公共危机事件中非理性恐慌的应对与政策决策理性化

马方来,张晓峰

(黑龙江大学 a.国际合作与交流处;b.政府管理学院,哈尔滨 150080)

以全球新冠疫情为代表的公共危机事件,给人们的生产生活、身心健康、医疗救治乃至社会秩序、公共服务带来了深刻的影响,从而引起一些民众的焦虑抑郁、心态恐惧、无所适从、迷信盲从、躺平懈怠等心理现象,这些都构成非理性恐慌。非理性恐慌是危机事件常见的现象和主要特征,只不过程度不同,行为表现也不一样。危机事件的出人预料使原有秩序因熵值增加而被打破,造成社会一定程度上的非平衡、不稳定和动荡,导致人们认知和心理不适应,自上而下或自下而上的非理性恐慌便会出现。这种恐慌既包括理性能把控的必然会出现的紧张焦虑等正常心理现象和情绪反应,也包括基于不良心理的非理智异常现象和情绪反应,都会体现出一定程度上的非理性因素的作用。应对办法除了心理调节,优化理性化决策机制予以合理规制和引导是关键。

一、非理性恐慌是公共危机的常态化表现

(一)理性、非理性与非理性恐慌

非理性恐慌作为一种以公众恐慌为主要表现形式的公共恐慌是公共危机事件的重要组成部分、主要特征和常态化表现,没有非理性恐慌便构不成公共危机事件,也不会有危机事态的扩大。国外如苏联切尔诺贝利核事故、日本福岛核事故,国内非典、禽流感、毒奶粉、新冠疫情等危机事件及其引发的恐慌,都曾突破公众心理防线,引发了广泛的社会紧张情绪,以巨大惯性冲击着社会秩序,产生了较大的社会安全风险。

恐慌是人们基于对自身、他人、组织的能力产生怀疑,而引起的一种身不由己和难以把控的一系列非理性直觉诱发的诸如心跳加速、焦虑、紧张等心理不适,进而给身心健康带来不良影响的负面情绪反应。这种反应无论预料之中还是意料之外完全基于人的本能,它是每个人在人生中都必然会经历的心理现象。经历坎坷或阅历丰富的人对此能客观认识,并冷静对待,尽管也会有紧张焦虑,但都比较适度,并控制在正常范围内,能够比较理性应对。当然,情绪的所有反应,无论轻重都是非理性因素在起作用。非理性是针对理性而言的。理性是人区别于其他动物的根本标志,通常有两种理解：一是认识论意义上人的概念、判断、推理等逻辑思维能力;另一种是人类独有的用以调节和控制人的欲望、情感和行为的精神力量。[1]1-2在哲学史上,理性在被张扬的同时也一直受到质疑和批判。中世纪欧洲基督教神学被视为服务信仰的工具,人们对其排斥的同时宣扬蒙昧主义和禁欲主义。黑格尔将其推向极端,引发以叔本华、尼采等为代表的非理性主义对理性主义的批判。叔本华认为,理性是奴隶,意志是主人。尼采把工业社会的弊病归因于科学和理性。雅斯贝尔斯同样认为,现代科技使人变成机器的一个功能。两次世界大战以及腐败、堕落、环境污染等人类共同性问题引起人们对理性与科学的反思,并在这个过程中催生出后现代非理性主义思潮。尽管如此,在政策决策中重视理性和科学仍是主导性和共识性的价值取向。非理性因素作为与理性相对的非逻辑认识形式,表现为人的心理结构上的本能或无意识。[2]它分为两类：“一类是指人的非理性的心理现象,包括人的意志、欲望、情感、情绪等;另一类是指人的非理性的认知形式和认知能力,包括人的直觉、灵感、顿悟等。我们把人的非理性的具体的心理现象和认知形式及认知能力称之为非理性因素。”[3]163-164非理性、非理智等既有联系也有区别,共同点都是非理性因素的运用。用得好就是理性的,反之就是非理性的或非理智的。“非理性与理性是统一于人类的精神之中的,或者说非理性是人类精神的一个组成部分;理性与非理性是不可分割地存在着的;非理性不同于理性而体现着人的本能和心理因素;非理性具有理性所不具有的非逻辑的认知功能。”[3]163

