财会监督新形势下财政国库监督经验做法、难点问题与建议

●郝靖怡 吴 磊

国库监督工作在财政国库乃至国家社会经济发展过程中居于重要地位，做好财政国库管理工作对落实党的二十大报告提出的“全面推进依法治国”“健全现代预算制度”有着重要的意义。 2023 年2 月9 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）指出，“强化财经纪律刚性约束。 加强对财经领域公权力的制约和监督，严肃财经纪律。 聚焦贯彻落实减税降费、党政机关过紧日子、加强基层保基本民生保工资保运转工作、规范国库管理、加强资产管理、 防范债务风险等重点任务，严肃查处财政收入不真实不合规、违规兴建楼堂馆所、乱设财政专户、违规处置资产、违规新增地方政府隐性债务等突出问题，强化通报问责和处理处罚，使纪律真正成为带电的‘高压线’”，对做好财政国库监督工作提出了更高要求。 2023 年4 月17 日召开的全国财政国库工作会议提出，要深入推进财政国库改革，持续加强财政国库监督，精准有效发挥财政国库保障作用。 为探索财会监督新形势下推动财政国库监督工作的新路径，财政部宁波监管局结合近年来财政国库监督领域的实践经验，总结问题并提出建议。

一、 新形势下国库监督的重要意义

《意见》是以习近平同志为核心的党中央对新时代财会监督工作的系统谋划和重大决策，是健全完善财会监督体制机制的重大顶层设计，是做好新时代财会监督工作的纲领性文件和行动指导。 《意见》强调，各级财政部门要完善财会监督工作机制，加大重点领域财会监督力度。 国库监管是财会监督工作中的重点领域之一，因此，统一思想，提高站位，充分认识进一步加强财会监督工作的重要意义，也是全面提升国库监督工作质量的思想前提。

加强国库监督，是落实财会监督具体工作的重要方面。 首先，加强国库监督是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。 党的二十大报告把“国家治理体系和治理能力现代化深入推进” 作为未来五年我国发展的主要目标任务之一，对“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”提出明确要求。 财会监督是国家监督体系的重要组成部分， 而国库监督又是财会监督的核心工作之一。 进一步加强国库监督工作， 有利于健全党和国家的监督体系， 推动财会监督与其他各类监督协调贯通。其次，加强国库监督是开展反腐败工作的推动力量。 加强国库监督有利于杜绝绕开国库集中支付机制开设“小金库”等腐败行为，把权力关进制度的笼子，保证权力合法合规运行，推动从严治党工作有序开展。 再次，加强国库监督是促进货币政策与财政政策协调配合的现实需要。 国库是财政部门与中国人民银行联系的桥梁，国库监督工作的有力开展，有利于财政部门与人民银行之间进行分工协作、相互监督制约， 促进财政政策与货币政策发挥协同作用。 最后，加强国库监督是严肃财经纪律的重要抓手。 进一步加强对国库工作违法违规问题的打击力度， 切实开展国库监督管理自查、互查等财政监管工作， 是保证国库资金安全、维护财经秩序的重要举措。

二、宁波监管局近年来国库监督工作经验做法

近年来， 财政部宁波监管局积极贯彻职能转型要求，发挥就地就近优势，主动作为，不断做深做细做新国库业务监管工作， 在实践工作中总结经验做法， 助力财政国库监督工作提质增效。

（一）工作总体思路

国库监督是财会监督的重点领域之一，对于推动经济社会高质量发展发挥重要作用。 财政部宁波监管局高度重视国库监督工作， 将国库监管作为重大政治任务来抓， 紧紧围绕党中央、国务院重大决策部署，严格依照“三定方案”有关职责授权和财政部文件要求开展国库监督工作。 在国库收入监管领域，从留抵退税调库监管、 中央非税收入监管和地方财政运行分析等方面展开具体工作；在国库支出监管领域，从授权支付监控、直接支付审核、银行账户管理和直达资金监管等方面优化工作落实。

在具体落地实施上， 财政部宁波监管局确立了“加强组织领导—健全协同机制—创新监督方法—深化服务理念”的“四步骤”全流程工作程序， 并根据宁波市实际情况应用于国库监督工作中。 从工作流程设计起点到落地服务终点，再以最终服务推动下一轮工作的更好实施，实现优势循环， 切实发挥好“探头”“哨兵”“参谋”作用。

