中国式治理现代化的创新实践：以河长制、 林长制、田长制为例

刘 珉， 胡鞍钢

（1.国家林业和草原局 发展研究中心，北京 100714；2.清华大学 a.国情研究院， b.国家治理与全球治理研究院， c.公共管理学院，北京 100084）

一、导言：中国不断创新现代化治理体系

党的二十大报告指出，新时代新征程中国共产党的使命任务，是全面建成社会主义现代化强国，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴[1]。中国式现代化，是一个连续的积累的发展和建设过程，是全方位的不断变革过程，是持续赶超西方现代化的长征过程[2]。国家治理现代化是国家现代化的重要组成部分，国家治理现代化的水平直接决定了国家现代化的路径和可能[3]。中国独特的历史轨道、独特的文化传统、独特的基本国情、独特的人民群众选择了中国共产党和中国特色社会主义道路，也选择了不同于西方的国家治理[4]。

十一届三中全会以后，我国进入了改革开放的新时期，开始了农村领域的全面的全新的全局性的大变革，即创新并成功实施了“家庭联产承包责任制”，又称“大包干”，在这种制度下，起初主要生产资料仍归集体所有，土地的经营权归农民所有，分为责任田和口粮田，收益权由集体和农民共有，实行按劳分配原则，之后又通过进一步深化改革，实行了一系列惠农政策。这些重大举措极大地调动了农民的生产积极性，使得粮食生产保持连年丰收，国家粮食安全得到了有效保障，按不变价格计算，农民人均可支配收入增长了20多倍，农村得到了空前的繁荣。随着农业生产力的发展，科学化经营、机械化经营、规模化经营的综合效益开始显现，大大解放了农村劳动力，部分农民进城务工、转移到非农产业，也极大促进了城镇化的发展，进一步增加了农民收入的来源，彻底消除了农村绝对贫困人口，可以说40多年前的这次由农民自发组织到政府全面推动的“家庭联产承包制”，是农业农村领域的一次崭新的伟大的尝试和探索，取得了前所未有的成就，也为中国改革和国家治理现代化提供了成功的案例和宝贵的经验。

十八届三中全会以来，我国进入全面深化改革阶段，明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题和任务，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。在生态文明体制方面，提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局[5]。先后出台了《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》。在这一大背景下，在全国范围内，河长制、林长制、田长制应运而生，从试点到快速推广、再到全国实施，展现出了勃勃生机，根本扭转了长期以来生态环境恶化的趋势，提供了生态环境治理领域的中国智慧、中国方案和中国能量。这是中国在经历了几十年的经济高速增长的基础上，由黑色发展向绿色发展转型的过程中，依托中国的制度优势、比较优势和后发优势所推出的另一批重大举措，可以说是继改革开放40 多年后在加快国家治理体系和治理能力现代化方面又一次伟大创新，有力地推动了国家绿色约束性指标的实现，“污染防治力度加大，主要污染物排放总量减少，资源利用效率显著提升，生态环境明显改善”[6]，已经对中国生态环境治理方面做出重要贡献。

进入新时代，如何将我国制度优势更好转化为国家治理效能？这是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。从2012年起，中国进入全面深化改革与国家治理现代化阶段，全面建设惠及十几亿人口的小康社会阶段，并且开始加快推进生态文明建设，促进人与自然和谐共生，到2020 年如期实现了第一个百年奋斗目标，建成了系统的生态文明制度体系。党的十九届四中全会提出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，是以习近平同志为核心的党中央做出的未来时期实现我国社会主义治理现代化的重大战略部署，包括坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系；坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生等15个方面。围绕中国式国家治理体系和治理能力现代化的目标和任务，各部门、各地区开展了各具特色的实践与创新，积累了宝贵的治理创新经验。河长制、林长制、田长制就是这些众多实践中最具典型意义的伟大创新，以此为例开展中国式治理现代化研究，具有重要的理论和现实意义。理论层面可以丰富和完善中国式现代化治理体系，创新中国特色制度经济学和发展经济学理论，实践层面可以提升和拓展中国式现代化治理能力，积累和总结中国特色公共治理实践案例和成功经验。

河长制、林长制、田长制的出台，可称之为中国自然生态环境领域的重大制度创新，这将会极大地促进中国国家治理体系的完善和治理能力的提升，通过生产关系的调整，解放和发展经济生产力和社会生产力，通过上层建筑的改革，推动和提升科技生产力、文化生产力、生态生产力，通过中国式治理现代化促进中国式现代化的发展。40 年前在我国农村领域开展的广泛全面而具有深刻长远意义的制度创新（“家庭联产承包责任制”）是“农民承包制”，制度创新的主体是农民，制度作用的对象主要是私人物品，主要解决当时十分突出的农业粮食生产问题，特别是广大农民的温饱问题。进入新时代，我国社会主要矛盾发生重要变化，已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[7]，特别是人们对美好自然生态环境的需求显得更加迫切。那么在幅员辽阔、各地差异甚大、发展极不平衡的中国，到底采用什么样的治理方式（制度安排）、治理手段，才能应对不平衡和不充分的挑战，满足人民群众不断升级的消费需求，即优良的生态环境、优质的生态产品、优美的生态文化，实质上就是如何将“绿水青山”转变为“金山银山”？经过40 多年长期实践与不断探索，在自然生态环境领域呈现了最具影响力、凝聚力、执行力的制度创新，即河长制、林长制、田长制，其核心本质类似于“家庭联产承包责任制”的创新，本文简称为“政府承包制”，制度创新的对象是政府，主要是地方政府对中央政府履行职能的承包，下级政府对上级政府履行职能的承包。由于中国是典型的“一个国家、五级政府”治理体系，进而就形成了多级“政府承包制”。那么其中包含哪些基本理论？政府应当承包什么？解决什么问题？本文进行了深入探讨，认为政府最重要的职能就是创建适合本国国情和发展阶段的一整套国家制度安排，并履行这一职能。在国家现代化的进程中，根据生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础的基本原理，不断地适应性地改革体制，调整政府职能，这就意味着政府在履行职能的过程中要不断进行制度创新、体制创新、政策创新，这正是不断推进国家治理体系和治理能力现代化的政治经济学原理。在上述三种制度中，政府承包的对象主要是公共物品（准公共物品）或赋予特殊意义的私人物品，要解决的问题是自然生态环境领域的生态环境保护问题，同时继续巩固粮食安全问题，这是中国在现代化进程中对“承包制”的继承和创新，解决了一个转型问题，也解决了一个监督问题，更重要是解决了因为我国政府管理层级结构复杂性所带来的信息不对称和激励相容问题，即建立了一种良好的委托-代理（目标-责任）关系，而这种制度创新与“农民承包制”同样（相对而言）是交易成本（治理成本）最低。

