高标准农田建设如何影响农地流转

钱龙 刘聪 郑淋议 钱文荣

摘要：研究目的：基于28个省（市、自治区）的面板数据，探索高标准农田建设对农地流转的影响及其可能机制。研究方法：描述性分析、双向固定效应面板模型。研究结果：（1）高标准农田建设能显著促进农地流转，稳健性检验也证实上述研究结果可信；（2）机制验证表明，高标准农田建設会通过提升农业经营效益、降低农业经营风险和匹配农业技术进步促进农地流转；（3）基于自然地理、生产定位和经济发展的异质性分析发现，高标准农田建设对地形起伏度相对较小区域、粮食主产区和经济较发达地区的农地流转促进效果更好。研究结论：为有效激活农地流转，应稳步推进新一轮高标准农田建设并根据区域差异进行精准施策，同时重视提升经营收益、防控风险和技术进步在实现规模经营中的积极作用。

关键词：高标准农田建设；农地流转；规模经营

中图分类号：F301.3 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）02-0062-09

基金项目：国家社会科学基金重大项目（19ZDA088）；国家自然科学基金项目（72273061，71803077）。

在人多地少、地块分散的国情、农情约束下，推进农地流转和实现适度规模经营一直是中国农业政策的优先导向。进入新世纪以来，在各级政府的大力推动下，农村土地流转市场规模快速扩大。全国农地流转率由2002年的1.44%上升到2020年的约34%，截至2020年底，全国已有1 239个县（市、区）、18 731个乡镇建立了农地流转服务中心，全国家庭承包耕地流转面积超过5.55亿亩，涉及农户数达到22 040.98万户①。尽管如此，实现中国农业的适度规模经营仍然任重而道远。截至2022年上半年，通过农地流转达到经营面积30亩及以上的农户仅占全国农户总数的5%[1]。可见，在稳定小农基础性地位的同时，进一步繁荣农地流转市场和加快规模经营主体培育仍然是中国农业现代化进程中绕不开的关口。

农地流转问题因农业基础性地位和土地基要性作用而得到学界广泛关注，已有研究从产权与交易费用[2]、土地禀赋[3]、劳动力数量与结构特征[4-5]、技术进步[6]等宏微观视角进行了较为丰富的探索，这为理解农地流转市场繁荣发展提供了多维角度。近年来，政府政策对农地流转的影响愈发得到关注，比如确权颁证[7]、农业支持政策[8-9]。然而，纵观已有文献，尚有一类重要的农业政策没有得到应有重视，即高标准农田建设政策。事实上，高标准农田建设作为涉农领域规模最大的单体财政支出项目，具有显著的政策外溢效应。一些学者发现，高标准农田建设对化肥施用[10]、农用薄膜循环利用[11]与农业生态效率[12]、节水灌溉技术采纳[13]与粮食生产[14]、农村减贫与振兴[15]有显著影响。那么，作为实现规模经营重要路径的农地流转，高标准农田建设对其是否产生影响，以及如何影响，相关研究还很鲜见，只有陈江华等[16]从农户微观视角进行了初步探讨。

有效改善耕地质量和实现耕地可持续利用是党和政府工作的重中之重，早在1998年中央层面就开始布局高标准农田建设。2011年，国务院正式批准《全国土地整治规划（2011—2015）》，明确提出高标准农田的全国建设目标。截至2020年底，全国累计建成高标准农田8亿亩②。2021年，国务院进一步出台了《全国高标准农田建设规划（2021—2030）》，从“田、土、水、路、林、电、技、管”8个方面完善了下一阶段高标准农田建设的标准。随后，中共二十大报告更是明确指出，要逐步将永久基本农田全部建成高标准农田。

已有研究证明，农业经营条件是农地流转市场发育的重要影响因素[3，6，17]。而高标准农田作为改善农业经营条件的关键举措，显著提升了耕地质量，降低了经营风险，促成了农田连片集中，理论上有助于促进农地流转。但是否如此，并不能确定。因此，本文拟尝试回应下述两个核心问题：第一，高标准农田建设有利于推进农地流转吗？第二，高标准农田建设影响农地流转的具体机制是什么？

