南京国民政府时期扬州盐务中心地位的衰落

陆和健

(扬州大学 社会发展学院张謇研究院,江苏 扬州 225009)

北洋政府时期,扬州仍为两淮盐务中心,盐业、金融业繁荣。1927年南京国民政府成立后,着手加强盐务机构整顿,推进盐务改革。1931年2月,两淮盐运使署由扬州移驻连云港板浦镇,1931年5月,国民政府颁布新盐法,实行自由贸易,十二圩淮盐总栈的作用亦逐渐式微,扬州在两淮盐务中的中心地位不再存在。

一、两淮盐务机构北迁

南京国民政府时期,两淮盐务管理机构发生一系列变动,其中最重要的变动是北伐过程中,为贯彻孙中山的革命政策,使中国盐政主权独立,国民政府实行撤销其管辖范围内各稽核所之政策。1927年6月28日,国民党中央执行委员会政治会议议决“将各盐务稽核分所一律停止职权”。[1]91扬州盐务稽核分所洋所长加藤在南京政府发出封闭命令以前,为维持稽核所现状起见,曾往来于上海和南京之间,稽核所之存在曾得到暂时之默认,但最后同样被封闭,加藤将一部分重要档案亲自携往镇江,“其余正拟俟机早日运走。”[1]93在帝国主义与南京国民政府宋子文等多次周旋后,1928年1月30日,南京国民政府财政部发出恢复盐务稽核机关的命令。同年11月16日,财政部长宋子文发表《盐税宣言》,宣布善后借款仍由关余偿付,稽核总所“不再负保管任何款项之责任”。[1]95北洋政府时期,盐税由中国银行代收,每周折成上海银两,汇往上海五国银行团(汇丰、汇理、正金、德华、道胜)。第一次世界大战期间,中国对德宣战,德华银行清理,俄国十月革命后,道胜银行闭歇,1917年7月以后,善后借款本息改由关税支付,盐税与银行团已无多大关系,但各地稽核所仍把盐税汇往上海五国银行团。[2]宋子文的宣言终止了这种状况。同时,稽核所的洋员不再由银行团保荐,改为自由聘用,成为雇员。恢复后的盐务稽核分所开始摆脱帝国主义势力的控制,并扩权接办原属盐务行政系统的职能,从而统一了盐务事权。[3]

扬州盐务稽核分所于1928年1月奉令恢复,但其最重要的职能收税权却在封闭期间移到两淮运使手中,无法恢复。“扬州稽核机关收税职权自十六年七月(1927年7月)起停顿,在停顿期内,处理盐税手续,变更甚多,尤以关于拨付经费及外债摊额以及拨还当地借款等手续为最,故必须事先完全商量妥协,方可向行政机关将收税职权收回办理。惟因两淮运使在四月间曾具呈财政部提议会签发盐准单以及其他划分行政与稽核权限各条陈,遂使恢复税收职权一事,进行愈形复杂。然本所四月间所拟收税以及处置税款办法已奉部准,并于七月间令饬各运署及榷运局将收税职权自八月一日起移交稽核机关办理,该分所遵即商请两淮运使于八月初旬实行移交。”[4]291929年1月17日,南京国民政府财政部公布盐务稽核总所章程,命令北平稽核总所南迁改组,直接隶属于财政部。新的稽核总所的职能是“征收盐税,发给放盐准单,汇编盐税报告、表册及清偿盐务外债等。”[1]96但“两淮运使在四月间曾具呈财政部提议会签发盐准单以及其他划分行政与稽核权限各条陈,遂使恢复税收职权一事,进行愈形复杂。”直到1929年7月财政部发出移交命令,扬州盐务稽核分所至1929年8月初才恢复收税职权。鉴于两淮盐务行政系统的庸腐,1930年四五月间,财政部命令稽核总所接管原属两淮运署的金陵掣验卡。[1]97

在扬州两淮盐运使与扬州盐务稽核分所职能纠缠过程中,1931年1月9日,财政部命令扬州两淮盐运使公署北迁至淮北灌云县板浦镇,扬州设淮南运副,以王章祜为两淮盐运使,胡星池为淮南运副,并要求两淮盐运使必须于2月1日迁署至淮北办公,可谓“急如星火”。同时淮南十一场(丰掘、栟茶、余中、东何、安梁、草堰、吕四、庙湾、新兴、丁溪、伍佑)并为六场(丰掘、余中、安梁、草堰、新兴、伍佑),通泰两总场长裁撤。此次两淮盐区整顿裁并的标准“系就产量、事务、交通三项通盘规划”。[5]此项命令骤使明清以来扬州在两淮盐业中不可撼动的“南主北副”之地位倒置为“北主南副”。两淮盐运使署北迁是清末以来淮盐产业格局变化的结果。