河长制改革是以2007 年太湖蓝藻事件暴发水污染危机为开端的。2016 年12 月中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》，将河长制视为“保障国家水安全的制度创新”。从市级、省级再到国家层面的纲领性文件，河长制也由从地方实践上升为国家意志。

林长制借鉴了河长制的成功经验。2016 年12 月，江西省林业大县武宁县率先出台《“林长制”工作实施方案》，在全国率先探索建立“林长制”,构建林长组织体系。2017 年3 月，安徽省开始在全国探索建立“省、市、县、乡、村”五级林长制组织体系，作为一种制度性的探索创新，率先在全国以省份为基础提出林长制。2021 年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于全面推行林长制的意见》，为林草事业高质量发展提供了新的机遇。

田长制目前还主要是由地方层面在推动。例如，四川省《关于全面推行田长制的意见》(2022 年07月)，湖南省《关于全面推行田长制严格耕地保护的意见》（2022年8月），山东省《关于推行耕地保护“田长制”的指导意见》（2021年1月），安徽省《关于建立田长制的意见》（2021年10月）等。

二、基于制度经济学的公共治理综合分析框架

公共事务治理是一个历史悠久的话题，从加勒特·哈丁（Garrett Hardin）发表的《公地悲剧》到埃莉诺.奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）出版《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，先后经历了半个多世纪的发展，公共事务治理的内涵和外延不断扩大[8]。河长制、林长制、田长制首先是一种关于公共治理的制度，是公共治理在自然资源领域的制度创新和典型示范，在此治理体系中，委托—代理关系理论、交易成本理论、激励相容理论是其重要参考指南和实践依据。

委托-代理关系理论、交易成本理论、激励相容理论相互关联、互为补充，统一于新制度经济学的制度体系之中。制度之所以能够推动经济发展，是因为它具有两种非常重要的经济功能：降低交易成本和提供激励[9]，委托-代理关系可以理解为一种契约关系[10]。代理人可能出现因追求自身利益最大化而与委托人的利益产生冲突，从而出现“道德风险”和“逆向选择”[11]。从经济学角度看，央地关系本质上是一种委托代理关系，中央代表理论中的委托人，而地方政府代表代理人[12]。交易成本的本质其实就是与交易有关的制度的运行成本[13]，制度（政策）制定过程的交易成本看作是政治交易产生的“摩擦力”[14]。激励相容是委托代理问题的一个约束条件[15]，激励相容理论本质是在信息不对称的情况下，设计一种制度安排，使个人在追求利益满足的同时，恰好也能实现满足别人的利益，使得整体利益最大化 。河长制、林长制、田长制是一种政府管理制度和公共治理体系的创新，这种制度创新包括委托-代理关系的重塑、交易成本的降低、激励相容机制的改进。

本文的理论框架以制度研究为核心，以国家治理现代化为目标，将良好的委托-代理关系视为制度的形式，降低交易成本作为制度的手段，实现激励相容则被认为是制度预期的结果。考虑到对中国特色的政府治理体系来讲，“目标责任”以及“治理”在现实社会中更直观和容易被理解，我们用“目标-责任”替换传统制度经济学意义上的“委托-代理”，将“委托-代理关系”描述为“目标-责任”关系，用“治理”替换“交易”，将“交易成本”描述为“治理成本”。认为河长制、林长制、田长制的主要管理对象森林、河流、耕地具有基础性、规模性、弱质性、外部性，造成了“市场失灵”，需要政府干预，然而，从地方层面看，由于过去在地方竞争中唯GDP 观盛行，对于生态环境的保护，难免会出现“淡化”和“弱化”现象，从中央层面看，由于中国政府层级管理结构的特殊性和复杂性（五级政府模式），在传达政令时容易产生“信息不对称”和“信息失真”问题，增加了政策执行和公共治理的难度，而上述三种制度的出台，就是为了从国家生态安全、粮食安全、政治安全大局出发，更好地解决这些难点和问题。制度出台前，目标-责任关系不顺，治理成本高，不能实现激励相容；制度出台后，明确目标-责任关系，降低治理成本，实现部分激励相容。制度出台前，通过约束性指标考核、责权利不对等、责任在基层、权力受限制、利益不明确；制度出台后，增加了综合性考核指标、通过权力监管上收、信息公开透明，交易层级优化、交易关系简化，实行了目标责任制，改进了责权利关系。进一步发挥中国制度优势推进生态环境治理现代化，需要建立激励相容机制、承诺监督机制、对等协同机制，开展多中心治理，增加数字技术治理，坚持“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理。综上所述，本文提出基于目标-责任关系、治理成本、激励相容的制度分析框架，也是基于制度经济学的公共治理综合分析框架（见图1）。

