新时代党内法规制度体系建设的成就经验、发展趋势与实践进路——基于党的二十大报告的解读

王 东,于海生

(天津社会科学院 法学研究所,天津 300191)

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代。新时代十年,我们党将党内法规制度体系建设提到新高度、摆到更加突出位置,坚持全面依法治国,坚持全面从严治党,以前所未有的重视、前所未有的力度、前所未有的举措推动党内法规制度体系建设在各层次、各领域、各环节取得重要进展,有力保障了中国特色社会主义伟大事业。党的二十大报告对“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”[1]40作出重大部署,标定了中国式现代化的法治航向;同时,党的二十大报告对“完善党内法规制度体系”[1]66作出强调、提出要求。以史为鉴、开创未来,故有必要对党的十八大以来党内法规制度体系建设推进情况、取得成就进行全景式展示、全方位呈现,对形成的宝贵经验进行系统性总结,为在新起点上推进党内法规制度体系建设提供有益借鉴,以更为健全的党内法规制度体系保障党的建设、提升依规治党水平,确保党的执政地位更加稳固。

一、新时代党内法规制度体系建设的实践历程

在党的二十大报告中,形成比较完善的党内法规制度体系被列为新时代十年取得的伟大成就之一。这是党的建设史上的一个重要里程碑和彪炳史册的重要成就,落实党的领导全面实现有制可循,从严管党治党做到有规可依。

(一)从各位阶推进党内法规制度体系建设

作为我们党的一个惯例和优势,党代会通常会适时修改党章以确保党章与时代同行并进。[2]党的十八大以来,我们党不断强化党章的引领作用,及时修正党章,以此引领加快推进党内法规制度体系建设。比如,党的十九大将党的最新创新理论成果写入党章,将实现中华民族伟大复兴的中国梦写入党章,将明确中央军事委员会实行主席负责制写入党章。党的二十大根据新的形势,将党百年奋斗的重大成就和历史经验写入党章,将党的初心使命写入党章,将发扬斗争精神、增强斗争本领的内容写入党章,将逐步实现全体人民共同富裕、坚持新时代党的组织路线和伟大建党精神写入党章。 积极慎重地出台准则。一是出台新版《中国共产党廉洁自律准则》。2016年1月1日新版的《中国共产党廉洁自律准则》开始施行。新版《中国共产党廉洁自律准则》制定的目的是为了适应全面从严治党新的实践需要。新版《中国共产党廉洁自律准则》坚持依规治党与以德治党相结合,紧扣廉洁自律主题,重申了党的理想信念、宗旨、优良传统作风,“是我们每一个共产党员的基本遵循,是我们每一个共产党员向社会发出的道德宣示,是我们每一个共产党员对人民做出的庄严承诺”[3]。二是出台《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。2016年10月27日,新的规范党内政治生活的准则在党的十八届六中全会上通过。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》是“对1980年准则的继承、深化、创新”[4]。新的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对于深化全面从严治党,解决党内存在的突出矛盾和问题,把党建设得更加坚强有力具有十分重要的作用。

党的十八大以来,党内法规制度体系的配套法规相继出台和完善,具体的细则、规定和办法等如雨后春笋般涌现出来。截至2022年6月30日,包括党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等在内,全党共有3 718部现行有效的党内法规,党内法规制度体系的适用性、可操作性得到了有效保障。

(二)从各领域推进党内法规制度体系建设

一是党的组织法规持续完善。党的十八大以来,党的组织法规建设进程加快,呈现出数量众多、内容丰富、体系严密的特征,具体包括《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》等选举类组织法规,《中国共产党党组工作条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等组织类组织法规,《中国共产党党徽党旗条例》等象征标志类组织法规。可以说,伴随着全面从严治党的深入推进,党的组织法规也随之进一步完善、成熟和定型。[6]