(二)复杂多变的公共危机环境是非理性恐慌滋生的土壤

非理性恐慌始终与天灾、人祸之类的公共危机事件相伴随,既可能是危机事件的诱因,又可能是危机事件的结果,一般都会贯穿危机事件始终,甚至还会酝酿产生新的危机事件。特别是人类进入风险社会后,非理性恐慌作为一种公共恐慌成为新的社会风险形式,构成公共危机事件的重要组成部分,也是公共危机事件的主要特征和惯常表现,从这个意义上说,没有非理性恐慌就构不成公共危机事件。因为危机首先表现为人的危机,具体说就是缘于欲望的自利性动机而产生的人们情感情绪的危机,导致情绪的不稳定和恐慌的出现,一旦失控就容易诱发非理智行为。危机事件发生的突然性、问题的变动性、危害的严重性、事件的关联性、影响的长期性、处置的复杂性等基本特征都表现出与非理性因素作用的密切关联。尽管诱因复杂,但不少都是缘于超出人类理性掌控的外力作用,非理性因素作用明显,公众恐慌的非理性特征十分突出。

(三)非理性恐慌的特点及其对公共危机事件的影响

非理性恐慌是区别于理性能把握的属于正常心理状态恐慌的,由非理性因素引起的、理性难以掌控的非正常心理状态。公共危机事件中的非理性恐慌是指公众面对危及自身生命财产安全的公共危机事件而产生的群体性心理失衡和与之相联系的行为上的不正常非理性反应。其特点包括以下几个方面：一是突发性与难控性。公共危机事件大多出乎预料突然发生,公众在毫无心理准备情况下也就很容易出现无论自己还是外界都很难控制的心理失衡情况,行为上就会茫然不知所措,并外泄给他人和社会,且外泄的方向、力度、影响等都是不可控的。二是隐匿性与扩散性。公共危机事件中非理性恐慌的直接诱因大都来自不准确或不完备的信息刺激,不少信息来源不明,有些还出于不可告人的目的,而且人都是有复杂动机的,由此导致的非理性恐慌从产生到传播具有不易察觉的隐蔽性和扩散影响范围的特征。三是盲从性与个体差异性。非理性恐慌涉及不同群体或阶层的相关人,立场相同的人存在一定程度的盲从性,而具体到个体又存在一定程度上的心理、认知和价值观差异。四是结果的多变性与不确定性。非理性恐慌一旦形成往往很难掌控,预料之外事情出现的概率也相应增大。五是关联性与复杂性。非理性恐慌一旦出现便会产生连锁效应,关联事件不断出现,使情况变得复杂。六是风险性与危害性。非理性恐慌对个人、群体、社会和政策决策系统来说都实属意外,应对中是非难判、对错难断、未来难料的随机决策运用比较多,风险自然也大,对公众心理预期的影响更大,处置不好就会造成难以想象的不良后果,给公众和个体造成威胁和伤害,还会扩展到经济、政治、社会各个层面,危及长治久安。

公共危机事件中非理性恐慌的出现大多与超出人们理性掌控之外的意外突发事件有关,非理性因素作用比较突出,所以也可称之为非理性公众恐慌,由此引发的非理性现象和非理智行为变多,运用非理性因素进行应急政策决策导致的误判、失策等偏倾性决策失误也变多,无论对应急决策体制机制,还是对决策者应急政策决策能力,都是严峻挑战和考验。

二、公共危机中非理性恐慌是政策决策中非理性因素运用不当的体现

公共危机事件是非理性因素大行其道的场域,因为它大多是超出人们理性掌控之外的出乎预料的突发事件,运用非理性因素随机决策便是主要和惯常的应对方式。这不仅表现在个人决策中,尤其在政府决策系统应急决策中表现非常突出,期间出现不同程度的非理性现象和不理智行为也属正常,倘若处置不当,不仅会引发公众恐慌,还会加重这种恐慌。危机意识是客观存在的人的生存本能,诸如“居安思危”“未雨绸缪”等提法很早就有。公共危机由于难以避免,且呈现出公众恐慌难以预测和防范的特点,威胁着群体安全和公共秩序。不仅体现在人员伤亡、财产损失和环境破坏上,更体现在其对个人心理和社会心理所造成的破坏性冲击上,影响会迅速波及整个国家和社会。