图1 基于目标-责任关系、治理成本、激励相容的制度分析框架

三、河长制、林长制、田长制的兴起与比较

河长制、林长制、田长制的兴起，理论方面讲，是三种制度的管理对象具有基础性、规模性、弱质性、外部性，实际方面看，是自然资源约束与生态环境压力。通过纵向比较与横向比较发现，制度出台前后，目标-责任关系、治理成本，激励相容机制发生了变化。此外，三种制度之间也存在着异同。制度制定及实施，取得了一定成就，但也仍然存在着一些共性和个性问题。

（一）理论与实际分析

1.理论方面：基础性、规模性、弱质性、外部性

为什么要出台有关河长制、林长制、田长制的指导意见？本质上讲，是因为河长制、林长制、田长制的主要管理对象河流、森林、耕地具有基础性、规模性、弱质性、外部性。所谓基础性，是指它们是人们赖以生存的自然资源，粮食安全是民之根本，国之大计；森林提供的产品（服务）是生态安全的重要保障，也为数亿山区林区人民提供了生计之需；河流既能发展渔业，又能提供生活用水、工业用水和生态用水，是基本生活资料，也是农业、工业和商业的基本生产资料。因此，三者在国民经济中也发挥着基础性的作用；所谓规模性，是指我国国土幅员辽阔，河流（湖泊、海洋）、森林、耕地（从绝对量看）数量多、分布广、规模大；所谓弱质性，是指它们提供的产品主要依托第一产业，与第二产业的工业品相比，收益相对较低；所谓外部性，是指森林和河流具有公共物品的性质，耕地生产的粮食则是一种同时具有一般私人物品和公共物品属性的特殊商品①正如灯塔服务可以是私人物品，也可以是公共物品一样，我们认为，类似于灯塔服务，在特定的条件、特殊的时期，特别的角度看，粮食也会具有私人物品或公共物品的不同特征。，由于具有公共物品的属性，就难免出现外部性。由于森林、河流、耕地的基础性、规模性和弱质性特征，所以需要国家出台相应政策加以保护和扶持。同时也因为它们的公共物品特征引起的外部性存在，导致单靠市场的力量不能解决发展过程中存在的问题，于是出现“市场失灵”，这就更需要政策的干预和指导。然而如果政府制定的政策过多考虑经济的增长，不能消除惟GDP 观的影响，那么也会出现“政府失灵”。由于“市场失灵”和“政府失灵”的存在，难免会造成生态环境破坏和产生粮食安全问题。外部性问题的解决从根本上讲还是成本( 包含交易成本) 与收益的比较。政府的政策会起到降低交易成本的作用, 但也要考虑到随之产生的管理成本。解决（生态）环境污染问题的关键在于能否降低交易成本（治理成本）, 使得总体成本小于总体收益, 从而使（生态）环境产权具有排他性并且这种权利能够通过市场机制得到执行[16]。因此，政府需要从公共治理角度出发，重点考虑治理成本等相关因素，出台相关政策，加强基础性、调整规模性、支持弱质性、消除外部性。

2.实际方面：自然资源约束与生态环境压力

（1）自然资源约束

从水资源看：资源总量有限，人均占有量少，分布不均，水资源利用效率还有待于进一步提高；从森林资源看：人均资源总量有限、质量不高，缺林少绿、生态脆弱、生态产品短缺等问题没有得到根本改变；从耕地资源看：总量不足，结构不优，分布不均，质量平均等级较低，非法占用耕地现象时有发生，粮食安全问题堪忧。

（2）生态环境压力

从水利看：地表水劣质水源仍占有一定比例，部分流域河流存在轻度污染；从林业看：高等植物和脊椎动物的受威胁的数量多、近危等级比例大，森林火灾和生物灾害依然处于多发阶段、受灾程度严重；从农业看：过度施用化肥、农药，大量使用塑料薄膜，超标开采地下水、不合理使用灌溉用水，造成土壤板结、水土流失、重金属超标，形成严重的区域地下水漏斗，造成土壤污染、大气污染和水体污染。