二是党的领导法规不断健全。“党的领导法规是坚持和加强党的领导的具体制度表达。”[6]党的十八大以来,党的领导法规建设实现长足进步。其中,党领导经济建设方面的党内法规有《党中央领导经济工作规定》《中国共产党农村工作条例》等;党领导政治建设方面的党内法规有规范保护司法人员依法履行法定职责、党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责、法治政府建设与责任落实督察工作等规定以及《中国共产党机构编制工作条例》《“三定”规定制定和实施办法》《机构编制监督检查工作办法》等;党领导文化建设方面的党内法规有《中国共产党宣传工作条例》等;党领导社会建设方面的党内法规有《中国共产党领导国家安全工作条例》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》等;党领导生态文明建设方面的党内法规有《中央生态环境保护督察工作规定》《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等;党领导国防和军队建设方面的党内法规有《中国共产党军队党的建设条例》《中国人民解放军政治工作条例》《民兵政治工作条例》《中国人民解放军预备役部队政治工作规定》等。这些党的领导法规对党领导各方面工作进行了规范、提供了保障。

三是党的自身建设法规更加完备。这些党内法规主要调整与规范党的政治思想、作风纪律建设等方面。[7]190在党的政治建设方面包括以下党内法规：《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等。在党的思想建设方面包括以下党内法规：《中国共产党党委(党组)理论学习中心组学习规则》等。在党的组织建设方面包括以下党内法规：《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部教育培训工作条例》《干部人事档案工作条例》《推进领导干部能上能下规定》《领导干部报告个人有关事项规定》《干部双重管理工作规定(试行)》《党政领导干部交流工作规定》《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》《中央企业领导人员管理规定》《中国共产党党员教育管理工作条例》《中国共产党发展党员工作细则》《公务员职务与职级并行规定》《专业技术类公务员管理规定(试行)》《行政执法类公务员管理规定(试行)》《聘任制公务员管理规定(试行)》等。在党的作风建设方面包括以下党内法规：《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《节庆活动管理办法(试行)》《党政机关国内公务接待管理规定》《评比达标表彰活动管理办法(试行)》《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》等。

四是党的监督保障法规得到强化。党的十八大以来,我们党加快党的监督保障法规建设,打造出结构完整、运行有力的党内监督制度体系。[8]具体包括：《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等监督类党内法规,《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》《中国共产党党内关怀帮扶办法》等激励类党内法规,《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党员权利保障条例》《党政机关公文处理工作条例》等保障类党内法规。

(三)从各层面推进党内法规制度体系建设

党的十八大以来,党内法规制度体系建设有步骤、有计划地加速推进。各中央部门、省级部门以及纪委机构依据中央党内法规精神,立足实际需要,依权责制定部委党内法规和地方党内法规。 中央党内法规,“是指中国共产党的中央组织制定的党内法规”[7]28,规定的是事关全党的重大问题,对于党的发展、党的制度的完善,引领全党步调一致、团结奋斗发挥着十分重要的作用。截至2022年6月30日,现行有效的中央党内法规有221部,这些党内法规既是实践急需的,又是务实管用的,许多原本存在的制度空白已被填补。这些党内法规既引领推动部委党内法规、地方党内法规加快健全完善,又推动全党工作提速换挡。 党的十八大以来,各中央部门不断扩大党内法规制度体系的覆盖范围,整体上保持向好的态势。各中央部门将中央党内法规与自身的职责、工作紧密衔接,在细化、具体化上下功夫。这些部委党内法规聚焦于特定领域,体现出个性化、部门化的特征,规范的是本部门、本领域党的工作。截至2022年6月30日,中央纪委以及党中央有关部门制定的现行有效的部委党内法规有170部。 地方党内法规在贯彻执行中央命令上发挥着重要作用,省、自治区、直辖市党委在遵循中央统一领导、坚持党内法规制度体系的统一性、一致性、一体性的要求之下[9],立足本地方实际,根据本地方的需要,制定出地方党内法规,促进地方党的建设。截至2022年6月30日,省、自治区、直辖市党委制定的现行有效的地方党内法规有3 327部。