个体非理性恐慌大多基于个人原因,通过社会、家庭和自我心理调节即可缓解或解决。但群体非理性恐慌因关涉群体共同利益,社会原因居多,大众性特征鲜明,处置难度就比较大。新冠疫情的爆发作为一种复杂性危机,是包含人的身体、社会、经济和生态在内的多耦合系统的紧张状态,需要战略权衡及其所需要的应对复杂系统不确定性的应急政策决策机制。政策决策系统是组成社会的个体或群体从公共性出发按一定规则建构析解世界,进而解决公共问题的制度安排。公共危机事件大多是超出公众心理承受能力的突发事件,这种情况下的非理性恐慌大多是基于公众面对所认识世界因危机发生快速变化而表现出茫然不知所措,只能寄希望于理性化身的政策决策系统,结果又因得不到政策决策的满意处置,便可能表现出无奈的群体性集中情绪发作,这时的政策决策系统若不作出相应调整,就会对危机事件造成误判和处置不力,发生非理性恐慌的概率就会增加。

政策决策系统之所以面对危机事件出现误判或失策,在于无论决策者个体还是决策群体,决策初衷都是好的,都不希望事情变坏,但他们都不是完全理性的,只能做到有限理性。这在卡尼曼看来就是理性不可靠,因为人并不是理性的经济动物,相反在很多情况下并不理性,决策过程充满了偏见和谬误,甚至会自欺欺人,群体心理更难做到绝对理性。勒庞对此的解释是：群体盲从意识会淹没个体理性,即个体一旦置身群体,原本独立的理性就会被群体的无知疯狂等非理性淹没,即使是精英被群体情绪裹挟,也会变傻。贝克在《风险社会》一书中指出,现代社会高度理性化表象下暗含着高度不确定的灰色空间,一旦遇到灾难之类不可解释的现象,就会产生焦虑和惶恐。同时,组织也是有限理性的,更何况危机事件充满了不确定性需要随机决策,难免出现预测和决策偏倾性现象。一是组织结构并不是无缝隙的,建立初衷可能基于理性考量,但客观上难以完全避免非理性现象。马奇、奥尔森等人认为,组织运行依赖的偏好是多种多样且相互间很难一致,有些偏好做不到清晰界定,有的还不正当,有的对组织可能正当,对公众却未必,反之亦然。组织运行方式也是一个不断试错纠错的过程,存在决策失误风险。组织相关者的情况也是因人而异,组织的边界、决策者、面对的对象等都是不确定且不断变化的。这些特征只要具备其中之一,“组织就会呈现一种有组织的无序状态。在高度模糊的或有组织的无序世界中,组织结构最为典型的特征是松散耦合( loosely coupled)”。“在松散耦合的组织结构中,决策结果是不确定的、意外的,充满着偶然性。”(1)转引自王家峰,西方政治科学中的有限理性研究,《教学与研究》,2020年第5期,91页。二是组织的科层制秩序具有相对稳定性,由此导致的思维惰性和体制僵化,能顽强抵触外部环境变化及组织内变革,应对危机就会不灵敏。魏兰德的研究表明,在政策创新过程中普遍存在着明显的有限理性形式,即决策者不愿通过系统的成本/收益分析来使用有价值的政策模型,而愿意依赖外部信息或经验进行模仿式决策,包括依据国外实践来评估政策前景。(2)转引自王家峰,西方政治科学中的有限理性研究,《教学与研究》,2020年第5期,92页。一般说来,公共危机事件发生后,来自包括政府和民间媒体在内的各类信息都会迅速传播扩散,真假难辨。尤其政府发布的信息能否被公众接受对非理性恐慌的产生和蔓延至关重要。个体对危机信息能否正确识別和接受,以及社会公众是否会在危机事件发生后产生恐慌情绪,虽取决于公民个体素质,尤其是分辨信息的能力,但如果政府不能及时告知危机真相,即使文化程度高的个体或群体也会因不知实情,存在信息分辨、接受上的困扰,进而产生焦虑恐慌。[4]面对公共危机事件中出现的轮回、报应、灵异事件、异常天象、谶语等各种迷信说法以及巫术、占卜、迷信、邪教、伪科学等大行其道也就见惯不怪了。具体说来,包括以下几个方面。

一是政策决策系统对公共危机事件中的问题、诱因、走势误判以及由此造成的决策迟缓是导致非理性恐慌的常见原因。非理性恐慌通常是以突发性公共危机事件的面目进入决策者视野的。政策决策系统虽然很难未卜先知,但还是能够通过观察事件和把握事件发展规律来避免恐慌发生或减小负面影响。由于危机事件中这种恐慌的影响具有隐匿性,决策系统很难对其何时、何地、以何种方式爆发,以及爆发程度作到准确判断,结果便是处置时常因抓不住重点而陷入被动,反而放大了恐慌的影响。