就产量而言,淮北盐产量超过淮南,淮南盐的衰落最为明显。由于海岸线东移,淮南盐区离海渐远,卤淡产薄,盐产量下降。而淮北盐区新滩不断淤现,产量增加,1908年,淮北盐产量超过淮南。1911—1921年,淮北盐区平均每年产盐约763万担,销盐近600万担。[6]279到20世纪30年代,淮南盐区产量只够供应苏北食岸商号。[7]173就产盐成本而言,淮北盐成本远远低于淮南盐。淮南产盐系煎制法,与淮北盐滩晒相比成本高很多,每担成本是淮北盐的4～5倍(见表1)。时人调查巡视报告亦云:“淮南盐斤行销之区域,名为淮南食岸,内计江苏20县,安徽1县。所有该岸运售盐斤事宜,系由引商8家承办。淮南盐每年产额约130万担,惟其中出售于商人者,不过57万担之谱,其余必尽出于走私之一途。其最大原因,则以该区滷质淡薄,柴草昂贵,产盐成本较重。据称每桶计220斤,成本需洋2元,而商人所给之桶价,经公家规定者只1.51元至2.17元,平均不及2元,亏本可知,势必取赢于私销,以维生计,根本上甚难制止也。”[8]66但是,淮南盐质量高,从盐的色味而论,“淮南为上,四川次之,浙东又次之”。淮盐以梁盐为上(梁垛盐场生产),质轻色白,谓之尖盐;其次为安盐(安丰盐场生产),安盐结于鐅底,如炊饭之有锅焦者,谓之碱片;尖盐与碱片的掺和品,谓之和盐。总之,淮南盐质量上乘,超过淮北盐。[9]37

表1 1929年两淮盐场制盐成本统计表

就事务而言,淮北盐务管理更为规范。淮北在民初盐务改革中就试办自由贸易,开放引岸。1929年2月,淮北盐场开始建立盐坨,整理场产,切实管理盐斤存放,杜绝场私走漏。因而私盐锐减,税收日旺,1933年,淮北盐场税收高达2 136.6万余元。[10]而淮南盐走私严重,清末有大私枭徐宝山,陋规收受,积弊严重,盐务管理被形容为“盐糊涂”,扬子四岸,素称弊薮。从盐务管理队伍看,淮北也超过淮南,淮北盐区有板浦、中正、临兴、济南4场,员役官弁3 393人,其中缉私税警2 842人,淮南11场,员役官弁2 181人,其中缉私税警1 672人。[6]279

就交通而言,淮北盐运输更为便捷。1925年7月1日,陇海铁路徐海段建成通车。淮北盐可通过陇海线车运至安徽、河南引岸,数小时即达;可通过大浦港口轮运从长江上溯至十二圩和扬子四岸;可通过盐河水运至西坝。而淮南盐主要是通过运河和长江以帆船水运,风险大,价格高。

淮南盐业因产量降低、成本高昂等带来的一系列问题引发了1931年初淮盐行政中心北移。唯一可幸之处为盐税依旧可在扬州征收。但地方人士对此还是很敏感,1931年1月24日,以叶鸣远为首的十二圩商会与民众代表团赴财政部请愿,要求收回成命,财政部回以“淮南盐务仍旧归运使兼辖,其职权范围亦复照旧,与地方并无关碍”加以搪塞。[11]

由于盐务稽核所工作效率高,国民政府盐税收入逐年增加,1931年3月,将盐警缉私职权划归稽核所接管。1932年起,又把盐务行政系统与稽核系统合并,由淮北稽核分所经理兼任两淮盐运使。1934年7月,两淮盐运使缪秋杰进而要求济南场七家盐业公司设在扬州的总部北迁板浦,这一举措与3年前运署北迁联在一起终于触发扬城人民的巨大反弹。10月17日,扬州全市罢工、罢课、罢市反对七公司北迁。在巨大民情压力下,最终七公司北迁暂缓。[12]1936年5月,财政部将淮北淮南两区合并为两淮盐区,两淮盐运使仍驻灌云板浦,淮南盐运副使裁撤,所有盐务行政案件,由两淮运使接收保管,其灶地整理及清丈事务,改由通泰支所兼管。淮北盐务稽核分所与扬州盐务稽核分所合并,改称两淮盐务稽核分所,以现任淮北分所经理姚元纶为两淮分所经理,兼任运使。扬州稽核分所缩小范围,改为支所,归两淮分所管辖,将十二圩支所裁撤,改设放盐处。[13]扬州在两淮盐务行政中变得微不足道。