（二）纵向与横向比较

1.纵向比较：政策出台前后

从河长制、林长制、田长制的纵向比较看，制度出台前后，由于组织管理结构不同、考核监督体系不同，目标-责任关系、治理成本，激励相容机制发生了变化。（1）目标-责任关系方面：制度出台前，表现为全体公民对中央政府的委托和监管—中央政府对国家政府职能部门的委托与监管—国家职能部门对省级政府及省级政府职能部门的委托与监管—省级职能部门对省级以下地方政府及职能部门的委托与监管。其中国家政府职能部门（省级政府职能部门）对省级政府（省级以下地方政府）的委托和监管是一种弱的关系，主要是协助中央政府（省级政府）对省级政府（省级以下地方政府）进行约束性指标的考核；制度出台后，强化了目标-责任关系，明确了地方各级党委和政府是责任主体，加强了中央政府对省级政府的目标管理和责任监督，省级政府对省级以下地方政府的目标管理和责任监督，优化了目标责任机制，实现了权力监管上收，更加注重执行效率，监督机制也更加公开透明。（2）治理成本方面：虽然管理层级有所增加，但是治理关系相对简化，协调成本大大降低。制度出台后与出台前相比，代理成本、信息成本可能会有所增加，但是协调成本、合法化成本、执行成本会大幅度减少，同时，制度实施带来的综合生态、社会和经济收益会远远大于制度出台本身额外产生的各种成本。（3）激励相容机制方面：制度出台前，考核目标单一，主要限于国家和部门五年规划中约束性指标。而且，由于主要的目标-责任关系是国家政府职能部门对省级政府（省级政府职能部门）的委托与监管，在这种制度运作模式中人、财、物是分离的，导致制度的强制力和约束力有限。此外，制度出台前，任务制定在上层，责任落实在基层，中间环节薄弱，缺乏正向激励措施，责权利不对等；制度出台后，最显著的特点是目标责任制（或者说是行政“包干制”、多重代理锦标制），最大的变化是压实（中间环节）地方政府责任，打破部门条块分割，通过上下协同工作，系统统筹推进，进而实现了各参与主体和利益相关方的部分激励相容。同时加强了同级部门之间的协同发力和人力资源配置的优化组合，平衡了纵向和横向的责权利关系（田长制由于目前还主要是省级层面的制度安排，在目标-责任关系方面，还没有中央政府对省级政府的委托和监管，在治理成本和激励机制方面与河长制和林长制也略有不同）。

总之，三种制度出台前，国家治理体系中中央与地方的关系更多体现的以经济为中心的 “财政包干制”，现在则是以稀缺性自然资源保护与发展为基础的“公共治理包干制”，虽然过去在特定时期一些地方也曾出现过“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制等，但与三种制度相比，现在的“政府承包制”覆盖范围更广，内涵更为丰富，是从经济领域到经济、社会与生态环境领域，从单一的目标到综合的指标，从某一方面的治理要求到系统完整的治理体系，从治理问题的暂时解决到治理能力的全面提升。随着制度的出台、实施、深化，能够真正地、彻底地应对和解决本区域、跨区域、跨流域的自然资源与生态环境保护与利用的内生动力问题、长远发展问题和统筹协调问题，不断增加人民群众的安全感、幸福感、获得感、推动生态文明和美丽中国建设。

与国家五年规划的考核指标体系相比，河长制、林长制、田长制的绩效考核更为全面和综合，这也是其一大特点。首先，在国家层面，从国家“十一五”规划开始，我国已经不再把经济发展指标（如国内生产总值、人均国内生产总值增长）列为约束性指标，而作为预期性指标，进一步强化和增加绿色发展指标，作为约束性指标，在人口资源环境类，共计8 项指标（指标个数也是 8 个），其中有6 项为约束性指标，只有两项（农业灌溉用水有效利用系数、工业固体废物综合利用率）为预期性指标，从而建立了中国独特的绿色发展政绩考核体系。到了国家“十二五”规划时期，绿色指标的比重大幅度上升，仅资源环境类指标就有8项，占33.3%。如果以实际指标数来看，资源环境指标达12个，占了42.9%[17]，而且这些资源环境指标基本都是约束性指标。其次，在地方层面，除了国家五年规划，地方还有自己的五年规划，相对于国家五年规划而言，地方的五年规划针对性、可操作性更强，除了国家规划所规定的约束性指标外，为了更好地引导和推动当地全面发展，一些地方还增加了约束性指标的数量。相比国家五年规划而言，河长制、林长制、田长制则是对绩效考核提出了更高的要求，包括的考核指标也更多。以林长制为例，国家林业和草原局贯彻落实《关于全面推行林长制的意见》实施方案中要求将森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被盖度、沙化土地治理面积等都将作为林长制的重要考核指标，这与地方五年规划所制定的指标体系更为接近。从这个角度讲，也就不难理解为什么河长制、林长制、田长制往往是由地方发起，再由下至上上升为国家制度和决策，这对应了制度经济学有关由下至上的诱致性制度变迁和由上至下的强制性制度变迁相结合的制度产生路径，在这种激励相容、目标一致的情况下，交易成本（治理成本）会最大程度地降低，不仅有利于制度的出台，而且有利于制度的实施与监督评估，充分展现中国特色的国家制度优势和执行能力，进而转化为中国治理总体效能，从而为中国式现代化提供制度保障、体制保障、机制保障，实现“保驾护航”[18]。

由此可知，三种制度出台前，国家层面的规划是以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，现在不仅重视国家发展规划，也更加重视专项规划，重视国家发展规划和专项规划的有机结合，重视在空间规划的基础上充分发挥专项规划和区域规划的协同性和主观能动性，通过三种制度的出台，相当于完善和细化了专项规划的实施方案和责任监督制度，更加深刻地体现了国家治理体系中国家规划作为最重要的宏观经济和社会管理工具，在应对“灰犀牛”与“黑天鹅”事件和解决“市场失灵”与“政府失灵”问题中扮演着举足轻重的地位。

经过比较分析，本文认为：第一，家庭联产承包责任制是中国农村改革的重大创新，正确认识和处理了国家与农民之间的重大关系，激励了广大农民的积极性，实现了农业、农村、农民的可持续发展，成为中国改革开放的经典案例。第二，国家“十一五”规划提出的资源环境约束性指标是中国政府改革的重大创新，明确和强化了政府在自然生态环境领域的职责，特别体现了在公共服务和涉及到公众公共利益要强化政府的职能和作用，成为全面建成惠及十四亿多人口的小康社会的成功案例。第三，河长制、林长制、田长制是国家治理体系和治理能力现代化的重大创新，是自然生态环境领域公共治理的又一次重大突破，为人与自然和谐共生的现代化创造了新的“中国实践”“中国案例”。