二是政策决策系统对危机事件信息披露不及时,或有意无意漏报、瞒报、迟报,造成公众对危机真相了解和认识存在真实准确信息方面的障碍,只能偏听偏信,不自觉地成为盲目信谣、传谣和放大恐慌的帮凶,对政策决策系统的不满和抱怨也在此过程中扩散,反倒使危机变得更为复杂,甚至产生朝着社会危机演化的趋势,进而加大了处置难度。

三是政策决策系统日常科学普及不够,造成公众因科学心理脆弱而在危机爆发后受信息传播中一些非科学的非理性内容刺激产生恐慌,在集体无意识下只能依赖自身亲身体验作出直觉判断,或对一些预言、谣言、传闻偏听偏信,对恐慌蔓延起了推波助澜的作用。

四是政府因日常工作中对一些事关群众利益问题处置不力和失当导致公信力不足,造成危机发生后公众对政府一些做法总是缺乏信任,即使政府披露的信息真实、用心也良苦,公众还是心存疑虑,给别有用心之人制造恐慌提供了可乘之机。

五是政府在危机发生后不能充分运用主流媒体传播权威性客观公正的正面信息,致使小道消息等在非正式渠道迅速传播,如部分自媒体未经求证刻意散布夸张的虚假信息,包括炒作来自境外媒体的恶意抹黑,严重影响了公众心理和情绪。

图二 非理性恐慌是政策决策机制不健全的体现

上述决策系统存在问题的原因很多,其中一个重要方面是应急政策决策中非理性因素运用不当导致偏倾性,如欲望上的盲目盲从、短视愚昧、利欲熏心、明哲保身等自利性决策动机;情感上的盲目乐观与好大喜功、投其所好与阳奉阴违、讨价还价与消极作为等投机性决策伦理;意志上的固步自封和唯我独尊等教条性决策僵化;灵感直觉上的跟着感觉走、宁走十步远不走一步险、或盲目照搬抑或盲目排外、土政策与打擦边球、打压与甩锅,作秀、拍脑袋和朝令夕改、优柔寡断等扭曲性决策。这些都容易诱发公众非理性恐慌,还会产生扩散性不良影响,危及防控大局乃至社会秩序。

三、健全应对公共危机中非理性恐慌的理性化政策决策机制

(一)在理性指导下正确发挥非理性因素作用

政策决策机制不健全是公共危机非理性恐慌产生和扩散的根源。恐慌的诱因、种类、程度、影响不同,政策决策系统应对方式也不尽相同,但都离不开理性指导和规制。面对危机事件,我们提倡冷静、成熟和智慧的理性,不要被情感情绪左右。认知科学、神经科学与心理学中关于情绪研究最新进展及情绪建构理论表明：情绪是一种依赖社会现实的概念习得,即人们成长过程中由最初没有社会规范的概念到随年龄增长逐渐建立起责任、义务、自由、公平等认知,这是一个逐渐成熟化的过程。危机作为一种隐患都会在发生前有某种预兆,又因真相不明,易使人恐慌不安,且总是让人往坏处去想,就会出现墨菲定律描述的——担心出事结果真的出事的情况,不仅进一步加剧恐慌,还会有意无意将恐慌扩散,形成群体性恐慌的非理性现象。在这种情境下,仅凭个体或少数人调控是不够的,必须借助政府和社会力量进行理性纠偏和匡正。诺贝尔经济学奖获得者理查德·泰勒认为,依据经济学假设,人们进行选择都会遵循最优化原则,人有智慧但却并非完全理性,因为人有两套认知系统,一是基于本能和经验的直觉思维系统,二是理性思维系统。现实中的人往往惯常用“直觉思维系统”这种类似本能的反应抉择,因为更快更直接,却容易导致错误认知和与之相适应的并非最优的选择。人类认知上的这种特征决定了需要一定的制度安排帮助纠正这些失误,以作出更好选择,即构建理性化决策的制度规制。