二、1931年新盐法出台后两淮盐商的挣扎

中国盐法制度复杂,其基本精神是延续管仲“官山海”政策,由国家对盐的生产、运输、销售加以控制,有的实行官专卖制,有的实行商专卖制,或者介乎两者之间,其最终目的都是要确保盐税收入以维持政权运转。清末,李鸿章任两江总督兼两淮盐政时,为筹措军饷,推行循环转运法,将淮盐运销作为票商的专利权。产盐有定场、行盐有定引、销盐有定岸,形成垄断的引岸专商制度。如果他人染指淮盐的产、运、销,即被政府和专商视为贩私。民国初年,在淮北进行了“就场征税、自由贸易”初步改革,但引岸专商制继续垄断淮盐市场。北洋政府末期,淮南11场有垣商73家,淮北4场有池商440家。两淮票商共1 370名,但春秋两纲兼列1人之名者居多,且一家之中父子兄弟叔侄分列多名者又数见不鲜,故两淮票商总计不过三五百家而已。[14]1211929年,扬子四岸票商通过缴纳验票费获得国民政府财政部“查验引票凭证”,注明“永远照旧环运,俾资保障,附发司谕,载明条件,安心营业,以坚信用。”[1]143专商权利继续得以保持。

但南京国民政府中的有识之士如马寅初、庄崧甫等多次提出废除引岸、就场征税、自由贸易的建议。1931年3月21日,国民政府立法院通过了新盐法,共7章(总则、场产、仓坨、场价、征税、盐务机关、附则)39条,5月30日,国民政府颁布了新盐法。新盐法的主旨在于“取消专商引岸,改为就场征税,任人民自由买卖,以期扫除数百年来民间积久之痛苦,而上符总理民生主义之精神。”其主要内容有三点:整理场产,改革运销,统一税率。改革运销规定“盐就场运销,任人民自由买卖,无论何人,不得垄断。”“自本法施行之日起,所有基于引商、包商,官运、官销及其它类似制度之一切法令,一律废止。”统一税率规定“食盐税每一百公斤征国币五元,不得重征或加征。”新盐法颁布后,“除少数拥护私利之引商外,全国人民无不额手称庆。”[15]101但旧盐商勾串一致,四出运动,或以金钱贿赂政府官员,或舞文弄笔,函电盈尺,制造舆论,混淆视听。他们先是企图阻止新盐法的制订、通过、公布,尔后阻止其实施,将新盐法酌量延长以致遥遥无期。[1]136由于国民政府的新盐法明确规定“本法施行日期以命令定之”,实际上是对新盐法之实施留有余地,因而直到抗日战争全面爆发也未施行。面对新盐法,两淮盐商通过多种途径进行挣扎,以期保持旧有特权和利益。

首先,阻止新盐法的制订和通过。国民政府的盐务改革之风由来已久,所以各地盐商对盐法制订特别敏感。1931年1月,立法院开始秘密组织盐务专家草拟新盐法,但还是被敏锐的记者获知其内容并刊登在《新闻报》上。各地盐商闻风而动,齐聚上海淮南四岸公所开会讨论,并组织芦东淮浙苏联合办事处,希望“政府取稳当手段,有引商可负筹款之责,稍加盐税,亦可办到。”在盐商的利诱、游说和所谓盐民意见压力下,立法院被迫采取特殊措施,最后在3月21日开会“以迅雷不及掩耳手段通过该法并决定宣布全文以免夜长梦多,一面呈请国府公布执行”。[16]

