促进黄河流域高质量发展的财税政策研究

连利俊

（聊城市位山灌区管理服务中心，聊城 252000）

引 言

自改革开放以来，我国经济在数十年间实现了高速增长，并获得了令全世界瞩目的傲然发展成果。但是，在全方位提升国家经济总量的过程中，地区之间的发展差距越来越突出，东部和中西部经济发展不均衡问题仍未得到根源性的解决。为解决这一问题，自20 世纪90 年代末开始，我国先后部署东北老工业基地振兴、西部大开发及中部崛起等发展规划，为经济发展相对落后的区域提供政策和资金上的双重保障。黄河流域作为我国落实这些战略发展规划的重要载体，对于经济发展发挥的作用也日渐突出。2019 年8 月，习近平总书记在兰州、郑州视察黄河治理与生态环境建设工作时，主持了全国“高质量发展”专题讨论会，强调黄河地区发展的重要性，并将其作为区域经济的战略发展规划。在整个过程中，财政作为我国近些年国家治理的重要基础保障，对于推动黄河流域的高质量经济发展有着非常重要的现实作用。因此，应基于财政这一角度，建立更为完善的财政政策体系，为黄河流域的高质量发展打下坚实的物质基础。

一、黄河流域生态保护和高质量发展的必要性及紧迫性

黄河流域是我国重要的生态屏障和贫困相对集中的重要区域，在我国现代社会经济发展格局及维护国家生态安全上有着非常重要的现实地位。黄河流域涉及的范围较广，流经我国北方共计9 个省市，上游省份以青海、甘肃为主，经济发展水平较为滞后，下游省份以山东、河南为主，为人口、农业发展的大省。沿线经济发展水平存在差异，区域经济主体定位有所不同，由此产生了发展不均衡的问题。

黄河流域有着较为丰富的自然资源，农业发展条件得天独厚，长久以来就是我国在农业发展上的核心区域，黄河也被称为中华民族的母亲河。在上千年的发展过程中，黄河流域孕育了大量的发展生机。新中国成立之后，经过数十年的发展，黄河流域在经济发展上已经获得了非常突出的发展成果。但是相较于珠江、长江等流域，黄河流域中下游省市的经济发展水平明显滞后，尤其是山东省，其发展水平还有很大的提升空间。

山东省是人口大省、劳动力大省，劳动年龄人口超过6000 万人，但是与其他流域省市相比发展不均衡问题还较为突出，与其他区域之间的合作还有所不足，协同性较低，因此无法发挥出黄河流域对于推动山东经济发展的促进作用。例如，2017 年黄河流域的GDP 在我国全国GDP 中的占比为21.75%，人口占比达到了24.16%，财政收入占比达到了18.1%，与长江流域在全国的经济发展占比相比仍有一定的差距。除此之外，在过去很长一段时间的发展过程中，黄河流域沿线省份发展以粗放式、高能耗、高污染为主，缺乏生态环境保护思想意识，造成黄河地区的生态环境遭受不可逆转的损害，可持续发展动能有所不足。

黄河质量发展的战略计划是一项涵盖广泛领域的重大工程，横跨我国中部、西部和东部，其中将黄河作为纽带，可推动各个城市实现经济的均衡发展，也是确保维持自然环境的重要举措。相较于长江经济战略发展规划，黄河流域的生态保护和高质量发展战略规划的重点在于生态保护，中心也在于生态保护，是黄河流域高质量发展的根源和灵魂。自改革开放之后，黄河流域沿线在经济发展过程中引入了一些能源消耗较高、污染较为严重的产业，导致黄河流域被过度开发，生态自然环境受到了严重破坏，环境承载水平已经接近极限。例如，甘肃祁连山目前还存在一些非法采矿问题，采矿过度蔓延，导致自然生态环境受到了破坏。再加上黄河两岸的非法采矿问题仍然存在，导致中华民族的这条母亲河已经受到严重影响。除此之外，黄河支流被工业废水污染的问题也较为突出，整体的生态发展形势已经十分严峻。

2021 年10 月，习近平总书记在山东东营黄河入海口考察时指出：“黄河是我们的母亲河，保护是前提，要有始有终、锲而不舍抓好黄河生态保护工作。”“让黄河成为造福人民的幸福河。”黄河流域生态保护和高质量发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。因此，在新时期需要黄河流域高质量发展更好、更优地服务于黄河流域生态保护，两者相辅相成，齐头并进。

