基于事故隐患的国内客运索道法规分析与行业安全对策研究

张 强

1 北京科正平工程技术检测研究院 北京 100007 2 国家客运架空索道安全监督检验中心 北京 100007

3 机械工业物料搬运工程技术研究中心 北京 100007

0 引言

随着旅游、滑雪产业的发展，我国各旅游景区、滑雪场迎来了持续的客流高峰，在市场快速回暖的同时，由于游客量的骤然增加，加之新冠疫情期间较长时间的停运或运营时间减少等客观因素造成的部分索道公司人员数量、能力、组织管理、备品备件以及设备安全状态的下降等不利因素影响下，发生了多起客运索道事故与事件，诸如索道员工从支架坠落、索道钢丝绳遭外界撞击、脱挂抱索器吊椅索道运行当中坠落、往复式索道客车被外部工程车辆撞击、乘客在线路中从吊椅坠落以及多起乘客滞留事故、事件，引发社会关注并产生负面影响。

客运索道作为服务游客的户外运行交通运输设备，随时可能受到运营管理、设备状态、外部环境条件、游客行为等多重影响安全的因素作用。近期国内外多起事故和事故征候的发生，为客运索道运营单位和旅游、滑雪产业敲响了警钟，在行业回暖、客流量猛增的同时，隐患、危机时刻存在，稍有不慎就会发生各类安全事件。

据统计，截至2022 年底，我国特种设备数量为1 955.25 万台。年度内特种设备事故为108 起，事故造成101 人死亡，事故数量较上年减少2 起，但事故死亡人数增加2 人。事故数据相对较为稳定，但如果考虑2022年各行业受疫情影响导致的停工停产因素，上述伤亡数字仍需引起警觉。

2022 年内我国发生的特种设备事故中，发生在使用环节的事故为95 起，占87.96%；发生在维修环节的事故为10 起，占9.26%；发生在安装调试环节的事故为1 起，占0.93%；发生在检验检测环节的事故为1 起，占0.93%。发生在运输环节的事故为1 起，占0.93%（见图1）。

如图2 所示，我国近期特种设备事故原因可以归纳为使用、管理过程不当引发的事故（占比80.00%。其主要原因为违章作业、无证作业等）、设备维护保养不当或缺失（占比18.33%）、其他次生原因所导致的事故（占比1.67%） 3 类。

图2 2022 年特种设备事故原因占比情况分布图

提升客运索道使用单位安全运营水平，需要加大对使用、管理与设备维护环节的关注与管理，从行业、企业不同层面采取对应安全举措。

1 近期国内客运索道典型事故与隐患

2022 年，受新冠疫情影响，我国大部分地区旅游、滑雪人数大幅下降，各客运索道运营时间也明显减少，但仍然发生多起人员伤亡事故或重大安全隐患事件。2022 年底，疫情管控政策调整后，各地旅游景区、滑雪场均出现井喷式的客流高峰，但游客的骤然增长，暴露出部分客运索道运营企业在设备状态、人员数量、人员状态、组织管理等方面存在短板，仅2023 年上半年就发生多起乘客滞留、乘客坠落等事故或重大安全隐患事件，其中典型事故事件包括：

1）员工从支架坠落 某脱挂抱索器式客运索道运行过程中，员工因操作不慎，从站口支架坠落地面受伤。发生原因为员工未穿戴安全带等个人安全防护装置；支架作业过程中未与安全管理人员、控制室人员进行安全协调等。

2）索道钢丝绳遭直升机刮碰 在某往复式客运索道运营过程中，一直升机飞行路线与索道线路交叉，导致直升机旋翼与索道承载索刮碰，直升机坠毁并导致2名机上人员死亡。事发时索道客车在站内处于上下乘客状态，因而索道乘客无伤亡，但承载索因受到猛烈刮碰而损毁。事故原因为直升机飞行路线与已有索道线路交叉。

3）客运索道运载工具遭外部工程机械撞击 某往复式客运索道运营过程中，客车在空中受到下方施工用工程机械撞击，客车损毁，其他相关设备受到不同程度损伤。发生原因为周边施工现场的大型工程机械操作过程中，未对客运索道运载工具采取避让措施。