2.横向比较：河长制、林长制、田长制

从河长制、林长制、田长制的横向比较看，河长制的政策出台最早，先行一步；林长制是在借鉴参考了河长制的政策之后及时推出；田长制则是在充分吸收前两者的经验基础上形成的。此外，与河长制相类似的制度还有湖长制、海湾长制等，与林长制相类似的制度有山长制、草长制等，从而构成了中国特色的旨在合理保护自然资源，特别是水资源、森林资源、耕地资源三大稀缺资源的制度创新，在国际上也是独树一帜的。

这三种稀缺资源保护制度创新是密切相联的，又是相互区别的。从治理难度来讲，最难的是河长制，因为它的治理对象河流是流动的，而且还常常存在着跨区域和跨流域的情况，会因为管辖权交叉、信息不对称等现实问题而出现不作为和“搭便车”等现象，由河长带队每年可能要检查多次才行，治理成本相对更高。其他两种制度，治理的对象相对是固定的自然资源，而且区域的界线划分比较明显，虽然林长制按国家林业区划分也是跨区域的，但是它的外溢性相对较小，因此更便于管理，因此由林长带队可能每年检查一次就行，治理成本相对较低。此外，除了相互区别外，三种制度还存在密切关联，它们统一于自然生态环境系统治理之中，共处一个大系统，相辅相成、相得益彰。例如，如果没有河流水系，森林生长和粮食生产就会受到限制；森林的蓄水保水功能，对河流水系有调洪补水作用。平原地区的农田林网，可以防止干热风对粮食生产的影响；农田生产可以产生经济收益，保障粮食安全，但同时生产过程中施用的化肥、农药等，会造成面源污染，通过地表径流、土壤侵蚀、农田排水等方式进入河流水系，引起水质下降甚至恶化，也会对森林的生长产生负面影响。

经过比较分析，本文认为：上述三种制度的相同方面，主要是组织形式，考核方式；不同之处主要是管理对象、管理方法、考核内容。因为这些不同，带来目标-责任关系、治理成本的不同，进一步又引起了外生变量和内生动力的变化，形成了不同的激励相容机制。

（三）共性与个性问题

河长制、林长制、田长制从制度制定到实施，各地不断探索创新，取得了一定的成就，但还存在着一些不足，制约着制度的深化和效用的发挥。三种制度存在着共性的问题，也分别存在着个性问题。

共性问题：制度制定和实施的系统性不强，多是从本部门或本行业的角度出发，绩效考核的目标和责任还不是十分具体，参与主体与利益相关方的关系不协调、地位不对等，正负激励措施不平衡、运用不充分。这主要涉及到几大关系，包括中央与地方、部门与部门、政府与市场、保护与发展、经济与安全、财权与事权、短期与长期的不协调与不对等。也体现在正向激励和负向激励的不平衡与不充分，代表负向激励的考核指标太多太严，代表正向激励的奖励体系还没有完全建立。

个性问题：河长制方面，如何做好河长制、湖长制、海湾长制之间的统筹协调，如何随着河长制的推进，除了原有政策所涵盖的基本任务外，进一步解决河流的防洪减灾问题；林长制方面，如何系统谋划林长制、草长制、山长制（可能还会有湿长制、沙长制）之间的一体化发展布局，将林长制与林草三大改革（国有林区改革、国有林场改革、集体林权制度改革）协同推进，依托林长制的平台，大力推动林草生态保护与修复重大议题（如打造世界最大的国家公园体系，积极发展林业碳汇等）；田长制方面，如何在保持基本农田红线以确保粮食安全的同时，解决好农业生产过度使用农药、农膜、化肥等带来的生态环境污染问题（如土壤污染、地表及地下水污染、大气污染等）。

四、发挥中国制度优势推进生态环境治理现代化

河长制、林长制、田长制是中国式现代化治理的重大创新与伟大实践，是中国特色社会主义制度优势的重要体现，这种创新体现了绿色发展理念，非常符合中国国情和发展阶段。中国崛起的根本优势是制度优势，“摸着石头过河”是中国改革的一个基本理论与方法，新中国成立70 多年来取得了巨大成就，包括经济奇迹和绿色奇迹的实现，其根本原因是在中国共产党的带领下充分发挥了中国制度优势[19]。河长制、林长制、田长制有关政策的出台，最重要的经验就是中国共产党的领导，在总结地方实践创新的基础上建立了下级服从上级，全党服从中央，中央决策基于地方创新用于地方实践的民主集中制与唯物辩证法思想逻辑。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，其中最核心的问题是中央与地方的关系、政府与市场的关系，财权与事权的关系，处理好三者之间的关系，是这些制度能够得到积极响应并且产生旺盛生命力的关键，也是这些制度能够得到贯彻落实并且长久存在的保障。