组织和制度通常被视为对人类有限理性的一种补偿,能起到客观环境不确定性与人的有限理性之间的桥梁纽带作用,“个人正是通过组织才得以合乎情理地接近客观理性”(3)转引自王家峰,西方政治科学中的有限理性研究,《教学与研究》,2020年第5期,88页。。西蒙认为,组织是顺应人类解决理性掌控不了的复杂问题需要而产生的工具,其内在结构是以人类认知特性为基础的,即决策者因自身理性不足,只能把复杂问题分解成简单的行动单元,再由这些行动单元组合成不同层级的子系统,形成类似科层结构的问题解决系统来对需要同时处理的问题以分工合作方式处理,以此达到个人理性不可能实现的理性高度。组织行为模式因拓展了个人理性而成为实现人类理性的基础,具体表现在组织结构的三个基本层次上：即“最下层是基本的工作过程……中间层次是程序化的决策制定过程……最高层次是组织决策系统……为系统提供基本目标和目的,搜索新的解决方案,对整个组织进行设计和再设计……并对组织活动进行监控。可以看出,组织的结构及其功能的基本特征,是以人类的问题解决过程和理性选择过程的特征为基础的”。“它从过去或者别人的经验(程序储存)中寻找满意化的解决方案。……组织中的规则、惯例等正式或非正式的制度,具有降低模糊性的作用。……激励着组织成员按照组织制度所特有的认知框架、价值序列来关注与处理信息。”(4)转引自王家峰,西方政治科学中的有限理性研究,《教学与研究》,2020年第5期,89-90页。它说明,组织具有个人难以达到的解决非理性问题的理性化的技术上的效率优势。它使决策系统高度结构化,能避免出现偏好相互冲突的决策,这个决策就会是稳定的,决策目标和决策过程自然也会是稳定均衡的,决策偏好的突然变化能得以避免,政策产品也相对稳定。尤其是高度结构化的决策系统还会对环境中的各种信息进行严格筛选,以有效遏制不良信息对决策的影响,降低问题的模糊性和不确定性。可见,组织以制度形式调节着个人行为参数,进而调节着政策决策与环境间的关系,有助于极大提升人类在复杂环境中的适应能力和处理复杂问题的能力,意味着政策决策系统在设计政策时一定要考虑人的有限理性,在此前提下尽可能通过改变个人选择结构来帮助个人作出更好的选择以实现政策目标。卡尼曼提出运用有限理性理论助推相关行为政策研究确实存在“理性悖论”(the Rationality Paradox),“即决策者使用这些方法的基本假设是,他们似乎更有能力克服自身对理性的限制。这就出现了一种将有限理性置于其思想核心的方法,自身却并没有体现出理性之局限性的悖论”(5)转引自王家峰,西方政治科学中的有限理性研究,《教学与研究》,2020年第5期,92页。。习近平总书记在2020年6月2日召开的专家学者座谈会上指出,要立足更精准更有效提升疫情监测预警和响应能力来健全预警响应机制、织密防护网、筑牢隔离墙,在理顺体制机制、明确功能定位、提升专业能力等方面加大改革力度,建立上下联动分工协作机制,以及人员通、信息通、资源通和监督监管相互制约机制,全面提升防控和救治能力。[5]党的二十大报告提出要增进民生福祉,把保障人民健康放在优先发展的战略位置,强调要通过科学决策、民主决策、依法决策,全面落实重大决策程序制度,提高重大疫情早发现能力,加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设。这些都构成理性化的政策决策方式,有助于完善人民健康促进政策,进而更扎实地推进健康中国建设。这个愿望的实现,取决于政策决策的理性化,结合应对非理性恐慌,可在优化理性化决策机制方面做好以下工作。

首先,这个机制要立足弘扬人类理性精神。恐惧和恐慌源于未知,在巨大的集体情绪影响下,人们总是不同程度地在无意识中放弃独立思考,有意无意地忽略常识和科学,任由恐慌情绪控制大脑。其实,在不可能杜绝危机的情境下,人类凭借理性还是有可能有效防控直至战胜各种危机的。这种理性来自科学认知,我们正是靠科学认知战胜了天花、麻疹等各种病毒及危机。习近平总书记指出,人民安全是国家安全的基石。[5]政策公信力来自共同价值观,而共同价值观又来自正式制度或国家形象为民众树立的牢固信心和共同愿景。理性精神是人类价值体系中基于知识、科学、智慧等理智考量,以逻辑思维形式表现出来的具有共识性和普遍性的人类精神。它是孕育于古希腊文明,高扬在文艺复兴时期,随着市场经济和社会化大生产发展而发展的一种精神文化和价值体系。[1]3-5这种理性精神除了依靠个体内在修养基础上的自我情感控制机制,主要还是要靠外界的理性情绪调控和干预,包括心理治疗。弗洛伊德、荣格等很早就提出了各种心理治疗理论与方法,都是试图从人的认知入手。美国心理学家阿尔伯特· 艾利斯把人对事物的认知和信念分为两大类：即理性信念和非理性信念,认为引发人们不正常情绪和行为的直接原因是非理性信念。由此提出公共危机事件中,大众心理及情绪困惑主要源于对事件的非理性和不合理信念与认知。[6]进而提出了理性情绪疗法的“ABC”理论,A(Activating Events) 指诱发性事件;B(Belief)指信念,这一信念是对于A的认知;C (Consequence)指结果,即人们特定情境下的情绪或行为。该理论的核心是人的不正常情绪来自不正常心理,不正常心理又来自非理性的和不合理的信念,解决办法就要以信念为突破口,通过遏制与调节不正当欲望来处理非理性的和不合理的信念,为此就要注重人类理性精神构建。[6]其价值体系就是追求真理、崇尚科学、求真务实、推崇民主法治、富有经济理性。

