经济适用住房冲突及其司法裁判解决路径

晏然

经济适用住房，又称“共有产权保障住房”，系政府为了改善中低收入住房困难家庭建造的房屋。回购制度是经济适用住房政策的亮点之一。以上海市为例，根据《上海市共有产权保障住房管理办法（沪府令26号）》第三十三条第二款、《上海市共有产权保障住房供后管理实施细则》第二十六条规定可知，不论是行政机关审核，还是腾退决定，都明确回购权的行权主体系行政机关。与之相对，根据《上海市城镇户籍居民共有产权保障住房申请须知（2022版）》第十五条可知，经济适用住房的交易双方分别是申请人与开发商，行政机关并非合同主体。

“回避”合同法律关系，回购权制度必然会产生与民事规范相冲突的问题。本文以法律效果相近的返还原物请求权为例进行分析。

在返还经济适用房的语境下，回购权与返还原物请求权具有相同的权能，但法律渊源与行使条件的差异，导致两者在实践中互相掣肘。

（一）法律渊源及行使条件之差异

回购权的法律渊源主要有《经济适用住房管理办法》《上海市共有产权保障住房供后管理实施细则》《上海市共有产权保障住房管理办法（沪府令26号）》等行政规范。回购权具有明显行政管理职能属性。回购权行使不受经济适用住房合同所限，直接产生返还房屋之效果。

返还原物请求权的法律渊源是民事法律规范。返还原物请求权不仅受民事法律规范约束，还受合同约定的限制。

（二）经济适用住房合同与返还原物请求权冲突的焦点

经济适用住房合同关系处理是返还原物请求权与回购权冲突焦点。行政机关行使回购权时，产生返还房屋效能，但“回避”了合同关系的处理，甚至可能面临契约严守等民事规范的效力阻却。

合同相对方的开发商非回购权的适格主体，其只能依约民事法律规范行使返还原物请求权，即在合同约定范围内行使权力。

综上所述，在返还经济适用房的语境下，合同关系的处理是两大请求权区别，也是冲突焦点。

回购权与返还原物请求权冲突源于经济适用住房合同定性的缺失。该缺失导致回购权设置失去了规范“锚点”，进而使其在民事法律规范与行政规范之间左右受限。合同性质认定的缺位导致回购权制度规范设计上呈现“孤立性”以及法律位阶的“错置”。

（一）回购权制度设计的“孤立性”

回购制度在规则设计层面的孤立性。回购权以行政决定的形式作出，具有直接变更原有合同约定的效能，显然违反了民事法律规范，例如合同规范遵循相对性原则。住房保障机构并非经济适用住房合同的當事人，其以行政权力介入合同关系，必然违反合同的相对性原则。

回购权“回避”民事法律法规的“孤立性”制度设计思路导致其与民事法律规范衔接不畅，形成规范“漏洞”。

（二）回购权制度的法律位阶“错置”

《中华人民共和国立法法》第八十八条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。法律位阶的排序，对应着权利位阶的“座次”。高位阶法律所赋予的权利，往往更具有保护的优先性，例如自然人的生命健康权利等。

回购权的最高位阶的法律渊源系《经济适用住房管理办法》，属于部门规章。返还原物请求权的法律渊源《民法典》，属于法律。在法律位阶所对应的权利位阶视野下，返还原物请求权的权利位阶远高于回购权。

回购权制度超越合同意思表示和物权变动等民事法律规则的权能，等同于低位阶规范对高位阶规范的“错置”。而规范位阶的“错置”将导致原有法律位阶规范体系的破坏。

综上所述，为了缓解回购权制度下“行民”规范的冲突，有必要界定经济适用住房合同的性质。

（三）经济适用住房合同性质的界定困局

规范设计的“孤立性”及权利位阶“错置”源于回购权所附载体——经济适用住房合同性质定位缺失。交易标的的特殊性，使经济适用住房合同性质界定越发困难。

1.经济适用住房合同贴合行政协议设立要旨

经济适用住房属于政策性福利房屋，有别于普通的商品房，照抄照搬民事交易规则以及法律规范显然不合适。政策性福利房屋的特性决定了其交易规则应受公共利益或者行政目标制约。

行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。由此可见，经济适用住房合同基本符合行政协议设立要旨，不应将其归属于民事合同范畴。

2.经济适用住房合同纠纷处置不符合行政协议规定

《最高院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼。”由此可知，行政协议的签订主体一方为行政机关。此外，行政协议纠纷属于行政诉讼范畴。经济适用住房合同的签约主体系开发商与购房者，行政机关并非签约主体。在司法实践中，直接以行政协议处理经济适用住房合同纠纷面临“主体不适格”的难题。