党的十八大以来,党中央对党内法规清理工作极为重视,在全党范围内先后两次对党内法规和规范性文件及其存在的问题开展了评估工作并进行了集中清理。除了集中清理外,党中央还综合运用即时清理、专项清理等方式促进党内法规“瘦身”“健身”。同时,党中央大力强化党内法规和规范性文件备案审查,确立了有件必备、有备必审、有错必纠的原则,建立起完备的备案审查工作体系,从中央到省市县都开展备案审查工作。在上下衔接、左右互通上下功夫,推动党委、人大常委会、政府、军队系统备案审查实现衔接联动,积极探索备案审查的主体、内容、方式方法,深入审查政治性、合法合规性、合理性、规范性,彰显出备案审查的政治功效和监督作用。

二、新时代党内法规制度体系建设的经验总结

党的二十大对法治中国建设特别是党内法规制度体系建设总结了成就经验。在习近平法治思想中,对总结和运用法治建设经验进行了反复强调,比如强调“要总结和运用党领导人民实行法治的成功经验”[10]等。加强党内法规制度体系建设是习近平法治思想的重要组成部分。在第二次全国党内法规工作会议召开前夕,习近平总书记作出“党的十八大以来,党内法规制度体系建设取得显著成绩,积累了新的重要经验”[11]的重要指示。这些重要经验是党内法规制度体系建设内在规律性的集中体现,“更开辟了无产阶级政党的法治实践路径”[12]。

(一)始终坚持以党的创新理论为指导。习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是习近平总书记关于党内法规制度体系建设的重要论述是党的十八大以来党内法规制度体系建设取得历史性成就的根本原因。[13]习近平总书记高度重视党内法规制度体系建设并多次作出重要指示、提出重大要求,强调要“增强党内法规权威性和执行力”[1]66;强调“加强党内法规备案审查工作”[10]202;强调“我们要下大气力建制度、立规矩,更要下大气力抓落实、抓执行”[10]155;强调“使党内法规真正落地”[10]223;等等。同时,习近平总书记的一些重要指示、批示也成为一些重要党内法规出台的关键推动力,比如,《党政机关厉行节约反对浪费条例》的出台就是得益于习近平总书记关于狠刹“舌尖上浪费”重要批示的直接推动;比如,《中国共产党党内法规制定条例》等党内法规就是遵循习近平总书记提出的“于法周延、于事简便”要求而制定、修订的。面向未来,必须不折不扣地贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是习近平总书记关于党内法规制度体系建设的重要论述,在增强依规管党治党中全面提高党内法规工作质量,在科学谋划、系统推进中推动党内法规制度体系建设取得突破性进展。

(二)始终坚持服务党和国家工作大局。始终同党在各个历史时期的目标任务相契合、同步伐是党内法规制度体系建设一以贯之坚守的重要原则。[14]新时代党内法规制度体系建设的实践启示我们,只有围绕中心、服务大局,党内法规的利器重器作用才能得到更好发挥。比如,加强和规范党内政治生活是《关于新形势下党内政治生活的若干准则》出台的重要目的,着力解决在一些党员、干部中存在的理想信念不坚定,对党不忠诚,脱离群众,独断专行,个人主义,结党营私、团团伙伙等突出问题。比如,新版《中国共产党廉洁自律准则》面向全体党员,将现行党章“总纲”“党员”“领导干部”等部分的相关内容具象化为“四个必须、四个坚持、四个自觉”的具体要求。比如,《党政领导干部考核工作条例》是在1998年《党政领导干部考核工作暂行规定》和2009年《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》已经不能完全适应新时代要求的背景下而制定出台的,着眼于解决当前干部队伍和干部考核工作存在的突出问题,使党章规定的教育、培训、选拔、考核、监督等干部工作的重要方面都有相应的条例,推动干部工作制度体系更加成熟、更加定型。由此可见,党的十八大以来,党内法规的出台都是围绕中心、服务大局的结果,都是党的建设的现实需要,都是为了解决党的建设中的矛盾和问题。面向未来,党内法规制度体系建设必须始终坚持围绕中心、服务大局,始终心怀“国之大者”,紧扣党中央的重大决策部署和全面从严治党的现实需要,推动党内法规制度体系建设不断迈出新步伐。