（一）建立激励相容机制

河长制、林长制、田长制的全面推行，最重要的是建立激励相容机制。中央政府是整个社会公共利益的代表者，它的主要目标是寻求国家利益最大化。地方政府的主要目标是在不损害中央利益的前提下，努力谋求地方利益的最大化[11]，随着河长制、林长制、田长制的实施，地方政府为保护好生态环境，可能会强制性关停一些企业，导致就业减少和经济总量下降。在自然生态环境保护过程中，如何通过有效激励措施，使得制度的推行在满足国家目标的同时也能顾及地方目标，是当今公共治理所面临的一大挑战。关键是要设计有效的制度安排和治理规则，激发实施主体的内生性、主动性、超前性，形成参与主体的协同性、一致性、系统性，达到政策有效和激励相容。全面推行河长制、林长制、田长制，要建立激励相容机制。一方面，中央除了要求地方承担保护的责任外，还要想办法增加地方的收益。让地方能够从生态保护与环境治理中受益（包括减灾防灾、污染防治、生态工程等），从生态产品价值实现中受益（包括生态溢价、权属交易等），从考核指标的转变中受益，从国家投资中受益，从“双碳”目标、美丽中国、生态文明等国家决策中受益。另一方面，要做到事权、财权与财力相匹配，使得参与主体的付出和利益相一致，增加目标一致性，增加正向激励，减少信息不对称，减少不确定性，除了将制度实施绩效与物质奖励挂钩外，还要让作出贡献的参与者受到尊重、满足自我实现的需要。此外，要避免为降低治理成本而增加目标管理和责任监督成本，政府强制推行而忽视市场的基础作用，只有“大棒”（惩罚）没有“胡萝卜”（奖励），从上至下下命令忽视基层（经营主体）利益，部门利益高于局部或整体利益。同时，做好制度合并工作，合理安排领导分工，以免（河、林、田）总长分身无术，出现应付差事和敷衍了事的情况。

（二）建立承诺监督机制

建立承诺监督机制是制度实施的动力和保障。承诺监督机制包括社会公开承诺机制与社会监督机制，前者提高政府的声誉，后者获得社会的认同。公共权力所有权与行使权相分离，全体公民享有剩余索取权，并保留对公共权力行使者的选择与监督，这是公共部门目标-责任关系形成的前提。制定合理的制度与规则，使公共权力代理人的工作在合理满足自身需求的同时，最大限度地为社会公众服务是问题的关键[20]。要确保制度的落实，在做出社会公开承诺以后，开展第三方监督是行之有效的方法。第三方监督，就是实现签约者与监管者相对分离，维持监管者的自主性。正如美国的公共事业管理委员会（PCU），这个委员会统一负责监管各州的公共事业领域，从而降低政府委托的风险，提高公共政策执行的效率[21]。全面推行河长制、林长制、田长制，要建立承诺监督机制。一方面，要建立健全良好的政府目标-责任关系，明晰各层级委托的权限和任务，科学界定各级政府的代理职能，继续完善目标责任链条，优化目标-责任关系；另一方面，要构建承诺监督机制，即权力约束机制。包括健全法律约束制度、积极发挥各级人大的民主监督职能、划分政府与市场的边界、鼓励合作与竞争、改革预算制度等[22-23]。

（三）建立对等协同机制

建立对等协同机制是制度实施的“润滑剂”。一般认为，政策目标实现的核心是政策方案被目标群体所接受和遵守，而这会受到政策执行过程中各种变量的影响。如果把公共政策看作是“社会价值的权威性分配”，那么这种分配必然会引起各利益相关方的利益变化，在执行过程中存在众多竞争和冲突等行为也就在所难免[24]。虽然河长制、林长制、田长制最先来自于地方创新，但是当转变为国家层面的政策时，更多体现的是一种自上至下的强制性制度变迁，可能会存在政策的普适性不足问题，地方、基层和经营主体在某种程度上是政策实施的目标群体和被动接受者，在政策制定的过程中，缺少谈判权和参与权，因此，在政策接受和执行过程中，可能会产生抵触心理和消极现象。要解决这个问题，最重要的是要在政策制定主体、执行主体、目标群体之间建立起对等协同机制。全面推行河长制、林长制、田长制，要建立对等协商机制。打破政府的信息垄断性，以公民权制约政府的政治权力[25]。例如，PPP 模式是一种建立良好的公私合作伙伴关系的尝试和探索，通过契约建立起公共部门与民间部门地位对等的“委托—代理”关系，使得相关的权利、风险及社会福利配置状况发生根本性改变[26]，这种模式有利于减少信息的不对称性和权力的非制约性，通过优化“中央政府—中央监管部门—地方政府—地方监管部门—社会资本—社会公众”这样一个合作博弈关系，取得良好的工程实施效果[27]。再如，购买社会组织服务是政府发挥市场机制作用，极探索“小政府、大社会”的另外一种重要举措，是公共治理协同化、公共服务便利化、公共产品市场化的最重要的制度安排之一，也是对等协同机制的一种表现形式和简政放权的一种重要尝试[28]，体现了“契约精神”，成为实现政府履责、社会组织参与、公民受益、激励相容、协同共赢的最佳选择之一[29]。