近些年来，我国财税政策在改革发展过程中以供给侧结构性改革和减税降费作为主体，将焦点放置在了深化税收制度的改革工作和优化财税体制上，对于推动经济高质量发展起到了基础的保障作用。但是，目前我国在与黄河流域相关的高质量发展财税政策上仍存在一些深层次问题有待完善。改善黄河流域的高质量发展，财税政策体系对于实现南北东西的协调区域经济发展，以及形成更为现代化的经济发展管理格局有着非常重要的现实作用。

二、黄河流域财税政策的不足之处

（一）缺少生态保护和经济高质量发展的优惠政策

目前，在我国黄河流域的财税政策上，除了享有现行财税优惠政策，像西部大开发战略规划落实过程中享受的所得税优惠政策缺位。例如，2020 年我国财政部、国家税务总局、国家发展改革委颁布的《关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》中明确提出：“自2021 年1 月1 日至2030 年12 月31 日，对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。”总的来看，黄河流域在财税政策上还有待进一步的细化，需制定出更为完善的企业发展扶持政策。

（二）税制结构不够合理

当前我国黄河流域间接税增值税占有比例较高，在各种税种收入占比上可以达到39.66%，但是与生态创新相关的消费税、环保税占比却较低，除了导致税收均衡入库受到了影响，还对黄河流域的经济转型和产业升级产生了冲击。同时，征收范围较为狭窄，只局限在简单的矿产资源、水资源上。随着我国现代社会经济的高速发展，居民消费水平不断提升，尤其是对于环境污染型和资源消耗型产品来说，调节工作未发挥主体作用。同时，还存在税率较低问题，税收凸显性有所不足，致使居民对消费税的感知不够深刻，无法改变流域居民的消费观念和消费水平，也无法走向绿色消费的发展之路。与此同时，在我国正式实行税种改制后，黄河流域所在地方缺乏主体税种，地方税收入日渐萎缩。

三、促进黄河流域高质量发展的财税政策

（一）优化税制改革，促进生态保护和高质量发展

一是需要建立健全与绿色税收相关的财政机制。为加速我国社会主义现代化强国建设，提升黄河流域的生态环境保护水平，需持续加强税收扶持力度，尤其是对于环境保护税来说，需要全面拓宽企业的税收征管范围，依照当地情况适当优化税率，为企业发展予以充足的税收优惠直尺。同时，应在消费税改革试点建设工作上下足功夫，将传统的消费税从中央税更改为中央和地方共享税种。另外，针对不符合生态保护的产品，要将其逐步融入消费税税务目录中去，其中包括天然气、塑料布和电池等。与此同时，需要对能源消耗总量较大、污染水平较高的产品消费税率进行相应的优化和改进，以发挥出税务政策对于改善黄河流域绿色发展水平的杠杆价值，加速资源税的建立健全，尤其是以牧场、森林、湿地等为代表的产业，要将这类产业纳入资源税税收征管范围，并合并黄河流域的城镇土地使用税和房产地产税务，将其设定为新房产税。

二是需要进一步扩大税收优惠的区域。在优化企业所得税相关税务机制时，若是企业发展购置设备与环境保护、节约资源相关，则可以在拓宽税收优惠目录时，在执行原有企业压法费用加计扣除75%政策的基础条件下，将制造企业的加计扣除比例进行全方位的提升，可提升到百分之百。综合考量西部大开发战略发展规划落实过程中所颁布的所得税优惠政策，我国相关部门需积极考虑制定关于推动黄河流域高质量发展的鼓励政策、优惠机制。对于黄河流域所在地区的节能环保产业、生物制药产业和新能源产业，可以通过落实企业所得税“五免五减半”这一优惠政策，培育出更多黄河流域的新兴产业，改善产业的战略性发展布局，以推动黄河流域新时期在经济发展上迈向高质量发展之路。