(三)始终坚持制定与执行并重。党内法规制定出台后,贯彻落实就成为重中之重。[15]加强党内法规制度体系建设,必须一手抓好制定立规工作,一手抓好贯彻执行工作。一是在党内法规制定方面。在新版《中国共产党党内法规制定条例》中完善了对党内法规制定工作的相关规定,进一步明确了制定的主体、程序、权限、效力等制定工作方面的基本要素内容。党内法规制定主体更加科学,中央纪律检查委员会的主体地位得到突出和明确,列于党的中央组织之后、党中央工作机关之前,同时用党中央工作机关的表述代替原来的“中央各部门”表述。党内法规的表现形式更加规范,《中国共产党党内法规制定条例》分别列明不同的制定主体。这些有效回应了实践中遇到的新问题新情况,更加符合党内法规制定的实践需求。二是在党内法规执行方面。充分发挥领导干部这个“关键少数”在执行党内法规上的示范带头作用,引领全党自觉遵守、自觉执行、坚决维护党内法规,纠正党员干部不遵守、违反党内法规的行为,对党员干部遵守执行党内法规的正确行为予以鼓励和保护。不断强化对党员干部遵守执行党内法规的教育引导,把党员干部遵守、执行党内法规作为组织建设、纪律建设的重要内容,作为选拔任用的重要依据,作为评先评优的重要标准。面向未来,必须始终一体推进制定与执行工作,在一手抓制定、一手抓执行的基础上,既提高党内法规制度体系的完备性、科学性,又增强党内法规的操作性和执行力,使党内法规真正落地见效。

(四)始终坚持党章的领导地位。党章“是全体党员言行的总规矩和总遵循”[16]。纵观历史,我们党始终用党章统领党内法规制度体系建设并根据形势需要予以修订完善。[17]新时代,党章承载着新的使命和担当。党的十八大、十九大、二十大都根据实际修改了党章。现在,“根据《中国共产党章程》,制定……”的规定已经覆盖大部分的条例、规定、办法、细则。每一部党内法规都必须体现党章原则、立场,维护党章的权威、地位。同时,党内法规将党章的原则规定予以细化、具体化。以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》为例,从起草到审议再到内容的具体确定,每一个程序都符合党章规定,字里行间都在贯彻党章规定。如党章成为起草《关于新形势下党内政治生活的若干准则》时坚持的重要原则和根本依据。从内容上来看,《关于新形势下党内政治生活的若干准则》具体化了党章关于党内政治生活的有关规定,细化、具体化了党章中规定的思想路线、政治路线、组织路线、群众路线等内容;《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对党章有关党的组织制度的要求予以丰富;《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中的“坚决维护党中央权威”“严明党的政治纪律”“坚定理想信念”等各章也都深化、细化党章的相关规定。面向未来,必须坚持以党章为遵循推进党内法规制度体系建设,把党章的权威立起来,全面掌握党章基本内容,把握党章的基本准则,严格遵守党章的规定精神,坚决做到执行标准不走样、坚持原则不动摇;坚持把贯彻党章作为党内法规制度体系建设的第一位要求,确保每一部党内法规都是党章内容在特定领域、特定层次、特定范围的具体化,处处体现尊崇党章、贯彻党章、维护党章。

