3 简易鉴定评估

(1)简易鉴定评估内容对比见表2，简易鉴定评估方面涉及的关键环节主要有以下三个部分：一是鉴定评估实施主体方面，目前尚未发布简易程序细化文件的贵州省、湖南省、南通市在相关配套文件中规定主要由鉴定专家实施，已有细化文件的江苏省(征求意见中)、绍兴市则规定鉴定评估单位及专家均可实施，但绍兴市相应明确了聘请专家实施的特定情形(受损害现场已控制，污染己清除，控制、清除费用确定的)。笔者认为由于不同专家的专业背景、对鉴定技术掌握及案件理解程度存在差异，可能导致专家间的鉴定结论难于统一，而广东省现有的主要环境损害鉴定评估机构每年分别办理案件逾数十起，累积已达到几百起的规模，相比而言鉴定机构在鉴定经验及技术规范掌握程度等方面更具优势，而在简易鉴定评估流程简化后，鉴定成本也将会有较大程度的降低，故建议简易鉴定评估宜由鉴定机构或专家实施，但应对聘请专家的情形、专家选取来源及结论认定方面进行相应的规定。

表2 相关文件中简易鉴定评估内容对比分析Tab.2 Comparative analysis of simple appraisal contents in relevant documents

(2)实施主体选取方面，鉴定机构的选取已基本形成共识(环境损害司法鉴定机构或生态环境部推荐机构)，故有必要统一规范鉴定专家的选取方式，笔者认为部分省份规定“可从国家和省环境损害司法鉴定机构登记评审专家库选取”的方式有所不妥，主要由于机构登记评审专家均具有环境保护特定领域较高的专业背景水平，但其中大部分专家未从事过具体的鉴定工作，从长远来看应当针对性的建立省级、市级环境损害鉴定评估或简易评估专家库，遴选范围应主要包括环境损害司法鉴定人、生态环境部推荐机构从业人员(需证明其主要从事鉴定评估工作)及其他科研院校人员(需具备较高的环保领域专业水平)，并根据专家擅长领域明确其可从事的鉴定评估业务范围，同时为遵守鉴定评估“独立客观”原则及尽量避免鉴定结论的差异性，每个案件实施评估的专家人数宜“不少于3人”，且需单独出具鉴定意见。

(3)鉴定时限及结论认定方面，目前相关简易程序文件均未对鉴定时限进行规定，根据笔者实践经验，此类“事实清楚、案情简单”的案件，无论由鉴定机构或专家实施，其实际鉴定评估时间应当在10个工作日左右，结合1.2节分析内容，简易鉴定评估时限宜依据《司法鉴定程序通则》[9]的相关规定执行(原则上不超过30个工作日)。鉴定结论认定方面，目前仅有江苏省简易程序提出了相关要求，该认定方法解决了多名专家独立出具鉴定结论的差异性问题，具有较好的操作性及参考价值。

3.4 简易磋商程序

基于1.3节分析内容，针对通用磋商流程冗长且相对繁琐的问题，应着重优化简易磋商启动准备流程、磋商时限、磋商不成的情形等三个方面。首先，《广东省生态环境损害赔偿工作办法(试行)》[6]中规定的启动磋商准备时间过长(80工作日)，结合笔者座谈讨论情况，广州市人民政府已明确指定生态环境局、规划和自然资源局、水务局、农业农村局、林业园林局分别负责相关领域的生态环境损害赔偿调查、磋商、诉讼及生态环境修复监督等工作，可直接省略上述磋商准备环节，由办案部门直接与赔偿义务人商议启动简易磋商程序，且可无需发出磋商通知，直接采取书面磋商、电话磋商、视频磋商等方法，达成磋商意见。

其次，目前国内相关赔偿制度及配套文件主要对赔偿磋商次数进行了规定，但均未明确赔偿磋商时限。相关研究[5]认为如果只规定磋商次数，而不对磋商期限进行规定，很有可能会出现赔偿义务人借故拖延时间，导致久磋不成的结果。根据张辉等[13]对20起磋商优秀候选案例的研究，案例最短磋商时间为1天，部分为1个月，最长则为7个月。结合小型案件“案情简单、责任认定无争议”等特点，笔者认为简易磋商时限宜“原则上不超过30工作日”。磋商次数方面可参考相关研究[5]结果，绝大多数省份(包括广东省)改革实施方案规定的磋商次数均为“原则上不超过两次”。

最后，磋商不成的情形方面，综合参考《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》(环法规〔2020〕44号)中规定的(一)至(四)条磋商不成的情形，结合广东省地方实际及笔者座谈讨论情况，建议将磋商不成的情形具体规定如下：(一)赔偿义务人明确表示拒绝磋商或未在磋商函件规定时间内提交答复意见的；(二)赔偿义务人无故不参与磋商会议或退出磋商会议的；(三)已召开磋商会议2次，办案部门认为磋商难以达成一致的；(四)超过磋商期限，仍未达成赔偿协议的；(五)赔偿义务人为自然人，涉刑事、行政违法案件已结案，通过电话、邮寄等方式均无法联系或无法妥投送达磋商告知书的；(六)赔偿义务人为企业的，已经搬迁、停产、关闭等，涉刑事、行政违法案件已结案，通过电话、邮寄等方式均无法联系或无法妥投送达磋商告知书的；(七)办案部门认为磋商不成的其他情形。

结合上述关键环节研究结果，通过细化明确简易程序的适用范围及适用情形，相应的简化鉴定评估、磋商等流程，从而使小型案件的办案成本及周期有较大程度的降低，并最终确定了简易鉴定评估与磋商工作具体流程，详见下图。相关对比分析结果如表3所示，特别是在办案周期方面，至多可节省140工作日。综上，简易鉴定评估与磋商程序发布及实施后，可显著提高广东省及各地市的生态环境损害赔偿办案效率及案件数量。

图 简易鉴定评估与磋商工作流程Fig. The working process of simple appraisal and consultation

表3 广东省损害赔偿通用程序与简易程序关键环节对比分析Tab.3 Comparative analysis of key links between general procedure and simple procedure of eco-environment damage compensation in Guangdong Province

4 结 语

自我国生态环境损害赔偿制度改革工作实施以来，广东省扎实推进生态环境损害赔偿制度改革工作，努力构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效、公开透明的生态环境损害赔偿制度，已取得了积极成效。但相较于国内其他先行省、市仍存在案件数量较少、办案效率不高等问题。研究制定简易鉴定评估与磋商程序，可极大程度的提升广东省及各地市的生态环境损害赔偿案件办理效率及数量，对于进一步细化完善生态环境损害赔偿制度体系具有重要意义，同时为其他省、市下一步制定及实施该简易程序提供具体思路与参考依据。