其次,阻止新盐法之公布。新盐法在立法院通过后,各地盐商纷纷组织起来,“南北盐商,已群体运动保持引岸”。淮商代表周湘朎到南京请愿,盐商团体淮南四岸运商总会、淮南湘鄂西皖四岸运商总会、芦纲公所、东纲公所、淮南外江内河食岸公会、两浙盐业协会、苏五属盐商公会、通泰济南场盐商会都发出公呈,公呈由淮南四岸运商总会领衔,芦东浙苏等商连署。另外,盐务讨论会会员张习、周庆云、汪雩等也呈文国民政府,由张习领衔,连署者共十一人。[16]这次个人请愿或以团体名义公呈都是两淮盐商打头,盐商为了自己的切身利益可谓奋不顾身。

最后,阻止新盐法之实施。由于新盐法的改革精神在道义上具有至高性,旧盐商的活动未能扭转舆论导向,南京国民政府于1931年5月30日公布了新盐法。而国民政府内部,对新盐法的施行也是意见不一。财政部深恐改革后,税收或有短少之虞,借口长江大水和九一八事变,延迟实施新盐法。在遇到具体问题时,财政部还是维持原状。如徐州所属铜、萧、丰、沛、砀5县,在清末销鲁盐。民国以后,鲁盐经常脱运停售,当地人食盐无法有效保障。在这种情况下,有人提议徐属5县改销淮盐, “缘鲁盐来自山东,淮盐来自东海,虽津浦、陇海两路运输,均称便利,然以距离徐地计,鲁则远而海则近,其利一也。鲁运徐以隔省关系,每多阻梗,似属舍近而图远;海运徐系供本省食用,人所欢迎,且可朝发夕至,其利二也。鲁远则成本重而价昂,海近则成本轻而价廉,其利三也。两两比较,似淮利多而鲁利少。” 财政部将之交给两淮盐运使和山东盐运使讨论。两淮运使认为淮北场区运盐至徐州,朝发夕至,改销淮盐极为便利。 而山东运使严予驳斥,明确反对。财政部只好维持现状。[1]140为了阻止新盐法实施,1934年4月23日,两淮盐商以“淮南四岸盐业事务所”名义向财政部部长发电报称“民十八年,政府征缴验票费四百万元,以济党国要需,奉发验票在案”,“各省政府历次认借税款,多至数百万元,迄未归偿。如将引票取消,应请将该项验票费、借款等项发还各商,以昭大信。”“现在四岸存盐各百数十万担,均因催缴场税,限期截网,遵令办理到岸,必须守候两年,内外方能销完,挤压成本约二千八百余万元。本年湘皖两岸预缴轮帆各税又四百余万元,大半贷自银行、钱庄,以引票、税单及盐斤抵押”,“政府准予犹豫期间,俾各商将存岸及缴税盐斤仍照向章轮售,收回成本。”[17]194-1971934年12月,“十二圩盐务各团体联合会推代表李一鸣等四人,十二晨携上五中全会书,赴中央党部请愿,请对新盐法展长施行期间,交国民代表大会复议,并请取缔精盐行销淮盐引地。”[18]1935年,十二圩盐务各团体联合会派代表呈请国民党六中全会,公决将新盐法中止八年,“于中止期内,不得以单行命令变更旧制。” 1935年11月初,西鄂湘岸淮盐运商代表沈堃和向国民党中央执行委员会递交呈文,请求维持食盐引岸及延长实行新盐法时期。[19]

无独有偶,在两淮盐商为维持特权而奋争之时,四川盐场盐民亦对新盐法强烈抗争。四川各场煎盐分井火、炭火两种,制盐成本相差极大,各场成本大致分为2元左右、4元左右、6元左右、8元左右四各档次,各盐场“无论成本各有高下,均得因销场稳定,保持共存共荣而全活其各当地万千鬻力为生之劳工”。如果实行新盐法,四川盐民担心本省各场之间“势必以贱侵贵,以大吞小,供过于求,强行弱亡”。而川盐与淮盐、芦盐相比,又因自然条件不同,川盐成本普遍高出淮盐、芦盐数倍,一旦实行新盐法,均税破岸,不啻宣告川盐死刑,进而导致依赖盐生活的六七百万工人全部失业,他们衣食无着,势将铤而走险,祸延全川。这对政府来说风险极大。最后四川盐运使缪秋杰权衡之后,也呈请财政部和盐务署缓行新盐法,以三年为筹备期。[19]这样,国民政府的新盐法只能搁置,到抗战时期,大后方普遍实行盐官专卖制。