(五)始终坚持依法治国和依规治党的有机统一。依规治党与依法治国有机统一、相互促进是党内法规制度体系建设必须坚持的一条重要原则。[18]在推动宪法修改和党章修改相协调的同时,重点推进党的领导入法入规。党的领导核心地位在《中华人民共和国宪法》中以根本法的方式予以了确认。我国多部现行法律都规定“党的领导”的内容,“党的领导”在法律层面呈现出日渐明确化的势头。比如,《中华人民共和国黄河保护法》(2022年10月30日)第3条规定“黄河流域生态保护和高质量发展,坚持中国共产党的领导,落实重在保护、要在治理的要求……”;《中华人民共和国反垄断法》(2022年6月24日)第4条第1款规定“反垄断工作坚持中国共产党的领导”;《中华人民共和国职业教育法》(2022年4月20日)第4条第1款规定“职业教育必须坚持中国共产党的领导,坚持社会主义办学方向……”;《中华人民共和国科学技术进步法》(2021年12月24日)第2条第1款规定“坚持中国共产党对科学技术事业的全面领导”;《中华人民共和国法律援助法》(2021年8月20日)第3条第1款规定“法律援助工作坚持中国共产党领导,坚持以人民为中心……”;《中华人民共和国安全生产法》(2021年6月10日)第3条第1款规定“安全生产工作坚持中国共产党的领导”;等等。面向未来,必须深刻把握依法治国与依规治党的辩证关系,深入探索两者有机统一的实现路径,推动两者实现相辅相成、衔接协调。

三、新时代党内法规制度体系建设面临的新形势新情况

加强党内法规制度体系建设,既是新时代经验总结的重要结论,也是面向未来推进党的建设新的伟大工程的必然要求。党的二十大将党内法规制度体系建设摆在极其重要的位置,提出一系列新论断、新举措、新要求。迈上新征程,党内法规制度体系建设进入高质量发展新阶段,依规治党面临巩固拓展提高新任务。若想顺利实现党的二十大确立的“完善党内法规制度体系,增强党内法规权威性和执行力”的目标任务,就必须在进一步提高党内法规制度体系的完备性、全面性、系统性上加大工作力度、完善工作思路、强化工作举措。

(一)党内法规和国家法律之间的界限与衔接有待进一步明晰。从表面上来看,党内法规与国家法律之间无论是在理论基础,还是在制定程序,抑或是实施过程等方面的差异都是比较明显的,两者都有着不同的调整范围,都在相对分明的领域里发挥着各自的作用;从理论上来看,它们之间似乎不会发生不一致,甚至相互冲突或需要衔接协调的问题。同为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的党内法规与国家法律之间具有相互衔接、趋于协调的功能,并“在实践中呈现出你中有我、我中有你的复杂样态”[19]。但是,现实情况是,由于衔接协调机制尚需建立健全,致使党内法规与国家法律无论是在规范层面还是在实施层面都需加大协调力度。比如,制定主体之间的沟通需要加强。党内法规与国家法律的制定主体是不同的,为了避免冲突,就需要两者的制定主体及时沟通,做到协调推进。实践中两者的制定主体间仍需要搭建起更为有效的沟通渠道,使得两者在制定党内法规的内容上避免出现不协调、不一致的情形。比如,党内法规与国家法律之间需要加快实现无缝对接,杜绝脱节断档、交叉重复情形的出现。而对于存在不得不交叉规定的,两者仍需采取措施力避出现基于保持各自独立性、遵守立法立规界限而不作规定、彼此观望,在交叉领域宏观上可能实现有法可依或有规可依,而微观上却出现留白的情形发生。比如,制定主体间的协同性需要加强。2015年修订后的《中华人民共和国立法法》赋予设区的市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规的权力。2023年新修订的《中华人民共和国立法法》则延续了这一规定。然而,根据《中国共产党党内法规制定条例》规定,设区的市的党委并无党内法规的制定权。由此可见,有必要推动党内法规与国家法律制定主体范围实现一致,这样就有助于推动它们之间的衔接与协调。