4）索道电气故障停机 某循环式索道运行过程中发生设备故障，导致乘客在线路中滞留约1 h。发生原因为推杆电动机故障致使制动器落闸，引发索道停机；再次启动时不能自动开启工作制动器。

5）乘客自吊椅坠落 某滑雪场教练带领3 名儿童学员乘坐吊椅索道过程中，1 名儿童从吊椅坠落地面。儿童受伤。发生原因为吊椅索道乘客行为；成年监护人与儿童的乘坐过程防护等。

6）乘客长时间空中滞留 某索道运行过程中主机由于PLC 故障无法运行。技术人员试图启动辅机，但由于操作问题，辅机无法正常启动，后索道公司与消防应急队伍共同开始线路救援，救援耗时较长约9 h，按照特种设备事故判定，虽无人员伤亡，但乘客最长滞留时间超过3.5 h，已经构成一般事故。发生原因为人员数量与能力不足；设备应急处置能力不足；应急救援组织效率不高；未及时向技术专家求助等。

7）索道电气故障停机 某索道突发电气故障停机，短时间无法修复，索道公司根据应急处置预案，在十数分钟内启用辅机恢复运转，近1 h 后所有车厢游客均安全到达下站。发生原因为电气故障。

8）索道机械故障停机 某索道主机出现故障，索道公司及时依据自身应急预案采取了处置措施，15 min 后启动辅机系统，并快速将轿厢中游客安全运送地面。

2 近期发布实施的国内客运索道相关法规

为明确使用单位关键岗位人员职责，建立健全安全管理工作制度机制，推动安全主体责任逐层落实到人，国家市场监督管理总局2023 年5 月实施了《特种设备生产单位落实质量安全主体责任监督管理规定》和《特种设备使用单位落实使用安全主体责任监督管理规定》2 项规章。为推动特种设备安全主体责任落实落细，决定开展“特种设备企业主体责任推进年”活动，并发布“市场监管总局办公厅关于开展‘特种设备企业主体责任推进年’活动的通知”，为有效防范和遏制特种设备重特大事故，国家市场监督管理总局决定开展特种设备安全隐患排查整治，并发布“市场监管总局办公厅关于开展特种设备安全隐患排查整治的通知”。上述法规文件对特种设备使用单位及生产单位的人员、管理、技术等工作提出了一系列具体要求，本文对其中与客运索道使用单位关联密切的内容进行提炼介绍。

2.1 《特种设备生产单位落实质量安全主体责任监督管理规定》、《特种设备使用单位落实使用安全主体责任监督管理规定》

《特种设备生产单位落实质量安全主体责任监督管理规定》与《特种设备使用单位落实使用安全主体责任监督管理规定》2 项规定旨在督促客运索道等特种设备生产单位、使用单位落实安全主体责任，强化主要负责人使用安全责任，规范安全管理人员行为。其核心内容包括：

1）组织体系 规定着重关注关键的主要负责人、（质量）安全总监、安全员 3 类岗位人员。规定明确了3 类人员落实使用安全责任的行为及其安全管理（见图3）。

图3 特种设备使用单位落实安全主体责任的重点岗位人员

2）工作机制 使用单位应当建立健全使用安全管理制度，落实使用安全责任制，以保证特种设备安全运行。规定具体提出了 日管控、周排查、月调度的工作制度与机制。

3）落实与监管 在客运索道使用单位贯彻落实规定的过程中，市场监督管理部门将会对使用单位建立并落实安全责任制等管理制度，在日管控、周排查、月调度中发现的客运索道使用安全风险隐患以及整改情况开展监督检查。

4）规定进一步细化的监管要求 完善企业安全责任体系；细化风险管控制度；明确（质量）安全总监、安全员的依法履职要求；违法情形的具体处罚规定。

2.2 国家市场监督管理总局办公厅关于开展“特种设备企业主体责任推进年”活动的通知

为贯彻落实上述规定，推动特种设备安全主体责任落实落细，国家市场监督管理总局决定开展“特种设备企业主体责任推进年”活动，并发布活动通知。

活动通知以落实2 个规定为抓手，以健全特种设备生产、使用单位安全责任体系为重点，抓住关键少数，强化责任落实，加强监督检查，确保找得到人、查得清事、落得了责，有效提升特种设备风险防控能力，坚决遏制重特大事故，减少较大和一般事故，推动特种设备安全形势进一步稳定好转。