三、十二圩两淮盐务扬子总栈的消亡

太平天国运动结束后,清政府于同治四年(1865年)在瓜洲六濠口设淮盐总栈。但设栈仅仅五年,1870年,瓜洲发生坍江,之后两年时间内,瓜洲坍江越来越严重,瓜洲总栈内地基、墙壁多有开裂,“瓜栈有不能不迁之势”,淮盐总栈须另觅它处重新设立。经多方考察和比较,1873年,淮盐总栈选定仪征县的长江岸边小滩圩十二圩为新址,当年十月,淮盐总栈衙署和江防巡检兵弁等迁往十二圩,初名“十二圩两淮盐务总栈”,清末民初更名为“两淮盐务扬子总栈”。

淮盐总栈是管理两淮盐务和湘鄂西皖(扬子四岸)盐运工作的一个庞大的衙门,下设多个机构。新栈官署蔚为大观:有七进房子,每进正房都是三开间,并且都有左右厢房,共四十间。东侧前面是盐捕营房,在仪门的外面。仪门里面有望江楼,后面还有东花厅、厨房、还有些余屋,东侧这一路也是七进,中间有分隔,有大小房屋四十七间。西侧前面为巡勇房,后面有六进。西侧这一路的西面(姑且称为西二)也有一路正房,六进,是作筹房用的,管盐斤进出统计征费的工作人员就住在这里。西二的西侧还有一路正房,五进,后面还有更棚,再往后就是内宅,这一路除了一些办公用房,其余都是幕友、官员和办事人员居住的。西侧三路共有房屋九十四间,整个淮盐总栈合计房屋共一百八十一间。[20]

1913年扬州盐务稽核分所成立,后又成立十二圩盐务稽核支所。当时规定:凡盐斤由淮南淮北运至十二圩者,其向来所征之各种课税,亦应一律取消。改在扬州每担征收一次过之直接场商税二角。凡运商由十二圩运往扬子四岸之盐斤,则应每担征收一次过之直接运商税一元。所有在十二圩及泰扬所收之税款,皆应一律归入盐款账内,及应责成该两局之员司务须将款按时交付。而十二圩局将来无论如何应归两淮盐运使节制。[21]43盐税集中收缴,通过十二圩流入和流出的盐斤数量,也随之明显提高。1918年,十二圩总栈实产(到)盐和实销(出)盐分别从上一年的81.8万引、56.7万引上升到104.6万引和 67万引,并保持了增长势头。核算十二圩盐栈实到盐斤,最高峰出现在民国十年,达115万引,折5.06亿斤,最低谷在光绪元年(1875),也有37万引,折1.63亿斤。也就是说,数十年间平均每天有八九十万斤食盐在十二圩装卸转运。[11]十二圩成为“两淮盐务根本之地”。[21]41当时停泊在十二圩江面上的大小运盐船有2 000多艘,加上200艘大小驳船,把十二圩江面挤得满满当当,帆樯林立,当地人戏说“船到十二圩小”。江船转运食盐时,为了维护自己的利益,他们以地域为纽带,结成船帮,在十二圩有江船“十八帮”之称,为便于装运食盐和船工上下,各江船帮在十二圩沿江一带建有30多个码头。[9]79-81盐业经济推动十二圩镇的商业繁荣,有“九街十八巷”,单注册的店铺就有400多家,员工2 000多人。十二圩有一个小型发电厂,有造船厂3家、钱庄5家、典当13家,外商经营的大美烟草、南洋烟草、德士古煤油、鹰牌煤油、壳牌煤油在十二圩设办事处,有大小饭店20余家、旅社5家、浴室5家。教育文化社会事业机构如扬子中学、红十字医院、平民工艺厂、救生局、老人院、育婴堂等。其繁荣的程度远远超过仪征县城,被称为“盐都”“小上海”。[9]66-69十二圩有人口20余万,“南临大江,东接扬州,亦盐业之要区也。该镇有盐公司三十三家,搬运盐工五万余人,扫盐工人二万余人,帆运船户十四万余人,故该镇居民户直接间接几无一不赖盐以生活。”[22]