（四）开展多中心治理

河长制、林长制、田长制需要适度分权，鼓励公众参与。从国家现代化治理角度看，对我国而言，其实难的不是国家层面的治理，主要是地方层面的治理，这就需要发挥两个积极性，即中央和地方的积极性，并且做到激励相容、目标相容，不一定总是中央管地方，而是发挥地方的自主性、积极性和创造性。适当的分权模式能够减少地方政府成本和中央政府的成本，更有利于制度的落地和实施。多中心治理是最有效的分权模式之一。多中心治理理论是目前公共管理研究领域中的一种新理论，它为诸多公共事务治理提供了有效的治理之道[30]。多中心理论认为：公共服务的生产和消费特征是多样化的，规模经济并非都存在，公民偏好具有异质性和集群性等特征。该理论起源于公共事务治理过程中的“市场失灵”和“政府失灵”问题，它是自治和共治的有机结合，可以有效应对集体行动的困境，解决信息不对称、认知不完全、利益不兼容等问题。通过竞争、协作为公民提供更多的选择权和更好的公共服务，例如区块链技术在本质上是多中心秩序在技术上的延伸[8]135,138-139,142-143。全面推行河长制、林长制、田长制，要开展多中心治理。一方面，从政策层面上看，河长制、林长制、田长制更多强调政府在治理中的主导作用，忽视了社会机构、企业、个人等参与主体的治理功能，因此需要构筑以政府、社会机构、企业、公民等不同主体为基础的多中心治理机制[31]。另一方面，这三种制度初始都来自于地方，其生命力在于实践，在于解决广大人民群众的最大关切和迫切需要。因此，需要坚持以人民为中心的发展思想，把最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，以问题为导向，把粮食安全、生态保护和环境治理与人民群众的需求始终紧密结合起来[32]，引导人民参政议政, 在分权模式的设计、制定和运作方面充分考虑人民的需求[25]，把人民的期待作为中国现代化发展的目标，坚定不移地走共同富裕之路。

（五）加强数字化治理

河长制、林长制、田长制凸显了我国的制度优势，制度一旦确定了，主要还是发挥技术优势，特别是数字技术优势，加强数字化治理。数字技术由于其信息传播的速度快、成本低、准确性高、利于扩散等特点，可以大大地降低信息成本，进而大大减少治理成本，保障制度的落地实施和效率效果。近些年来，我国数字技术飞速发展，使得过去通过人工手段不可能实现的不确定的设想变成了现实的确定的结果，从而可以把复杂的问题简单化，隐藏的问题透明化，低效的问题高效化，站在更专业、更科学、更先进的高度，去发现问题、分析问题、解决问题。当前，中国数字经济正进入全面发展的新时代，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，日益融入经济社会发展各领域全过程，并成为高质量发展的重要引擎。将数字技术和数字化手段与自然生态环境治理深度融合，有助于构建智慧高效的生态环境管理信息化体系，有助于提高生态环境治理现代化水平。全面推行河长制、林长制、田长制，要加强数字化治理。一是建立自然生态资产数据库，推动生态环境价值评估、生态价值补偿和生态产品交易的数字化，构建生态资产价值核算体系，以绿色生产总值核算体系管理生态资产。二是改造自然生态领域的传统产业，提升生态产业网络化、智能化、精准化、便利化水平，以数字化技术创新为基础，引领生态环保产业全面绿色转型。三是做好天空地海一体化的全天候、全方位、全领域监测工作，包括水位墒情、流量流速、河流水质的监测，森林资源存量和增量、分布和结构、森林火情监测，农业气候条件、病虫害发生情况、生态环境污染状况监测等。总之，要将数字化技术赋能生态环境治理领域，引领生态环境治理机制向协商共治、公开透明、运行高效的方向转型，向绿色发展、循环发展、低碳发展转型，服务于创新中国建设，数字中国建设，美丽中国建设[33]。

（六）坚持“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理

坚持“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理，是习近平生态文明思想的重要内容，是政府生态环境治理的重要职能，为自然资源和生态环境监管体制改革提供了实践路径。近些年来，我国生态保护修复与监管力度不断加大。持续推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，2016 年以来，累计实施25 个山水林田湖草生态保护修复工程试点，截至2021 年，工程试点累计完成生态保护和修复面积约200 万公顷，积极推进国土绿化、防沙治沙、水土流失治理，努力建设美丽中国[34]。联合国粮农组织（FAO）也强调将“社会—经济—生态”系统纳入农业系统，提出了涵盖十个要素的农业生态学发展框架，鼓励创建负责任的、多样化、综合化、效率化、循环、互助与分享的治理结构[35]。在2022 年《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）第二阶段会议期间，联合国方面宣布，践行山水林田湖草生命共同体理念的“中国山水工程”（山水林田湖草沙一体化保护和修复工程）入选联合国首批十大“世界生态恢复旗舰项目[36]”。 全面推行河长制、林长制、田长制，要坚持“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理。坚持系统治理，对水利来说，就是全面推行河长制，协同推进水资源保护、水生态修复、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作，对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、非法捕捞等突出问题依法进行清理整治，对跨行政区域的河湖水系，明晰管理责任，协调上下游、左右岸，实行联防联控，由突击式治水向制度化治水转变，强化源头治理，堵疏结合，标本兼治。坚持系统治理，对林业来说，就是全面推行林长制，统筹推进森林、草原、湿地、野生动植物保、护防沙治沙等工作，努力做到各项生态建设之间协调发展，包括林草建设现代化与林草治理现代化同步推进，坚持林草国家公园“三位一体”融合发展，打通“两山”转化实现路径，完善生态产品价值实现机制，充分发挥森林“四库”作用，全面推进林草工作再上新台阶。坚持系统治理，对农业来说，就是全面推行田长制，综合推进耕地保有量和永久基本农田保护面积的划定工作，初步建立各级责任体系和多部门参与的协作制度，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，促进乡村振兴，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，确保农产品有效供给，牢牢守住国家粮食安全底线。同时将粮食生产过程中因为化肥和农药施用过量造成的生态环境污染降到最低风险水平。