(二)党内法规内容体系的完备性与制定技术的规范性有待进一步提升。目前,党内法规的科学性、针对性、规范性都有了质的提高,完备性越来越高,操作性越来越强,无论是在内容规定上,还是在制定技术上都有了长足进步。然而,客观来看,仍有一些需要提升和加强的地方。比如,有些党内法规在内容规定上尚需完善与健全。如2017年《中国共产党党务公开条例(试行)》颁布实施。这是党务公开领域的首部基础主干法规,“标志着党务公开走上了制度化和规范化”[20],彰显出我们党自觉自信、开放透明的政党形象。然而,这部党内法规仅对党组织主动公开党务的程序进行了规定,但党员或群众请求公开党务的权利和程序仍需进一步健全完善。比如,有些党内法规制定主体需要从名称上予以进一步明晰。如《党政领导干部考核工作条例》和《党政机关厉行节约反对浪费条例》,同为条例,前一个条例是由中共中央办公厅印发的,而后一个条例的印发机关则是中共中央、国务院。存在同样情况的还有《干部人事档案工作条例》和《干部教育培训工作条例》,前者由中共中央办公厅印发,而后者的印发机关则是中共中央。如同样作为党内法规类型之一的“规定”,《事业单位工作人员考核规定》由中央组织部、人力资源社会保障部印发,《推进领导干部能上能下规定》则由中共中央办公厅印发。由此可见,不少同样类别的党内法规印发主体不仅不同,甚至存在地位等级上的差异。比如,有的党内法规题注载明尚需进一步规范,需要载明制定机关、通过日期、发布日期等;有些党内法规应设置目录,以利于各级党组织和广大党员对党内法规整体结构、基本内容的宏观把握;有的党内法规名称应做到使用规范、表述规范,政治语言和法言法语需要更好地进行平衡与规范,如2019年7月湖南省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于坚决抵制和严肃查处利用领导干部名义“打牌子”的规定》等,对此亟须制定统一规范的技术标准。

(三)党内法规供给与执行有待进一步强化。党的十八大以来,党内法规制度体系建设不断健全,党内法规“质”“量”供给得到加强[21],党内法规的执行力度持续加大、权威性得以显著提升。然而,党内法规无论是在供给上还是在执行上都仍有很大的提升空间。比如,党内法规制度体系建设的规划性有待加强,尤其是在规划的精准性上仍需持续强化,特别是地方党内立法的规划性应引起高度重视,制定的规划应避免设计粗糙、统筹不足情形的发生,有些未出台规划或制订计划的地方党委应加快工作进度,确保地方党内立法呈现出集聚性、秩序化的有序状态。比如,有些基础主干党内法规应加大供给力度,该制定的应抓紧制定,该修改的应抓紧修改,该废止的也应果断废止,有些党的建设方面的经验应及时进行总结并及时转化为党内法规,有些党的建设方面出现的新情况、新形势应及时跟进并及时制定党内法规予以规制。比如,党章、中央党内法规的配套立规仍要加大力度。配套立规是检验党内法规制度体系健全与否的关键指标之一。对于中央党内法规,地方党委应及时制定出相应的地方党内法规予以具体化,有的尽管已制定出配套的地方党内法规,但仍应在突出特色、避免照搬照抄上使劲用力。比如,党内法规执行中还需力避变通执行、应付执行、选择执行、机械执行等情况的发生;执行主体的能力素质有待进一步提高,不断强化党内法规意识,对执行的党内法规内容做到真正了解、掌握和理解,进一步提高执行党内法规的自觉性、积极性,进一步强化认知能力、交流能力、实施能力;党内法规执行监督应进一步加大力度,推动监督机制到位,提升惩戒追责力度,加速实现监督的常态化,同时加大教育引导力度,促使执行主体养成主动接受监督的习惯,不断提高党内法规执行的监督效力和效果。

四、新时代党内法规制度体系建设的未来路向

党的二十大报告对今后五年乃至更长时期的党内法规制度体系建设擘画蓝图、作出部署。站在新的历史起点上,党内法规制度体系建设须臾不可放松,没有完成时,只有进行时。必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的二十大关于党内法规制度体系建设的部署精神,奋力开创党内法规制度体系建设新局面,让党内法规制度体系更加健全有效。