三是需要建立健全引黄灌溉财税机制。综合利用中央预算内投资，积极鼓励和推动黄河流域的水资源保护工作，加强对非常规水资源的利用。例如，可以通过利用农田建设补助资金及我国的水利发展资金，强化黄河流域的标准农田建设试点工作，强化中央灌溉区域的节水改造工作，并推动引黄灌溉、节约用水，以财税政策补贴为载体，为引黄灌溉企业进行精准补贴，提供节水奖励资金，以推动我国农业水价走向综合改革之路。

（二）健全激励相容的黄河流域生态保护财政政策体系

由于黄河流域涉及范围较大，与多省市存在关联，同时生态保护收益涉及范围较广，因此我国相关部门需加强责任界定，针对黄河流域省份之间的责任进行有效划分。首先，需要确定重要主体责任，进一步提高相关部门在生态环境保护上的积极性，尤其是在进行绩效考核时，需要加强对生态保护和高质量发展的考核比重，优化其生态保护责任。并建设有针对性的激励约束机制，以确保黄河流域生态保护主体可以在正向激励的影响之下主动投入高质量发展活动中去，针对有损生态环境的主体要施以一定的惩罚。其次，需要建设有针对性的黄河流域发展基金，基于资金来源分析，其中需涵盖中央财政、省级财政、社会捐助、环境罚没收入及资源使用补偿金等多项内容，将高质量发展和生态保护工作中存在的资金缺口补齐，并将重点放在促进黄河流域生态保护和绿色经济发展工作上，以确保环保基建实现可持续发展。

（三）推进黄河流域市场化融资模式的应用

首先，黄河流域沿线省份需要抓住目前的发展机遇，尤其是在我国持续鼓励公共私营合作制（public private partnership, PPP）的社会背景下，需通过积极创造有利条件，以PPP 模式为载体，吸纳社会资金，以实现社会资本、黄河流域高质量发展、生态环境保护之间的深度融合。其次，可以以市场化发展模式建设绿色产业资金，加强对绿色债券、绿色发展基金等工具的有效运用，为黄河流域的生态发展提供相应的保护服务。再次，相关部门应积极创造有利条件，吸纳更多的社会市场经济工具，如股票、债券等金融工具，为黄河流域发展的PPP 项目提供更为完善的资金支持。最后，可以适当发行地方政府专项债券，由于地方政府部门财政压力较大，尤其是对于黄河上游区域来说，财政资金有所不足，为进一步缓解压力，可以通过发行政府债券的方式为其高质量发展提供专项资金保障。

（四）继续落实税收优惠政策，促进中小企业稳步发展

一是相关财政部门需要深入贯彻落实企业优惠政策。对于黄河流域的先进制造型企业来说，可以依照按月全额退还、增值税增量留底税额的方式为其提供发展支持。对于一般型企业来说，增值税增量留底税额比例可以调整到60%，先进高新技术企业、制造业可以提升到100%，以帮助企业降低税负压力，鼓励企业购置更现代化的生产经营设备。同时，小规模纳税人征税起征点可以从基础的月销售额10 万元进行提升，如可以提高到15 万～20 万元。而对于小微企业和个体工商户来说，若是企业年缴纳所得税不到100 万，那么在目前享有的优惠政策的基础条件下再适当减半，从最初的5%优惠税率调整到2.5%。

二是进一步强化对中小型企业的财政税收扶持力度。为进一步推动高新技术企业和制造业发展，增值税可以通过落实“双定”征收，将增值税专用发票增量进行扩大，对小微企业予以支持。而在企业所得税上，对于高新技术企业来说，若是企业可以通过技术革新、产品研发推动黄河流域的高质量发展，那么企业获得超额利润所征收的企业所得税可以在目前已有税收优惠政策的条件下依照15%税率减免税收，进一步激发企业的创新活力。另外，为推动服务业发展，改善黄河流域的旅游产业发展水平，对于旅游、餐饮、住宿、娱乐等行业获得的营业收入可以适当免征或是减免增值税。

结 语

综上所述，黄河作为中华民族的母亲河，默默地流过了几千年，孕育了中华文明的辉煌，萦绕在每个中国人心中。“十四五”时期，要促进黄河生态环境的改善，需要进一步强化财政体系的建立健全，改进黄河流域税制，增加地方财政的比重，以现代财政体系为支撑，促进黄河生态环境得到改善，使黄河水惠及百姓，推动黄河流域经济的高质量发展。