本文可能的贡献有：一是基于能够获取的最完整省级面板数据，提供了高标准农田建设影响农地流转的首个宏观层面经验证据，为后续进一步开展相关研究提供了有益参考。二是探索了高标准农田建设影响农地流转的可能机制。本文证实提升农业经营收益、降低农业经营风险、匹配农业技术进步是高标准农田建设影响农地流转的主要路径，丰富了相应的机制阐释。三是通过多维异质性分析丰富了经验发现。本文基于自然地理、生产定位和经济发展视角，细化了高标准农田建设对农地流转的影响效应，为后续精准化施策提供了经验支撑。

1 理论分析与研究假说

实现适度规模经营是推进中国式农业现代化的必然要求，而激活和推进农地流转是获取规模经济的关键所在。在微观层面来看，农地流转是农户个体决策的结果。关于农户行为的理论颇多，比如利润追逐型的理性农户[18]、风险规避的生存农户[19]、劳苦规避型农户[20]，马克思主义的剥削小农[21]等，均对农户行为作出阐释。第三次农业普查数据显示，中国小农户数量占到农业经营主体的98%以上①，“大国小农”的格局仍然存在。考虑到中国现实情境，本文认为分析中国农户农地流转行为应秉持“综合小农”的思路[22]，统筹考虑几类经典的农户模型。即中国农户并不是模式化的理性小农、生存小农或劳苦规避小农，而是会同时追求经济利润最大化、尽可能的降低农业经营风险，以及拥有劳苦规避型倾向。这与弗兰克·艾利思的最优化农户理论也是相切合的[23]。基于上述判断，对应地，本文构建了高标准农田建设通过提高农业经营效益（利润追求）、降低农业经营风险（风险规避）和匹配农业技术进步（劳动替代）影响农地流转的理论分析框架（图1）。

第一，高标准农田建设有助于提升农业经营收益促进农地流转。根据舒尔茨的理性小农理论，农户在追求利润最大化方面与资本主义企业无异[24]。POPKIN进一步发展了这一理论，在《理性的小农》中系统阐述了小农户的理性计算和经济逐利行为[18]。中国农户普遍规模不大，是典型的小农，因此预期经济效益更高时，追求利润最大化的农户扩大规模和流转更多土地的积极性会更高[17]，这有助于进一步激活农地流转市场。高标准农田建设包含土壤改良和田块整治建设内容，会产生节约成本和增加产出两个方面的效果，从而有效提升单位面积经营收益。具体说来，在节约成本方面，高标准农田建设中的土壤改良，旨在改善土壤通透性和保水保肥能力以提升耕地质量，这有助于降低单位耕地面积的要素投入以节约生产成本[10]；在增加收入方面，高标准农田建设通过田块整治还可以有效缓解土地细碎化，实现集中连片经营，这有助于获取规模经济，提升单位面积经营收益[25]和农业经营绩效[26]。因此，预计高标准农田建设会通过提升农业经营收益来促进农地流转。

第二，高标准农田建设有助于降低农业经营风险促进农地流转。根据生产小农理论，小农经济行为的主导动机是“避免风险”和“安全第一”[19]，即农户决策和行为驱动力并不完全是理性计算和经济逐利的，而是更关注生存和安全问题。中国是典型的“大国小农”格局，且农业生产遭遇自然灾害的频率颇高，这使得大多数农户有很强的风险规避倾向，是典型的风险厌恶者[27]。考虑各类自然灾害频繁发生，尤其是水旱灾害频发给农业经营带来的巨大威胁，政府开展高标准农田中相关配套设施建设，其目标就是实现旱涝保收和高产稳产。具体而言，加强水利设施建设以实现旱涝保收，做好林网岸坡建设以提高防御风沙灾害等，这些都能降低农业生产遭受自然灾害的可能性。已有文献表明，自然灾害频发会降低经营主体从事农业经营的热情；相反，旱涝保收和高产稳产会鼓励经营主体更多转入土地，扩大经营规模以谋取更高收入[28]。因此，预计高标准农田建设会通过降低农业经营风险，尤其是自然灾害带来的危害，进而增强经营主体风险抵抗能力来鼓励农户更多参与农地流转。