由于十二圩全镇人口几乎全赖盐以生存,所以任何有关盐务的风吹草动都会引发十二圩盐商和盐民的高度关注。其中最引人关注的是轮运帆运之争。清末,轮船运输业兴起,淮北盐场所产之盐由轮船运输至十二圩堆放,再由各岸商雇帆船运往扬子四岸销售。淮北盐场由板浦西墅口、中正场埒子口和高公岛、临兴场临洪口、济南场灌河口用轮船运至十二圩,行程约为2 000里,再由十二圩转运湘岸长沙榷运局,行程2 470里,计4 470里,转运岳州分局行程2 110里,计4 110里。[1]133用帆船从十二圩运送淮盐至扬子四岸,单程短的要一个半月至两个月,长的则要三个月至四个月。为此,十二圩流传有“装运湖南盐,一去大半年”的说法。运输时间延长对盐务管理十分不利,大大增加了盐运风险和损耗,食岸人民亦有缓不济急淡食之虞,并且,帆船因为是木结构,不便于将盐仓封死,这就给私盐倒卖以极大空间。相反,直接轮运,既快又稳,且运输成本低。(见表2)

表2 1930年代初淮盐轮运帆运扬子四岸运费比较(单位:元/担)

因而,北洋政府时期,就开始直接轮运淮北盐至销岸。1920年,北洋政府盐务署以“江船运输稽迟,缓不济急。经核定湘、鄂、西三岸每年公办轮运盐斤三百票,并得增加至五百票,以资兼顾。”1930年12月,民国政府为了增加盐税收入,将增加轮运缩减帆运列入整理淮卤计划。1931年6月,将从前湘、鄂、赣三岸轮运一票、帆运二票的比例办法取消。[1]134

国民政府的这一决定立即遭到十二圩“帮董工头”和旧运盐商人的反对。1931年7月,鄂岸淮盐公所运商公开出面,反对淮北分所曾仰丰所拟轮运代替帆运办法。同年9月,湘岸淮盐运输同业工会又上书要求采取司定成案也即原先所定轮运一票、帆运二票之案章较为公允。[1]134其实,早在1931年3月,十二圩各界风闻新盐法即将公布,特别是就场征税、自由贸易对十二圩盐民之生存简直是生死攸关,“千万盐民相惊失色,有若死囚”,“圩地十数万民众,千余艘江船,一旦失业,与国都沿江一带繁荣极有关系。”为了十二圩之生存,盐商、盐民多次向两淮盐运使和国民政府呼吁,并到南京国民政府门前日夜静坐请愿,并聘请著名大律师章士钊担任请愿团首席大律师,与国民政府谈判。国民政府鉴于局势严重、十二圩地近首都南京,劳工生计不得不考虑。1934年3月,财政部拟定了救济十二圩盐务劳工生计标本兼治办法:一面对于轮运票数,只用递加办法,不立即全部取消帆运;另一方面令两淮盐运使、淮南运副,在十二圩筹办工厂,为劳工另谋生计,俾各帮船户及时改图,以免失业。1934年6月,又具体拟定救济十二圩劳工生计三项办法:湘岸已经交税轮运二百票拨半数改办帆运,皖岸已经交税轮运二百票悉数改办帆运;鄂、西两岸应督商酌办帆运;轮运耗盐,向较帆运为多,应将轮运耗斤数减少,改为一律,以示公平。以后,财政部又制订了关于递减帆运及救济陆地劳工办法大纲,主要内容是:递减帆运,从1936年起,每年轮运递增二成,帆运递减二成,五年内消灭帆运;救济陆地劳工,由财政部拨款开办造纸厂,并资助工人转业。[1]135这场轮帆之争,随着1937年日军侵占十二圩而无形消失。国民政府征用十二圩近千艘江船,装上石块沉于江阴与马当山江中,企图阻止日本海军西犯。失去江船的船主顿失生计的依赖,只得离开十二圩,返回原籍。1937年11月下旬,十二圩沦陷,盐商、盐民纷纷逃命,十二圩盐栈存盐10多万包被日本掠去。淮盐总栈在日寇的炮火下无形消亡。抗战胜利后,新盐法得以推广,失去政策支持的十二圩再也不是盐都,变为仪征江边的普通乡镇。

民国时期两淮盐务使署、扬州盐务稽核分所的易位以及十二圩的兴衰表明,国家盐务政策在其中起着至关重要的作用,扬州是旧盐法的宠儿,是新盐法的弃儿。同时,随着中国现代化的发展,盐这个旧社会的专卖品日趋转为普通商品,盐及盐税在国民经济体系中的地位也由中心走向边缘。不仅扬州衰落了,整个以盐为生的两淮地区都衰落了。只有通属盐区因较早转型农垦事业而走上新的发展之路。