其次,理性指导与规制是有效遏制危机事件中非理性恐慌的主要应对方式,这种方式不仅仅表现在危机政策决策中正确运用理性因素指导和规制非理性因素运用上,更主要的还在于构建有利于正确发挥非理性因素作用的理性化政策决策机制,这种机制还应该是常态化的。美国心理学家理查德·特德斯基针对本次新冠疫情提出“创伤后成长”观点,即尽管病毒给人类带来痛苦,但人们还可以从其后果中得到有益发展,即通过教育、情绪调节、宣泄、服务等从创伤中走出来,并获得成长。解决危机事件中非理性恐慌的主要途径就是充分发挥理性对情感的调控作用。理性对情感的控制主要表现为控制和转化两种形式,即通过心理咨询、思想工作、解决实际问题,包括发挥意志品质这一非理性因素对情感的调控优势作用等进行情绪降温,待冷静下来情绪稳定后再及时转化为积极情绪。决策者面对非理性恐慌绝不能用情感代替理智。按勒庞的说法,精英被群体情绪裹挟也会变得不理智。决策者解决非理性恐慌的前提是不能感情用事,既不要被自己情绪左右,也不要受他人或群体情绪影响,更不能自己先沉不住气、情绪失控,那样反倒对恐慌起推波助澜作用。而是要控制自己情绪,临危不乱,沉着冷静,处置得当,如此才能对周围人和群体起到稳定军心、激励斗志的表率作用。这就要求作出决策时,一要避免偏见;二是不要急于批评别人意见;三是不能过早锁定问题定位;四是避免过早形成偏好;五是条件发生变化时及时重新考虑以前被排除了的备选方案。当然,这种控制和转化只有嵌入到政策决策机制中并做到制度化才能真正发挥效力。

最后,正确运用非理性因素激发创造力。一是运用联想法,如相似联想、接近联想、对比联想、关系联想等进行创新决策,包括从一些看似毫不相关的事物中找到本质中相似之处,使未知变为已知;或用新观点新方式考虑已知问题,变已知为未知,进而把未知变新知。还要灵活运用随机决策,方案随影响因素变化。二是处理好理性与经验、科学的关系问题。以往一谈到科学决策,很容易将其与科学技术或科学理论混淆起来,而排斥经验和直觉的作用。其实,科学决策和经验决策只是两种不同的决策方式和手段。决策的科学理论和决策科学技术手段都是从决策经验中产生的,是对决策经验的概括和总结,其运用也离不开决策经验,即使在今天决策活动大量借助现代科学技术手段,也同样需要技术与经验的完美结合。反之,经验的运用也离不开理论,科学决策与经验决策的作用是互补和交叉的。当然,如技术理性那样将科学神化也是不对的,这种做法用英国政治哲学家欧克肖特的话说,就是推崇的不是理性本身,而是理性的特殊应用,即技术,也就是将工具理性或技术理性误认为是理性本身。在重大公共危机决策中,既有确定性、必然性的一面;也有不确定性的、经验的一面,决策者应该始终是理性的,整个决策活动过程也应是理性的,但重大公共危机事件中的政策决策活动面临的都不是可精确定量、有严格因果关系的问题,而是首次出现的无先例可寻的不确定性问题。尤其主体和客体都离不开人,人是复杂的,这就使得决策活动无论主观方面还是客观方面都具有模糊性和随机性,导致决策环境因不确定性而变幻莫测,没有现成的和绝对的理论和原则可遵循。它说明：重大公共危机事件政策决策绝不是一种程序性和规范性行为,而是表现为非程序化、非规范性的政策决策艺术,这种政策决策艺术必须以深厚的知识和科学理论、手段为前提,更强调知识的灵活运用,这又离不开政策实践,只有在政策实践中,才能对政策活动对象了如指掌,从模糊到清晰,这又离不开经验,但又不要过分依赖经验。这些都说明：政策艺术作为政策理性的体现是人类的高级智力活动,对于这种活动,完美的理论并不能成为评判的参照,它往往是对理论的突破,试图从理论上对其进行诠释和判决是不现实的,是否合理关键看效果。掌握这一很难掌握的艺术只能靠人的自觉能动性,而人的自觉能动性能不能发挥,怎样发挥,取决于政策实践主体的品德、知识、智慧,特别是创造力。