活动通知明确了市场监管部门的重点任务包括：督促指导特种设备生产、使用单位健全责任体系；严格落实日管控、周排查、月调度工作机制；加大监督检查和督促落实力度。同时，也明确了落实相关工作的时间要求。

2.3 国家市场监督管理总局办公厅关于开展特种设备安全隐患排查整治的通知

为落实国务院安委会2023 年工作要点、全国重大事故隐患专项排查整治要求，有效防范遏制特种设备重特大事故，国家市场监督管理总局在2023 年5 月决定开展特种设备安全隐患排查整治。重点任务在于突出“关键少数”人员责任和生产单位与使用单位的安全主体责任，抓住重点设备及其薄弱环节，进行有侧重领域的专项隐患排查整治。

2.4 客运架空索道应急救援能力专项排查整治方案

《市场监管总局办公厅关于开展特种设备安全隐患排查整治的通知》以附件的形式提出了客运架空索道应急救援能力专项排查整治方案（以下简称专项方案），将用1 a 的时间开展重点特种设备的专项排查整治。排查整治重点集中在提升客运索道使用单位应急处置能力，整改客运架空索道应急救援能力和组织水平，以预防并减少困人、滞留等事故、事件。

1）加强新建客运架空索道作业人员培训 专项方案对新建客运架空索道提出了作业人员数量与能力须经生产单位确认的要求，以保障应急救援工作的正常开展。

2）提升在用客运架空索道故障应急处置能力 专项方案对生产单位和使用单位提出了提供索道设备故障手册并依据手册进行应急处置的流程梳理、培训与演练等要求。

3）开展专项应急救援演练 专项方案对使用单位提出了开展专项应急救援演练的要求，包括紧急驱动系统救援和线路救援两项关键环节。

3 中国索道行业典型安全问题分析

根据近期发生的事故、重大安全隐患事件，结合国家市场监督管理总局年内颁布的多项重要法规、文件，对我国客运索道行业典型安全问题与薄弱环节进行分析。

3.1 使用单位未配备数量充足并具有实际操作、应急能力的作业人员

在乘客长时间空中滞留事故和部分乘客坠落事故中，均暴露出客运索道使用单位维修作业人员和站台服务人员数量不足的漏洞；同时，也暴露出现有人员缺乏快速地对故障（隐患）进行辨识、处理的能力；此外，多起事故事件表明，工作人员在突发事件面前的应急处置和救援能力较低。

3.2 使用单位作业人员存在违规操作

部分事故中，现场作业人员出现错误操作或违规操作，致使事故发生甚至事态扩大，延误设备抢修时机。其原因除作业人员个人能力因素外，还包括当事人未能严格遵守设备使用手册与作业指导文件，存在擅自违规操作行为。

3.3 设备本质安全水平有待提升

近期发生的运行中运载工具与钢丝绳脱离并坠落事件，虽然坠落运载工具中无乘客，但本事件仍应属于重大安全隐患，除事发时存在一定的外部气候影响因素外，连接钢丝绳与运载工具的抱索器作为重要安全部件，其设计制造也存在有待完善的缺陷。此外，滑雪场吊椅索道的乘客防坠落措施，是目前全世界客运索道行业共同关注并不断完善的技术问题，近期我国类似事件表明，设计单位与使用单位仍应不断探索更加妥善的防止乘客滑落措施。

3.4 老旧索道设备的改造与安全提升

近期我国多起客运索道重大安全隐患和乘客滞留事件发生在老旧索道，凸显出占我国客运索道总量1/4 的老旧索道存在的设备老化、安全功能与装置缺乏、备品备件缺失等影响乘客与设备安全的安全隐患。受困于规划审批、新老接续、技术规范执行以及个别企业逐利心理等因素，我国老旧客运索道的重建、改造及在用设备安全提升工作进展缓慢。

3.5 环境与外部因素对索道运行影响明显

随着各地对山岳景区开发和低空飞行的活动日益增多，客运索道作为山川、江河等复杂地形的交通运输工具，与沿线建筑物、构筑物及其他工程车辆、飞行器的安全避让问题俞显突出，近年来已出现多起在用客运索道受到周边新开发项目的设备、设施影响的事件。

