规范国库管理保障财政安全

●本刊评论员

制度需求来源于真实世界存在的问题、痛点，制度供给跟上制度需求，就是要找到解决问题的行为规范。 回顾二十余年来的财政国库管理制度改革，针对的主要问题是传统的分散式财政资金收付制度的种种弊端，如：收之失度，巧立名目的“三乱”和“过头税”屡禁不绝；用之靡费，“小金库”乱象突出，不少违法违规开支绕开监管；财税体制上统筹能力不够，宏观调控能力受到影响；财政资金运行过程中，链条长、环节多，制衡不力，信息不透明，增加了监督成本，损害了监督效率。 这些弊端对财政安全形成较大威胁。 我国自2000 年启动实施的以国库集中收付为主的财政国库管理制度改革有明确的“标靶”，取得了良好的成效。 国库集中收付制度改革被称为与部门预算改革、政府采购制度改革并列的“三驾马车”，是财政制度创新的典范。

改革没有完成时，我们要时刻意识到旧的问题可能变换花样重新登场，新问题也会不时出现。今年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，又一次强调加强财经纪律约束，规范国库管理，说明国库管理是财会监督工作中的重点领域之一。 新时期的财会监督要保障国库管理制度不折不扣得到落实，也要具有问题意识，促进相关制度的进一步完善、协调、衔接。

现有研究表明，当前国库监管制度还有待进一步完善，体制还有待进一步理顺。 现行国库监管制度立法层次低，相当部分属于内部试行规章，且建制立章时间较早，不能适应新形势，无法涵盖一系列新问题。 因此财政国库监管还需要堵制度漏洞，填制度空白，解决“无章可循”问题。 如，《国家金库条例》《政府非税收入管理办法》立法层次上权威性还显不够，相关规定不够细化，流程约束不够严格。 相关专业研究者提出，要健全财会监督大背景下的法制建设，提高国库监管法规的权威性，完善国库监督法律体系，特别是有必要出台《非税收入管理法》等相关法律法规。 在原有制度基础上，还有必要制定和修订财政国库专项监管制度，对监管的依据、范围、权利义务、监管流程等加以具体化。 针对新出现的财政现象和财政分配事项，如中央直达资金、“三保”等制定相应的国库监管法规。

国库监管要紧扣国库“控制、运营、报告”三大功能，监督国库运营是否严格按预算要求控制资金收付，是否做到财政资金集中收缴、财政收入直接进入财政，是否存在无预算指标、超预算指标支付问题；监督资金收付流程，防止资金收付绕开国库集中支付体系，在建立预算一体化机制的条件下，要保证所有资金支付得到系统校验；监督部门、单位、财政、人民银行和代理银行资金往来、结算关系，确保支付体系安全可靠；监督国库信息和报告的准确性、完整性，为明确责任、防控风险提供依据；监督财政资金在运行中是否符合宏观调控目标，确保财政运行的统筹性，以维护财政安全和提升财政保障能力。

国库监管要维护健全的财政运行机制。 要致力于促进解决财政资金运行链条过长、环节过多问题，督促财政资金能直达就直达、能直通就直通；要能形成财政、银行、纳税人、用款单位相互分工制衡关系和监督合力，注重各方面的信息沟通分享；要利用现代信息技术更多地采用非现场而又透明的信息化手段进行监管，提高监管效率，降低监管成本。