第三，高标准农田建设有助于匹配农业技術进步促进农地流转。按照恰亚诺夫的劳苦规避型小农理论，农户既是生产者又是消费者[20]。除了从事农业生产获得收入，农户也有增加闲暇时间的需求，如何权衡取决于劳动力机会成本，以及工作和闲暇各自的边际效用。因此，在技术不变前提下，当家庭劳动力资源有限时，会限制其扩大土地经营规模。但是，现代农户能通过合理运用农业新技术来改变外在约束，在扩大生产规模的同时却不增加农户的劳作负担[24]。高标准农田建设就能为先进技术的引入提供便利，其建设内容就包括促进地块集中连片，优化田间机耕路布局以提升机耕率，正好匹配农业技术进步。同时，在经验层面，确有学者证实高标准农田建设显著提升了农机应用率[16]。此时，以农业机械为代表的技术性进步可以有效实现劳动替代，并对农业产生深刻影响。正如一些研究所揭示，机械化水平提升可以有效缓解劳动力短缺，不增加甚至减少了劳动力要素投入，通过有效减轻劳作负担，从而鼓励经营主体转入农地扩大生产规模，起到了有效激活农地流转市场的目标[29]。因此，预计高标准农田建设会通过匹配农业机械化水平为代表的技术进步来促进农地流转。

根据以上分析，本文提出如下假说：高标准农田建设能够有效促进农地流转。

2 研究设计

2.1 模型设定

参考已有文献[30]，本文构建双向固定效应模型探究高标准农田建设对农地流转的影响：

2.2 变量选取

（1）农地流转。参考匡远配等[31]的研究，本文使用家庭承包耕地流转总面积与家庭承包经营的耕地面积之比表示各地区的农地流转水平。

（2）高标准农田建设。农业综合开发投入是测度高标准农田建设的主要依据，参考梁志会等[10]研究成果，本文以单位播种面积的农业综合开发投入表示高标准农田建设。

（3）控制变量。考虑数据可得性并参考已有研究[32-33]，选取以下控制变量。一是投入要素类：农业劳动力数量，以第一产业从业人口数表示；人力资本水平，以农村劳动力的平均受教育年限表示，根据不同学习阶段的受教育年限加权计算所得；人口老龄化，以农村地区65岁及以上人口占比表示。二是种植特征类：经营习惯，以各省份上期农作物播种面积表示；种植结构，以粮食作物播种面积比农作物播种面积表示。三是外部条件类：农作物受灾率，以农作物受灾面积比农作物总播种面积表示；财政支农水平，以地区财政支农支出与地区财政一般预算支出的比值表示，因其影响具有滞后性，此处采用一期滞后值；市场化程度，以王小鲁等[34]测算的市场化指数表示当地的市场化水平。

2.3 数据来源

本文选择2005—2017年全国28个省市区的面板数据①，来验证高标准农田建设对农地流转的影响。之所以选择这一样本区间，主要原因有两点：一是农地流转数据最早只能追溯到2005年；二是2017年后高标准农田建设数据无法获得。因此，这是当前能够获得的、最完整的样本范围。本文数据主要来自历年《中国农村经营管理统计年报》《中国统计年鉴》《中国农村统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国国土资源统计年鉴》。此外，为避免异常值带来的不利影响，所有数据均在1%和99%分位进行缩尾处理。变量描述性统计见表1。