（二）组织实施情况与经验总结

1.加强组织领导，注重结果反馈。 财政部宁波监管局根据《财政部驻各地财政监察专员办事处开展财政国库业务监管工作规程》《财政部关于加强增值税留抵退税政策执行情况监控严防严惩骗税行为的通知》《中央财政预算执行动态监控管理办法》等文件要求，仔细领会文件精神，提高政治站位，将政治意识与风险管理理念融入到组织领导中， 确保中央有关政策落实到位。 根据年度监管计划，保质保量完成各项具体工作，明确责任分工，强化协同配合，结合宁波市实际执行状况及时调整， 防范化解重大风险点。 建立风险预警与结果反馈机制，依托“质化+量化”的预警反馈系统确保监管工作落实，及时总结在实际工作中遇到的“难点”，抓住实际工作中值得进一步深化的“亮点”，以反馈结果检验监管计划执行情况， 对监管计划的有效性与进一步完善方向提供实践支撑。

2.建立协同工作机制，实现优化对接。 建立“1+N”沟通联动机制，依托这一机制更好地处理涉及部门较多的国库监督业务， 实现业务无缝衔接、信息实时互通、成果有效共享。 例如，在留抵退税监管工作中， 宁波监管局主动与宁波市财政部门、 税务部门等进行对接， 明确职责分工， 共享信息成果。 在地方财政运行分析工作中，与市财政局加强工作沟通，定期交流基层财政运行情况，与各区（县、市）财政部门建立沟通联络机制，积极争取人行、税务、海关等行业主管部门以及统计、商务、电力等部门和单位的配合支持，增强部门间合作，实现信息共享，强化数据支撑。 在授权支付监控工作中，加强与财政部机关的沟通， 及时了解财政部国库司最新部署，密切部门司、国库司和监管局之间的工作协调。畅通与预算单位的沟通，严格监管预算单位授权支付资金使用情况， 督促其规范预算、财务、资产管理，建立畅通无阻的沟通反馈机制。注重与技术支持、银行等方面的沟通，及时应对技术性突发状况，确保监控工作的顺利开展。

3.“线上+线下”监督，创新实践方法。 宁波监管局狠抓制度执行情况监督， 利用抽审、调研、 问询等线上与线下结合的方式开展财会监督工作，不断创新实践方法。 例如，在留抵退税调库监管工作中，制定《财政部宁波监管局留抵退税调库抽审工作办法》，关注辖区内代表性企业留抵退税申请、审核和退付环节的重点问题，现场监督辖区内申请退税企业数量较多、 实际退税金额较大的基层税务部门， 并就抽审情况向相关税务部门提出明确要求与优化建议。 在开展中央非税收入监管工作中， 现场走访各级自然资源规划部门， 结合非现场监督工作和财政检查工作，发现实际工作中存在的“重难点”“风险点”“顽固点”， 避免共性问题成为违规的托词。在地方财政运行分析工作中，宁波监管局创新“一拖X”调研法，以一站式调研为主，多样化调研为辅，做好实地调研和“线上+线下”信息收集工作。 利用信息收集结果对不同风险地区进行分类调研，及时发现苗头性、倾向性问题，细化调研准度、精度。 同时，依托地方财政运行监测系统、直达资金监控系统等信息系统，建立分析数据库，实现收支数据可视化、信息化、预警提示智能化。在直达资金监管工作中，宁波监管局遵循“发现问题—调查分析—解决问题—推动落实”的链式问题导向管理方法，依托直达资金监控系统，做到线上线下监控无死角，围绕绩效目标， 关注直达资金预算执行效果是否达到预期。

4.不断深化服务，贯彻服务理念。 不断深化服务，贯彻落实“最多跑一次”的改革理念。广泛听取基层单位意见建议，持续优化服务，保证监管与服务并重。例如，在留抵退税调库监管工作中， 督促基层税务部门加强对涉及留抵退税退库、对账等工作的工作机制、办理流程、审核操作等环节的总结梳理。同时，在抽审工作环节加强对企业的政策宣讲工作，深刻剖析问题，帮助企业合规享受优惠政策。 在收到基层税务部门和企业反馈的有关留抵退税政策存在的问题后， 宁波监管局及时进行工作小组讨论与问题梳理分析，提出改进建议，为财政部进一步优化政策提供参考。在银行账户管理工作中，主动向预算单位宣讲银行账户管理政策及操作流程，提醒在银行账户管理中的易发问题， 督促驻甬中央单位进一步提升银行账户管理水平。 服务不仅是事中事后，更是下一轮工作的源头，宁波监管局将工作优化首尾衔接，做到高效管理、全面监督、优质服务。