五、结语：创新中国式治理现代化

一个国家的现代化过程，包括国家建设现代化和国家制度现代化，实现国家制度现代化不仅是现代国家最重要的目标和国家现代化的组成部分，也是一个国家实现现代化的必由之路[37]。河长制、林长制、田长制作为国家制度现代化的“先行者”和“代表作”，通过不断创新、不断实践、不断修正、不断完善，从体制改革到制度建设，从改革自信到制度自信，创立了中国式国家治理体系和治理能力现代化的典范。相对于美国的国家治理体系低效和治理能力不足而出现的森林大火频发、水库供水短缺、粮食结构性矛盾等，以及相对于一些主要发展中大国，如巴西、埃及、印度，由于土地私有化而带来的“不合作”、“搭便车”等公共治理难题，我国在自然生态环境领域的公共治理体制“政府承包制”则是基于中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，包括五级结构的政府行政体制、人民代表大会制度，民族区域自治制度，基层群众自治制度及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等，这些中国特色的政治制度使得在国家重大决策方面更容易统一思想认识、更有利于资源有效配置和提高制度执行效率。同时，我国的土地所有权归国家所有，使用权、经营权、支配权则是根据土地性质和用途不同，分属于包括国有、集体、企业、社会机构、个体等不同主体，这样的制度安排，更有利于降低治理成本，实现激励相容。正是在这样优越的高效的制度基础上，我国通过发挥政治优势、比较优势、后发优势，坚定“走自己的路”，在人口数量众多、经济规模巨大、区域地理差异明显、生态环境脆弱、社会发展不平衡的基本国情条件下，初步实现了经济、社会、生态的平衡协同发展，取得了国家治理体系和治理能力现代化的重大进展，作为“后来者”，实现了“后来者居上”。

河长制、林长制、田长制的创新与兴起，通过生产关系的调整，解放了经济生产力和社会生产力，通过上层建筑的改革，推动了科技生产力、文化生产力、生态生产力的不断进步，为解决中国生态环境问题提供了全新思路和制度保障，既汲取了农村家庭联产承包责任制的成功经验，也得益于“五年规划”资源环境类约束性指标的硬性要求，在此基础上，各地通过实践，不断推陈出新，最终形成了“河长制、林长制、田长制”的 “政府承包制”，在相对短的时间内取得了骄人的成绩，构建了党政同责、属地负责、部门协同、协调有序、监管严格、保护有力、源头治理、全域覆盖的目标责任体系，不仅创造了中国公共治理的全新发展模式，为中国绿色可持续发展提供了理论依据和实践支撑，而且具有制度经济学和发展经济学创新与应用的普遍价值和世界意义。

全面推行河长制、林长制、田长制，需要进一步发挥制度优势，深化改革、守正创新，在宏观层面和微观方面双向发力。宏观层面：树立六大观念，包括生态文明观、全球生态观、绿色财富观、绿色空间观、城乡统筹观、综合治理观。做到四个平衡，即生态兴与百姓富的平衡，生态文明建设与经济建设、文化建设、政治建设、社会建设的平衡，生态环境治理战略与国家战略平衡、人与自然生命共同体与构建人类共同命运体的平衡。微观层面：遵循政策工具分析的一般过程，从政策根基、政策理念、政策设计、政策执行、政策力度和政策重点这几个方面着力[38]，减少信息不对称，强化目标责任制，重视政策制定的事前、事中、事后三个环节，注重全过程、全周期管理。

系统治理是中华文明不断延续与发展的重要经验，也是中国特色社会主义制度优势的重要体现，更是我国治理体系和治理能力现代化的重要组成。新中国社会主义建设时期，毛泽东主席在论述农业发展时指出，农业包括农、林、牧、副、渔五个方面，农林牧副渔五大业缺一不可。在修改《中共中央关于在大中城市郊区发展副食品生产的指示》文稿时，特意加上了一段话：所谓农者，指的农林牧副渔五业综合平衡。蔬菜是农，猪牛羊鸡鸭鹅兔等是牧，水产是渔，畜类禽类要吃饱，才能长起来，于是需要生产大量精粗两类饲料，这又是农业，牧放牲口需要林地、草地，又要注重林业、草业。由此观之，为了副食品，农林牧副渔五大业都牵动了，互相联系，缺一不可[39]。进入新时代，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，提出了“山水林田湖是一个生命共同体”的重要论述，认为山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏[40]。后来经过不断丰富完善，从山水林田湖是一个生命共同体，到山水林田湖草系统治理、再到山水林田湖草沙一体化保护与系统治理。

展望未来，我们要以习近平经济思想的系统观念为指导，树立系统思维，开展系统治理，加强前瞻性思考、进行全局性谋划、战略性布局、整体性推进[41]，在全面推行河长制、林长制、田长制的基础上，继续深化河长制、林长制、田长制改革，进一步统一思想，加强政策支持，做好空间布局规划，整合各类项目和补贴资金，实行 “多规合一”，保证政令统一，达到协同治理。依托新一轮政府机构改革设置和管理框架，坚持全国上下“一盘棋”，部门之间“一条线”，找到、遵从并优化治理成本最小化的 “政府承包制”路径，实践推行而且持续的做下去，星星之火，可以燎原，不断总结试点成功经验加以复制推广，直至覆盖到全中国，不断促进自然生态环境领域乃至经济、社会、文化等更多领域的制度创新，并通过这些中国式绿色现代化治理的创新和实践，转变思想理念，增加绿色投资，不断地积累生态资本，增加绿色就业红利，提高治理能力和治理水平，并将国家治理体系和治理能力视为一个有机整体，将国家治理体系和治理能力现代化视为中国现代国家建构的升级版、增强版，持续推动生态文明和美丽中国建设，引领我们最终实现人与自然和谐共生的现代化，携手构建人与自然生命共同体，共同构建人类命运共同体。