2.4 描述性分析

高标准农田建设和农地流转的变化趋势如图2所示，不难发现两者均呈现上升态势。其中，2013年之前，二者均持续上升，而农地流转的增长速度更快；但2013年之后，高标准农田建设先上升后平缓，农地流转的上升态势也趋于放缓。统计检验表明，高标准农田建设与农地流转的Person相关系数达到0.32，且在1%水平上显著。因此，描述性分析提供了高标准农田建设正向影响农地流转的初步证据。

3 实证结果与分析

3.1 基准回归

根据式（1）并按照逐步回归法，依次加入投入要素类、种植特征类和外部条件类控制变量，表2列（1）—列（3）呈现了高标准农田建设影响农地流转的基准回归。Hausman检验证实，双向固定效应面板模型更加合适。结果显示，作为核心解释变量的高标准农田建设，对农地流转的影响始终为正，且均通过显著性1%水平检验，说明高标准农田建设能有效促进农地流转。以列（3）为例，表明在其他条件不变前提下，高标准农田建设水平每上升1单位，农地流转率会提升7.68个百分点，高标准农田建设繁荣农地流转市场效果显著，研究假说得到证实。

3.2 稳健性检验

为验证基准回归是否可信，本文开展下述两类稳健性检验做进一步核实。

（1）替换变量。借鉴已有文献[10]，本文以土地整治面积占比，即改造中低产田与高标准农田面积占耕地总面积的比值来测度高标准农田建设，对核心解释变量进行替换；以家庭承包耕地流转总面积与耕地面积比值来测度农地流转，替换被解释变量。结果显示（表3），无论是单独替换核心解释变量或者被解释变量，还是同时替换这两个变量，高标准农田建设始终正向显著影响农地流转，表明基准回归的发现稳健。

（2）考虑内生性。从逻辑上来看，高标准农田建设政策是外在的，基准模型的内生性问题并不严重。但为了避免可能的偏差，本文依然将核心解释变量的一阶滞后项作为工具变量，通过系统GMM模型来开展稳健性检验。结果显示（表3），高标准农田建设的影响系数依然为正，且在1%水平上显著，再次证实研究假说成立。

3.3 机制检验

前述理论分析表明，高标准农田建设可能通过农业经营收益、农业经营风险和农业技术进步三个渠道来影响农地流转，下面分别予以驗证。根据已有文献[35]并考虑数据可获性，以单位面积农业产值来指示农业经营收益，即采纳农业总产值比耕地面积（元/亩，取对数）作为机制1的被解释变量。对于机制2，考虑到中国农业经营面临的最普遍风险是旱涝类灾害，而灌溉设施建设会有效降低经营风险[32]。因此，使用农业灌溉普及情况，即以有效灌溉面积比耕地面积（%）这一反向指标作为机制2的被解释变量。此外，由于高标准农田带来的地块合并，机耕路等配套设施建设有助于农业机械等先进农业技术普及。因此，以农业机械化水平作为农业技术进步匹配的指示变量，即以农业机械总动力比耕地面积（瓦/亩，取对数）作为机制3的被解释变量。

根据江艇[36]的研究，传统的三步法中介效应模型存在难以规避的缺陷，可直接检验高标准农田建设对三个机制变量的影响，反而更加可信①。理论分析可知，农户基于理性逻辑和追求利润最大化会扩大经营规模；基于生存和安全思维，会因生产风险降低而转入更多土地；劳苦规避倾向也因技术改进带来的劳动负担减轻而愿意扩大经营规模。因此，只要验证高标准农田如何影响农业经营收益、农业经营风险和农业技术进步，就可以断定三者是否为高标准农田建设影响土地流转的重要渠道。

表4显示，在其他变量不变的前提下，高标准农田建设始终在1%显著性水平正向提升农业经营效益、显著降低农业经营风险，并有效促进了农业技术进步。因此，三大影响机制均得到验证。这表明高标准农田建设涉及的耕地质量提升，降低土地细碎化和实现土地连片经营，以及水、电、路等配套设施的完善，确实为促进农地流转市场繁荣做出了贡献。