三、当前国库监督面临的难点问题

随着财、税、库、银横向互联网工作试点推广，我国国库会计核算业务量明显增多，国库资金风险环节和风险点凸显，风险防范难度增大。因此，建立协同全面的国库监管机制，采取切实有效的监管举措， 是目前实现财政国库监管协同化、事中化、高效化、常态化的重要议题。2023年4 月17 日，全国财政国库工作会议在北京召开，会议特别强调，健全财政国库监督管理体系是目前的重点推进工作之一。然而新形势下，财政国库监管工作中仍然存在一些问题， 结合宁波监管局在实践工作中遇到的问题并从属地其他监管部门调研了解的情况来看， 当前财政国库监管工作依然存在制度不够健全、 信息化程度不足、人才队伍建设未跟上等问题，不利于推动财政国库监督的长效有序落实。

（一）国库监督制度建设亟待健全完善

国库监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，在法治建设上需进一步加强。 一方面，从财会监督这一大背景来看， 财经领域法律颁布时间较早， 后续修订较少，《会计法》《注册会计师法》《企业财务会计报告条例》 等法律法规对于新形势下的财经纪律监管力和适应力有待进一步加强。 而《财政违法行为处罚处分条例》《会计师事务所执业许可和监督管理办法》以及《资产评估行业财政监督管理办法》等文件虽然对部分财会监督工作的性质、职能等方面有所规定， 但均属于行政法规和部门规章的范畴，未明确立法，一定程度上削弱了财会监督的法律权威性。 另一方面，从国库监督自身法律体系来看，《国家金库条例》是国库监督工作依据的主要行政法规， 但自颁布以来未经修订完善，后续出台的各规范性文件也存在相对宽泛的表述。 此外，财政部针对政府非税收入出台《政府非税收入管理办法》这一部门规章，属于国库监督工作的规范性文件之一，部分地区非税收入管理办法以地方政府规章的形式出台并作为主要工作指引，非税收入收缴工作流程存在地区差异性，同样存在法律权威性有待提升的问题。

（二）国库监督信息化建设有待加强

在业务处理流程复杂性提高、国库资金风险点凸显的今天，信息化是国库监督工作适应新形势、常保高效能的重要抓手，广泛的数据挖掘、 精准的数据分析是科学决策的重要依据。 目前，我国国库监督工作也在着手推进数字化转型，建设预算管理一体化系统，加强预算执行动态监控，全流程、多维度建立完善信息监控机制。 然而，目前国库监督信息化进程仍存在地区不平衡、发展不全面、利用不充分等问题。 一是部分地方国库监督技术体系发展相对落后于总体进程，横向协同机制与纵向衔接机制信息传递不到位， 出现技术性断层问题。 二是财政信息系统网络存在平台建设参差不齐，工作流程衔接不到位，不同业务之间难以实现全面的差异对比与成果互通，监管效力和效率难以保证等问题。

（三）国库监督人员队伍建设不足

1.国库监督人员配置不到位，专业胜任能力有待提升。 部分地区存在岗多人少的现象，导致国库监督人员兼岗的情况出现。 而在国库监督人员中， 相对缺乏扎实掌握财会知识、全面了解最新准则与规定变动、能够利用前端技术开展国库监督工作的业务人员，国库监督效能难以有效发挥。

在促进实体经济的发展方面，养老金属于长期稳定资金，适于投向一带一路等重大的基础设施建设以及棚户区改造、新型城镇化建设等重大项目和扶贫、养老等民生工程；保险资金应用的渠道比较宽泛，可以采取股权投资、债券投资等形式来投资实体企业，来有效的降低实体企业的负债成本，提升企业的效益。

2.国库监督人员执行不到位，依赖过往经验与普遍做法的情况较为突出。 即使相关规定中明确提出了要求，也存在因盲目从众而违背相关规定的做法。 在近年开展宁波市涉企违规收费的财政检查工作中，发现部分工作人员对于非税收入监督要求仍不明确，存在对政策新变动不明、对业务实质划分不清、将共性做法作为违规依据、非税收入不及时缴库等曲解和违背政策的情况。