(二)从政治高度对待非理性恐慌问题

从政治高度来对待是公共危机事件决策理性的最鲜明特征。美国学者马杰认为,政策方案必须在满足所有相关约束或限制时才是可行的,其中最主要的是政治约束。他把政治约束归纳为三类：一是政治约束。包括政策方案的政治支持程度、政治和行政技巧的熟练程度等。二是分配约束。即在受政策影响的个人和群体中分配利益和成本时所必须考虑的限制,通常被表述为帕累托可适性条件。三是体制约束。政策制定者的选择首先受一系列政治体制和决策规范的限制。必须力求危机决策方案满足政治可行性要求,如果政策得不到政府官员或民众支持,被采纳的可能性就很小。

(三)优化常态化的理性化政策决策机制

要做到以上这些就必须优化基于常态化的应对非理性恐慌的理性化决策机制。因为理性化的政策决策机制主要是一种理性化的制度安排,这种制度安排具有相对稳定性,能影响个人行为且具有共享价值和意义。[7]

一是完善公正、客观、正确的舆情引导与治理机制以帮助公众树立正确的危机应对信念,阻断非理性恐慌的不良信息源。公共危机事件的复杂性和不确定性很容易使公众在应激状态下形成某些非理性的不合理认知,对形势产生误判,诱发紧张、焦虑等不良情绪反应和消极行为,不仅影响自身情绪和健康,一旦外泄出去还会在公众中引发普遍的情绪波动,滋生负面舆情,危及社会和谐与稳定。正确的危机信息的传播是个体能理性认识危机事件和确立正向情绪的重要条件。对此,政策决策系统必须增强自身处理信息的公信力,为此就要向公众提供真实可靠的权威性信息,这是树立危机事件中公众正确认知的心理基础。其一,要将不良情绪置于理性方法控制下。阿尔伯特·艾利斯提出,理性情绪疗法虽属心理治疗方法,但本质是借外力改变个体对危机事件的非理性信念,以促进对公众非理性情绪和不良行为改变。在这个环节中,需要加强舆情监测能力,制定舆情应急预案,充分发挥政府舆论正向引导和舆情治理机制的作用,促成公众对危机事件的理性认知。其二,加强旨在提升公众识別危机信息能力和树立正确危机心态的心理疏导与思想宣传协同机制建设。这个机制要立足公众科学素养的日常培育和积累,避免造成对科学性内容理解困难而误识信息,以致盲目信谣和传谣。还要把心理疏导和思想宣传贯穿于危机事件的事前、事中、事后全过程。其三,通过满足社会公众对危机事件信息知情权来消除未知的恐慌。[4]

二是推动旨在提升政策决策系统信息处理公信力的信息管理机制建设。健全层级制与分级制相结合的危机信息处理协同机制,从中央到地方的各级政府和有关部门应对危机事件信息发布协调一致,否则就会引发公众怀疑和不满,进而失去对政府和官媒的信任,给非主流媒体散布传播有害虚假信息、制造公共恐慌提供可乘之机。具体做法：其一,完善预警机制、信息适时发布机制、政策回应机制。在做好预案的同时,第一时间快速、透明、客观、有效地发布权威性信息,跟进事态发展并及时发布最新信息,积极主动回应公众质疑和社会关切,抚平公众恐慌情绪。其二,完善辟谣机制。要抢在非主流媒体前发布事件信息,以利于公众了解实情后能分辨其他渠道不实信息,使主流媒体成为主导公众心理的权威性信息来源。其三,加强智能化基础上民营媒体网络平台和个人发布信息法制化建设,制定并完善相关法律法规,依法严惩造谣滋事引发较大社会负面影响的民间媒体和个人。