3.4 异质性分析

中国不同地区地理地貌差异较大，在保障国家粮食中的地位不同，且经济发展阶段也差别较大，这可能导致高标准农田建设对农地流转的影响效应有所分化。为此，本文重点从自然地理层面的地貌差异[37]、粮食生产层面的定位差异[10] 、经济社会层面的发展水平差异[38]三个维度，开展进一步细化分析。

（1）不同地形地貌区域的比较。已有文献表明，地貌差异会造成土地流转价值和交易费用的不同，从而对农地流转产生影响[37]。参考游珍等[39]测算的省际地形起伏度②，本文将总样本分为起伏度较小（≤1）和起伏度较大（>1）两类地貌，以识别不同地貌条件下，高标准农田建设对农地流转是否具有差异性影响。结果表明（表5），对两类地貌地区，高标准农田建设均显著正向促进农地流转。但就边际效应而言，对地形起伏度较小地区，高标准农田建设的促进效果更好。这与预期相符，可能的原因是：在地形起伏度较小的区域，农田整治效果更好，高标准农田建设后带来的增收效应、风险降低效果更佳，平坦的地貌也更有利于农业机械等先进技术采纳，从而让更多农地具备流转价值和进入土地交易市场，这与王亚辉等[37]的研究一致。

（2）不同生产定位区域的比较。高标准农田建设虽已在全国大范围展开，但落实这一重大战略还是有所侧重的。高标准农田建设主要目的是巩固和提高粮食生产能力，所以粮食主产区受到的重视更高，获得的投入相对较多。因此，为验证高标准农田建设对不同粮食生产定位区域农地流转的影响是否有差异，将整体样本区分为主产区①和非主产区。结果显示（表5），在粮食主产区，高标准农田建设能显著促进农地流转，而在非主产区，拟合系数不显著。可能原因是，粮食主产区自然禀赋较好，如耕地资源更丰富，土壤更肥沃，旱涝保收条件更优，地形更平坦和粮食主导的种植结构有利于农业机械的便利应用[29]，且主产区获得了更多财政投入和转移支付，农田建设标准更高、效果更好[10]，从而有效促进了农地流转。

（3）不同发展水平区域的比较。不同区域间经济发展水平有较大差异，这会不会导致高标准农田建设带来的影响有所差异呢？为此，本文从两个层面进行对比分析：一方面根据区域经济发展水平差异，将样本划分为东中部和西部地区②；另一方面根据样本人均GDP，将样本划分为较发达地区（大于等于均值）和欠发达地区（小于均值）。结果显示（表6），两类划分标准下，高标准农田建设始终能显著促进农地流转。但就边际效应而言，相对西部（欠发达地区），高标准农田建设对东中部（较发达地区）的促进效果更好。可能原因是：经济发展水平较高地区市场经济更发达，通过高标准农田建设改造后，土地相对容易进入流转市场。而在欠发达地区，虽然农田改造有助于完善农业生产条件以激励土地流转，但较为落后的经济发展水平会弱化农地流转需求，且落后的要素市场不利于农地流转需求和供给匹配[38]，这在一定程度上弱化了高标准农田建设的流转促进效应。

4 结论与政策启示

本文考察了高标准农田建设对农地流转的影响效应和作用机制。研究发现，高标准农田建设能够有效促进农地流转，该结论在替换核心变量和考虑内生性的稳健性检验下依然成立。机制分析发现，提高农业经营效益、降低农业经营风险和匹配农业技术进步是高标准农田建设促进农地流转的重要路径。基于不同自然地理、粮食生产定位和经济发展的区域异质性分析表明，面对不同地形地貌、生产定位和发展水平的区域，高标准农田建设的影响效应存在差异。具体而言，高标准农田建设对地形起伏度较小区域、粮食主产区、较发达地区（东中部）的农地流转促进效应更大。