3.6 应对突发事件的应急处置与救援能力有待提升

多起乘客空中滞留事件表明，部分使用单位在面对设备故障或外部突发事件时，暴露出针对故障和设备实效的应急处置能力不足，以及在线路救援过程中的应急救援组织和效率不足的短板；同时，部分企业应急救援预案未及时更新，不能适应当前组织机构和设备技术现状、突发事件面前缺乏与地方监管部门和社会救援力量的协调联动，以及未能有效依托设计单位等行业专家资源，也是导致类似事故、事件发生的重要影响因素。

4 行业安全对策展望

针对上文所述事故和隐患事件的情况，为提高客运索道使用单位应急使用方面的能力，结合索道行业特点，拟从生产单位、运营使用单位、检验机构3 个执行方面提出近期需开展的相关专项工作，并对未来组织全行业可开展的有关工作进行思考与展望。

4.1 我国索道行业当前安全问题的对策

4.1.1 生产单位需开展的工作

1）新索道项目竣工交付前的作业人员培训

在新索道项目竣工交付前，生产单位应对使用单位作业人员进行必要的设备使用、检修、维护培训，并对作业人员做出是否具备正确操作与基本检修维护能力的考核评价，保存考核评价记录，并反馈给使用单位。当运营使用单位作业人员不具备上述能力时，应与生产单位协商，由生产单位技术人员协助开展日常使用及检修、维护工作。

参加培训的作业人员数量由生产单位按照相关规范标准提出，相关规范标准无要求时，生产单位应结合各客运索道设备类型、维护工作量及应急管理难度，在使用维护说明书中提出作业人员数量要求。

2）售后回访和客户评价

生产单位在项目竣工交付后的运行中应定期对客运索道的维护保养情况开展售后回访和客户评价，对使用维护中存在的问题应如实填写客户评价，并反馈给使用单位，保存客户评价记录。当发现使用单位的设备、技术人员能力、安全管理等存在较大安全隐患时，还应书面通知用户纠正或停止运营。

3）紧急（或辅助）驱动系统启动条件和故障显示要求

生产单位在新项目中应完善紧急（或辅助）驱动系统启动条件和运行故障的显示，启动条件的显示至少应有启动允许的显示。

4）畅通远程应急支持渠道，提升远程应急支持能力（生产单位与运营使用单位共同完成）

生产单位应密切与使用单位联系，畅通远程应急支持渠道，通过网络、或PLC 远程访问等技术手段，提升远程指导、远程监控或远程调试等远程应急支持能力。

5）指导、帮助使用单位细化操作规程和紧急（或辅助）驱动系统应急运行专项预案

生产单位应指导、帮助使用单位按照使用说明书细化紧急（或辅助）驱动系统操作规程；同时基于电气控制系统元器件失效的考虑，帮助使用单位建立紧急（或辅助）驱动系统应急启动运行的专项预案，建立必要的备品备件清单。

4.1.2 运营使用单位需开展的工作

1）配备数量充足并具有实际操作、应急能力的作业人员

运营使用单位应结合相关法规标准要求，并根据自身设备类型与检修、运维和应急处置难度，结合生产单位建议，配备足够数量的作业人员。运营使用单位在确保作业人员具备所需从业资质的同时，还应组织从业人员定期接受上岗前与从业期间的操作培训与实践，以确保一线工作的作业能力。

2）严格遵守设备使用手册与作业指导文件

运营使用单位应确保作业人员开展日常使用、检修、维护、应急处置及其他作业过程中均严格遵守设备使用手册与作业指导文件，不得擅自修改流程和改变工作内容。

3）提升应对突发事件的应急处置与救援能力

客运索道发生事故或突发事件后，运营使用单位应当按照索道自身或区域联合应急救援预案采取措施，组织乘客抢救，疏散聚集游客，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。并在日常开展应急预案完善、索道应急救援队伍培训、索道紧急驱动及线路救援演练、索道专用应急物资保障等方面的管理与能力提升。