三是加强各级政府应对危机事件的平战结合机制建设,完善预防、追踪、总结相结合的处置非理性恐慌的长效机制。其一,这个机制要立足各级政府,平时就要未雨绸缪地做好应对危机事件的充分准备工作,包括预案、措施、舆情收集的分析和处理、突发事件信息发布和引导舆情,以及应对非理性恐慌的预防、演练以及培训。其二,政府要做好日常工作,尤其要将解决好群众切身利益问题纳入危机事件政策决策机制以防患未然,如此,危机事件发生时就容易争取群众支持和处置失当时能得到群众理解。要特别注意不要积累问题,因为积累问题就是积累不满和恐慌,而是要将隐患消灭在萌芽之中,尤其要着重解决好个体欲望与需要问题,以此推动对社会公共利益问题的解决,才会不至由个体不满衍生为群体不满,或由个体恐慌发展为群体恐慌。

四是建构共建、共治、共享的危机事件群策群力政策决策体制机制,集中包括行政资源在内的所有社会资源。要健全党委领导下的政府与社会公众、社会组织、民间媒体等多渠道信息合作、传播、交流、发布的联动机制,引导、监督约束机制,充分发挥社会组织在专业能力和问题处理灵活性方面的长处。

五是完善依法行政决策机制。其一,推动行政决策法制化。依法决策是科学决策的重要保证,也是法治政府建设的重要内容和基本要求,为此应做到：决策要符合法律授权,符合法律所体现的意志和利益要求,严格遵守法定程序。其二,完善科学有效的民主决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策作为重大行政决策必经的法定程序,并保证其得到严格执行。[8]

六是建立常态化的应对不确定性的公共危机政策决策机制。不确定性是公共危机基本特征,也是非理性恐慌的源头。应对这种不确定性是公共危机决策的惯常做法,大都属于不确定性决策或风险决策。对不确定性认识不够或准备不足是公共危机政策决策常见的错误。建立应对不确定性的公共危机决策机制,目的就是要在公共危机来临时让决策者和社会公众了解不确定性的存在,告知何时出现,出现了怎样处理,还要使公众知晓这种情境下的政策决策带有不确定性, 要未雨绸缪,如备足一定的食品和物品等。这种决策机制除了通过一定程序和方法预测和有效应对那些概率分布已知的风险的不确定性,还要对一般的、不能预测的不确定性予以重点关注并制定预案,只有这样,才能在危机发生、设计应急政策时能使确定的行为所造成的风险对政策不会有太大影响。还要考虑与之相关的不完全性,即因时间、资金、成本等因素限制,政策分析带有不完全性,因为我们不可能处理所有相关的问题,还要考虑附加成本。按照理性选择理论,政策决策者作为理性的个体往往会根据自身需求采取相应的社会行动,追求以最小的成本获得最大收益,政策措施除受经济因素影响之外,同时还会受到文化、情感、人际关系等社会因素的影响,很难实现利益最大化,就要退而求其次在备选方案中选择相对满意的策略。这样的遵循满意准则的决策机制具体程序包括：①在目标之间确立一个相对价值和交易的系统;②确立目标的偏好顺序和优化序列;③除最重要目标外,在最低限度目标达成共识基础上,将其他目标转为约束或限制;④在产生备选方案过程中可按照先发散后收敛的思维步骤,先大胆地寻找,从不同方向上列举和设想出各种方案,数量越多越好,在此基础上对各种方案进行精心设计、严格论证和反复推敲,从诸多“最佳方案”中选出一个比较“合适”的方案,这个方案已考虑到各个目标之间的价值权衡关系,使各方都能满意。如不能取得共识,可放弃“最优”想法,只寻求“使人满意”的结果,并就较低目标的实现方案达成一致意见。在筛选备选方案过程中,小心谨慎比操之过急为好,宁失之于备选方案太多,也不要失之于备选方案太少。要在遵循生命第一原则前提下,符合生产力标准、效益标准、效率标准、公平标准、政策回应度基础上,依据效益分析、条件分析、代价分析、灵敏性分析等,选出能最大限度实现目标、最小消耗政策资源、对多种风险具有最大应变性、在政策实施中产生最小负面效应的政策方案。这样的政策决策机制必须是常态化的长效机制。