基于上述发现，可得出以下几点启示：第一，要坚决贯彻执行新一轮高标准农田建设政策。高标准农田建设关乎粮食安全根基，和经营主体培育也密切相关。虽然小农户在相当时间内依然占主导地位，但是从事规模经营的新型主体在农业生产和粮食供给中发挥的作用越来越大。因此，各地要贯彻落实中共二十大会议精神，高度重视和加快推进高标准农田建设，全方位夯实中国粮食安全的根基，同时为适度规模经营主体发展壮大提供良好的土地环境基础。具体地，一方面要落实党政同责，建立多部门协同密切配合的工作机制，确保政策不折不扣地贯彻落实，逐步实现永久基本农田均建成高标准农田；另一方面应加快推进高标准农田建设立法工作，完善、健全各地方的政策体系和实施细则，实现依法、依规推进和监管高标准农田建设，保质保量完成新一轮建设任务。

有效激活农地流转市场，需要高度重视农业经营收益、防控自然风险和农业技术进步在其中的作用。在后续高标准农田建设过程中，尤其应注重中低产田改造以帮助经营主体实现增产增收，通过完善水利等配套设施建设来实现旱涝保收和降低自然灾害冲击，通过土地整治、宜机化改造和田间机耕路建设提高农业机械化水平，以此为抓手来有效推进农地流转和培育规模经营主体。

要注重影响效应差异化和政策措施精准性。高标准农田建设对农地流转的影响在不同地貌、定位和发展条件下存在显著差异，因此，在推进高标准农田建设时要避免“一刀切”和“平均化”。考虑到前期建设重点布局在自然条件较好地区、粮食主产区和经济较为发达地区，并取得了良好效果，有效激活了当地流转市场。因此，新一轮高标准农田建设在巩固前期成果的同时，还应加快补短板，重点关注地形起伏度较大区域、非主产区和经济欠发达地区，拓宽高标准农田建设促进农地流转和培育规模主体的空间范围。

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How Does High-standard Farmland Construction Affect Farmland Transfer

QIAN Long1， LIU Cong1， ZHENG Linyi2， QIAN Wenrong2

（1. Institute of Food and Strategic Reserves， Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing 210003， China； 2. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the impact of high-standard farmland construction on farmland transfer and its possible mechanisms based on the panel data of 28 provinces （municipalities and autonomous regions）. The research methods include descriptive analysis and the two-way fixed-effects panel model. The results show that： 1） highstandard farmland construction can significantly promote farmland transfer， and the robustness test confirms that the above finding is credible. 2） Mechanism test indicates that the construction of high-standard farmland promotes farmland transfer by improving agricultural benefits， reducing agricultural risks and matching technological progress. 3） Based on the heterogeneity analysis of physical geography， production positioning and economic development， it is found that the construction of high-standard farmland has a greater effect on promoting farmland transfer in areas with relatively small terrain fluctuations， the main grain-producing areas and more developed regions. In conclusion， to effectively activate farmland transfer， a new round of high-standard farmland construction should be steadily promoted and targeted policies should be launched according to regional differences. At the same time， attention should be paid to the positive role of improving operational income， preventing and controlling risks and adopting technological progress in achieving scale operation.

Key words： high-standard farmland construction； farmland transfer； scale operation

（本文責编：陈美景）

①数据来源：http：//www.moa.gov.cn/govpublic/FZJHS/202011/t20201119_6356560.htm。

②数据来源：http：//guoqing.china.com.cn/2019-11/26/content_75448314.htm。

①数据来源：http：//www.gov.cn/xinwen/2019-03/02/content_5369853.htm。

①其中，西藏、香港、澳门、台湾等数据缺失严重，而北京和上海两地农业生产规模非常小，均未包括。

①方法更新会带来疑虑，为此，采用了逐步回归法验证了三大机制，发现上升机制推断依然成立，因篇幅有限，相关结果可向笔者索取。

②地形起伏度是指在一个特定的区域内，最高点海拔高度与最低点海拔高度的差值。

①粮食主产区包括黑龙江、河南、山东、四川、江苏、河北、吉林、安徽、湖南、湖北、内蒙古、江西、辽宁13个省。

②由于样本有限，本文没有细分为东部、中部、西部和东北4大区域。