以民事法律关系处理经济适用房合同纠纷，利于厘清各自法律关系，克服主体不适格的难题。以“经济适用住房”“回购”两个关键词进行检索，中国裁判文书网显示共有2803篇裁判文书，其中民事案件2254件、行政案件421件。以“经济适用住房”“回购”“合同解除”三个关键词进行检索，中国裁判文书网显示共有129篇裁判文书，民事案件128件、行政案件1件。虽然检索结果仅代表诉讼纠纷的情况，但就诉讼案件而言，司法机关倾向于将经济适用住房的回购纠纷划归为民事诉讼范畴。因此，在司法实践中，经济适用住房合同的性质更倾向于民事合同。

综上可知，经济适用住房合同在内容上贴合行政协议要旨，实践处理中又以民事关系处理的“非鸟非兽”形态使经济适用房合同性质界定陷入困局。

经济适用住房合同系回购权与返还原物请求权的载体，解决两者冲突的关键在于明确合同的定性。

合同定性的关键在于探求合同目的或价值之本源，使相关权力义务设置具有规范“锚点”。在此基础之上，方谈得上消弭回购权与返还原物請求权之冲突。

（一）回购权与返还原物请求权的价值分析

回购权制度作为经济适用住房交易中重要的制度设置。回购权法律渊源的价值取舍一定程度代表着经济适用住房合同的法益取向，对其定性具有重要意义。不论是回购权，还是返还原物请求权，其权利渊源均须考虑其立法目的，也就是价值取向。两者的价值分析，离不开对它们所属规范的法理分析与社会价值分析。

1.法理分析

法律位阶制度提供了比较客观、可行的判断标准。利用法律位阶规则可知，虽然返还原物请求权的权力位阶远高于回购权。但是，回购权指向对象系经济适用住房，具有特殊性，其交易有别于普通商业住房。根据特殊规范优先于普通规范的位阶原则，回购权作为特殊权力，相比于返还原物请求权，在经济适用住房交易的语境下具有优先性。

2.社会价值分析

回购权的权力适用场景是经济适用住房。经济适用住房属于政策性住房，具有明显的福利性质。经济适用住房的购买采用的资格审核的方式，对于购买该类住房的对象有一定准入限制。经济适用住房的申请者往往是收入不高且居住困难的群体。回购权往往是购买者已经不符合准入资格的情况下，政府将经济适用住房收回。换言之，回购权价值取向是有限社会福利资源优化配置。

返还原物请求权的权利渊源是《民法典》。以《民法典》为首的民事法律规范调整的是平等主体间的民事法律关系，注重平等协商，强调权利主体之间的平等。经济适用住房的购买具有一定前置条件，换言之，交易双方并非平等民事法律主体。经济适用住房合同并非平等协商的产物。交易方式及交易标的决定了民事法律规范并不一定能完全契合经济适用住房的交易。因此，从社会价值比较的角度，回购权更具有保护的意义。

不论法理价值分析，还是社会价值分析，与返还原物请求权相比，回购权具有保护优先必要性。作为回购权载体的经济适用住房合同其行政性明显强于民事属性，将其归属于行政协议范畴具有一定合理性。

（二）回购权与返还原物请求权冲突之解决机制

基于经济适用住房合同偏向于行政协议范畴的价值判断，回购权制度设计应当以此为锚点展开，具体表现如下：回购权纠纷回归行政诉讼；回购权在行政协议的基础上与民事相关规范衔接。

1.回购权纠纷回归行政诉讼

在司法实践中，回购权纠纷往往演变为合同解除纠纷的民事法律关系处理。这种处理模式显然是司法机关为了回避回购权与返还原物请求权以及合同法律关系之间的冲突，而采取的权宜之计，但是实际上架空了回购权制度。因此，回归行政诉讼，是解决回购权与其他民事法律关系的前提。

2.回购权与相关民事法律关系的衔接

由于回购权具有直接变动民事法律关系的权能，所以如何妥善处理其与民事法律规范之间的关系显得尤为重要。《最高院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”由此可知，行政协议本身不排斥民事法律规范介入。行政协议既有行政性又有合同性。因此，在回购权行使的同时，可以尝试加入解除经济适用住房合同等处理民事法律关系的措施。

综上，回购权与返还原物请求权冲突解决机制实质使将民事法律规范引入行政纠纷之处理，使其在民事与行政两大领域形成内部逻辑自洽。

回购权与解除权的冲突是典型的“行民交叉问题”。经济适用住房合同划归行政协议更为合适。在实践中，民事法律规范可以配合回购权制度。在强调处理合同关系的同时，回购经济适用住房，有利于化解行民交叉下法律规范的冲突。

（作者单位：上海行观律师事务所）