(一)始终沿着正确方向推进党内法规制度体系建设

一是坚持以党的指导思想引领党内法规制度体系建设。回顾中国共产党一百多年来推进党内法规制度体系建设的伟大历程,可以看出,党内法规制度体系建设时时都在党的指导思想的引领下统筹推进、实现突破。习近平总书记关于党内法规制度体系建设的重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,有力引领了新时代党内法规制度体系建设。[13]在新的征程上,推进党内法规制度体系建设必须认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,把习近平总书记关于党内法规制度体系建设的重要论述精神贯彻到党内法规工作全过程、各环节,使得制定出台的党内法规中的目标要求、措施举措等符合习近平新时代中国特色社会主义思想的核心要义,推动党的最新创新理论贯彻到党内法规制度体系建设的生动实践中去。 二是坚持完善“两个维护”制度保障机制。做到“两个维护”绝不是一句口号,也不应停留在纸面,必须通过健全的制度保障其切实落到实处。应把完善“两个维护”体制机制作为首要政治任务,将“两个维护”的内容进一步制度化、规范化以实现有章可循,在党的领导、党的建设各方面法规制度中全方位地体现“两个维护”的要求,并将这种要求贯彻到党内法规制度体系建设的总体要求、方针原则、具体条文中。制定修订党内法规时,应将“两个维护”作为检验的根本标尺,时时对标对表,始终坚持正确的政治立场、政治方向、政治原则、政治道路,旗帜鲜明地坚持符合“两个维护”要求的党内法规,坚决纠正偏离“两个维护”要求的党内法规,在体现“两个维护”要求方面需要修订完善的党内法规就要抓紧修订完善。 三是坚持围绕大局推进党内法规制度体系建设。作为我们党治国理政的方式和方法的党内法规,必须服务于大局,满足党和国家的需要,自觉在大局下思考,在大局下行动,向中心工作聚焦。新时代推进党内法规制度体系建设,必须在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的大局下去思考、去把握。各级党组织必须始终胸怀“国之大者”推进党内法规制度体系建设,自觉在大局下谋划和推进党内法规制度体系建设工作。

(二)守正创新推进党内法规制度体系建设

一是党内法规制定更为规范。党内法规制定主体将呈现出日益统一化的趋势,党内法规工作机构日益健全并建立统一的工作网络,具有更加明确的党内法规制定权限、效力等级、备案清理、评估考核等制度设计;制定主体呈现出日益明确化的趋势,拥有明确的规定和授权,在主体的“规定性”上将更加确定,越来越简化,以往制定主体过多且混乱、界定不甚清晰的现象将得到明显改观;制定形式呈现出日益专业化的趋势,内容上的组篇布局、外观要素上的搭配排列将表现出越来越强烈的“强规范性”,结构主次分明、逻辑完整且具有完整性、连贯性、严密性,党内法规将形成更加规范、更为标准的文本形式,制定程序呈现出日益严谨化的趋势,党内法规制定的随意性、碎片化问题将得到有效克服。

二是党内法规解释机制更为健全。党内法规解释具有表达政治价值、明晰执纪空间、强化立规执规等功能。[22]不断推动党内法规解释制度建设,把党内法规解释纳入党内法规工作规划,推动实现党内法规解释的规范化、科学化、系统化、体系化。党内法规解释应立足自身文本的特殊性,通过运用“政言政语”“党言党语”来消除模糊性、准确传递政治性;通过明确执行要求和行为后果、提出适用前提和条件以解决党内法规执行中提出的新挑战、新问题。

三是党内法规公开制度更为完善。当前,党内法规的发布以公开为原则,涉密或不宜公开的除外。这个规定原则性很强,但缺乏细化内容以供操作和落实。为此,首先必须限定涉密、不宜公开的范围。对于确需保密的党内法规,应事先说明不能公开的理由。对涉密的党内法规设定保密期,以防止党内法规处于无限期的保密状态,一旦保密期满后依法予以公开。其次,应规范制定党内法规过程中征求意见的方式方法,制定出台征求意见的统一规范,明确征求意见的形式、范围、对象、频率等。对党内法规公开的时限进行明确,其中,主动公开的应明确制定主体主动公开党内法规文本的时间,对依申请公开的应明确答复时限。