3.国库监督人员培训不到位，拓展学习的平台建设有待加强。 国库人员通过自主学习文件、业内讲座培训等途径接触到的培训内容有限，知识更新时效性难以保证，很难达到预期的培训效果。

四、针对国库监督难点问题的相关建议

（一）建立健全国库监督法制机制

1.健全财会监督大背景下的法制建设。在明晰现有法律法规体系框架的基础上，以《财政违法行为处罚处分条例》《会计师事务所执业许可和监督管理办法》以及《资产评估行业财政监督管理办法》等行政法规和部门规章为基础，颁布和完善财会监督相关法律法规，提高财会监督法律权威性。

2.健全国库监督法律体系建设。 针对新形势下的国库监督工作新特点，以风险防控为抓手，构建国库监管法律体系。 积极推进国库监督管理立法，适时出台《非税收入管理法》等相关法律法规，以制度建设推动建立非税收入全流程监管机制，提高国库监督的规范性、权威性和有效性。

3.根据实际工作经验建立国库业务资料库。 搜集国库监管过程中的重难点、易错点、薄弱点，结合现场检查案例，建立国库业务案例资料库，定期开展学习与集中讨论，推进国库监管标准化，提升国库监督工作的科学性、适时性和可操作性， 促进国库监管工作提质增效。

（二）推进国库监管数字化转型

目前， 国库监督业务相关的不同层级单位、单位不同部门、各信息系统之间信息孤岛现象依旧存在，主要表现为标准不统一、信息不公开、数据不共享，导致国库监督职能发挥不足。 各财政部门应积极贯彻“制度+技术”的管理理念， 进一步完善国库监督技术系统，以大数据、 云计算等技术手段赋能国库监督工作。

1. 进一步推进预算管理一体化系统建设。加强系统技术支持，保障信息系统准确、高速运转。 加快开放预算管理一体化系统的监管权限，实现预算资产财务信息的全流程、全覆盖监管。

3. 着力消除国库业务部门信息孤岛现象。建议由财政部牵头统筹布置相关制度安排和数据共享的顶层设计， 与国库业务相关部门合作建设全国统一国库业务信息系统， 打通数据壁垒，盘活部门数据库，推动平台整合利用，支撑国库信息跨部门、跨层级、跨区域互认共享，并以此为基础开发综合监管模块， 充分利用大数据、人工智能等手段加强风险监测，对重大风险做到早发现早预警。

（三）强化协同联动机制建设

1.深化国库监督工作横向协同。 各级财政部门抓好统筹规划与指导工作，联合人民银行、税务等有关部门共同开展国库监督工作， 做到全面铺开、无缝衔接，实现信息互通、成果共享，形成监督合力。

2.加强国库监督工作纵向联动。 明确责任，实行分级负责、上下联动的监督模式，实现联合发力。强化风险意识，及时下发国库监督下一阶段的重点任务和工作指引， 确保各地区、 各部门、各单位能够有效实施监督工作。同时建立畅通无阻的信息互通机制， 确保下级机关对相关政策深刻理解、严格执行，及时作出实践反馈并主动报告， 有效反映国库监督中发现的重大问题。

3.监管与服务并重。 定期展开对各预算单位、监管企业的政策解读与培训工作，从业务源头上降低国库资金风险， 增强参与单位和监督工作实施部门之间的协同联动。

（四）加强国库监督人员队伍建设

人才队伍建设一直是国库监管工作的重要组成部分， 是新形势下做好国库监督工作的基础。

1.加强监督人员配置，建立储备人才库。 一方面，内挖潜力，充分利用现有人力资源，分析现有人才的业务专长，合理安排岗位分工，配优配强监督力量；另一方面，探索国库监督人才储备体系的构建，培育一只忠诚、干净、担当的国库监督人才“后备队”。

2.完善国库监督人才激励约束机制。 发挥考核指挥棒作用，奖优罚劣，形成正向激励。 一方面， 对于国库监督工作中表现突出的单位和个人，要予以表彰激励；另一方面，对于国库监督工作成效不明显或落后的单位及个人， 要采取措施及时督促。

3.加强监督人员的培训。 定期举行政策解读、 典型案例剖析， 专业知识与监督技能培训等，提升国库监督人员的政策水平和专业能力；不定期组织开展集中学习、 研讨交流与业务竞赛等活动，形成比学赶超、相互“取经”的良好学习氛围。