运营使用单位还应加强与周边客运索道单位及当地消防等应急救援部门的联动机制，提升区域联合救援能力。

4）开展紧急（或辅助）驱动系统专项自查工作

运营使用单位应结合近期客运索道事故及突发事件，针对紧急（或辅助）驱动系统的设备状态、安全保护装置、备品备件、应急运行预案、人员操作与维修能力等开展专项自查，发现问题后立即整改。

5）发生事故或突发事件后，应及时报告当地特种设备安全监察机构

当发生事故或突发事件后，客运索道运营使用单位应及时所在地的县级或以上人民政府特种设备安全监管的部门和相关部门报告。

6）在设备抢修过程中，应及时寻求生产单位等业内技术支持

运营使用单位在进行抢修和应急处置过程中，在自身技术能力无法短时间准确判断、解决故障时，应及时与生产、安装、检验及周边客运索道运营使用单位联系，寻求技术支持。

4.1.3 检验机构需开展的工作

1）专项检查：紧急（或辅助）驱动系统应急运行专项预案

检验机构在监督检验和定期检验中，应检查使用单位是否建立紧急（或辅助）驱动系统应急运行专项预案和按备品备件清单库存的备品备件。

2）扩展检查：紧急（或辅助）驱动系统连续运行；新建客运索道人员数量与能力确认；故障手册配备与使用应急处置与救援培训演练等情况。

4.2 我国索道行业安全重点工作展望

1）提升客运索道设备本质安全水平。加大我国客运索道生产（设计、制造、安装）环节的本质安全水平，在研究学习国外先进索道功能、参数、结构的同时，重视对国际领先设计制造单位在索道安全分析、系统安全实验、部件可靠性测试等领域的研究与实践；加大制造、安装企业在技术人员、生产设备、试验装置的投入，完善质量管控与工艺环节，提升设备在加工、安装环节的安全水平。

2）行业内外加大对15 a 以上老旧客运索道安全工作的重视，在争取建设、规划主管部门对客运索道安全改造审批工作进行支持的同时，积极探索老旧索道设备专项安全检验、重大修理的技术工作细化与实施，以科学的技术、管理与检验措施，多措并举，科学、客观、多维度地面对、完善我国老旧索道的问题，让我国客运索道设备能够实现全生命周期管理。

3）推广客运索道使用单位开展合规管理、索道安全生产标准化等系统性的安全管理工作机制。运营使用单位在现有的依照操作过程、使用手册及遵守有关规范标准开展客运索道使用、维护、检修的基础上，应逐步建立合规管理体系，并适当引入安全生产标准化管理理念与方法，系统提升安全管理水平。

4）探讨建立在用客运索道作业人员最低持证人员数量要求。根据索道设备形式、组织体系、人员能力、运营时长、救援难度等因素，建立客运索道安全管理员、维修人员、司机的岗位人员要求，并适度考虑机械、电气等专业的协调配合。

5）制定客运索道应急救援指南标准。为规范客运索道应急救援行为，指导客运索道使用单位建立应急救援预案及其相关管理制度，应当在国家客运架空索道安全监督检验中心多年来编制并修订的《客运索道应急救援预案范本》基础上，组织制定客运索道应急救援指南的国家标准。标准从响应流程、人员职责、风险评估、专项预案设置、技术与资源保障等方面提出指导性要求。

6）结合我国客运索道紧急（或辅助）驱动的设备特点与人员作业能力，组织制定（或修订）客运索道紧急（或辅助）驱动装置的国家标准，或在已有的其他标准中丰富、细化相关内容。同时，将客运架空索道垂直、水平救援装置纳入国家标准，并对救援装置的生产、使用进行必要的安全检验与监管。

7）全面加强滑雪场客运索道安全管理水平。通过完善标准、落实制度、增加安全装置、加强监管力度等措施，重点解决滑雪场客运索道管理组织薄弱、技术与服务人员不足、后期运维投入短缺、乘客错误行为等安全问题，提升滑雪场客运索道安全状况。

8）提高客运索道设备与行业的信息化水平。客运索道作为集机械、电气、力学、液压、材料、安全、管理等多个专业的系统工程，加之所处景区、滑雪场等综合服务环境，有必要加大对设备运行、外部环境、人员分布与状态、检维修等信息的采集与融合，进而实现安全、服务、运维等多维度综合的科学高效管理。