四是加强重点领域的党内法规立法工作。紧跟国家最新的大政方针政策,适应新就业形态下基层党建工作的特点要求,适时整合和修订相关党内法规,对新就业形态下开展的党建工作作出规定,建立健全新就业形态下党组织和群团组织建设有关规定,健全新就业形态下工会建设规定,完善新就业群体党员的教育管理措施。制定加强平台企业党组织规范化建设意见,提高党组织设置、班子建设、组织生活落实、功能作用发挥、党员队伍建设、工作制度保障等的规范化水平。健全党建工作制度机制,重点完善平台企业党组织与企业治理的协调机制,新就业群体党员多方共管机制,党务工作者培训、选拔、激励机制等。

(三)建设高效的党内法规实施体系

党内法规制定出来后,要想使党内法规从纸面上落到实践中,实现具体化、现实化,则需要构建起高效的党内法规实施体系。党内法规遵守、党内法规执行是党内法规实施的两个方面。党内法规得到高效实施,有利于做到“两个维护”,有利于维护制度权威性,有利于及时发现党内法规存在的问题和不足,并及时加以修改完善、倒逼党内法规制定质量的提升。

一是严格党内法规的遵守。“党内法规遵守是党内法规实施的重要形式,在党内法规实施中具有不可替代的重要地位。”[7]330遵守党内法规是各级党组织和全体党员必须履行的义务。确保党内法规得到遵守的实践途径,就是加强党内法规学习、宣传、教育、培训,加大党内法规宣讲解读力度,进一步推动领导干部带头宣讲,将党内法规纳入党员、干部教育培训教材,纳入基层党组织党内政治生活重要内容,纳入法治宣传规划内容。同时,创新学习方式,用好党员远程教育网、微信公众号等平台推动广大党员学习党内法规制度化、常态化。

二是严格党内法规的执行。党内法规之所以具有权威性,焕发出生命力,最根本的就在于执行。确保党内法规得到有效执行的实践途径包括以下几个方面：首先,完善执行体制机制,对各级各类党组织通过纵向上科学划分层级等级、横向上合理配置权责分布以明确它们在执行党内法规上的具体职权、职责,在各级各类执行主体间建立健全协同机制以强化职能对接、高效执行,在合理构建执规主体的能力结构的基础上切实提升执行力。其次,完善执规责任制,科学界定责任主体,科学确定责任内容,对各类执规主体的执规责任作出具体规定,建立考评问责制度以确保执规责任得到切实履行。最后,加大责任追究力度,这可以有效地教育违规者,又可以对未违规者进行威慑与警示。加大党内法规执行情况的督查力度,建立健全责任追究机制,对违反党内法规的行为进行严肃惩处,对随意变通、恶意规避党内法规的行为及时纠偏,对违反党内法规的负面典型予以曝光,对严格执行党内法规的正面典型则进行深入挖掘并广泛宣传,努力在全党全社会形成共同遵规执规、抵制违规的良好氛围。

三是严格党内法规实施评估。它是“按照一定的逻辑结构而形成的标准体系”[23],具体包括党内法规制定质量、清理备案和立改废释情况、遵规守规情况、违规行为惩处情况、宣传教育培训情况等,对评估方向、评估结论是否正确、是否科学、是否符合实际具有直接的决定性作用。健全党内法规实施评估程序,科学编制党内法规年度评估计划,成立专门性的党内法规评估机构,制定评估工作方案,有重点有步骤地开展实施评估工作。同时,有效运用评估结果。开展党内法规实施评估工作,贵在对评估结果的运用。对于属于立规方面的问题则由制定主体根据评估反馈的信息及时立改废释相关党内法规,对于属于实施方面的问题则由实施主体根据评估反馈的信息及时在提升执行力上使劲用力,对于评估中获得的有价值的理念、方法、经验,则由有关部门积极参考借鉴,真正以党内法规实施评估成果的有效运用不断增强党内法规制度体系的科学性、系统性。