养老诈骗社会协同治理的现实困境与对策研究

赵长明

(西安交通大学 马克思主义学院,陕西 西安 710041) (陕西公安新型网络金融犯罪研究中心,陕西 西安 710061)

近年来,我国养老诈骗犯罪案件严重侵害了老年人的财产安全和合法权益,给老年人身心健康带来极大危害,扰乱了正常的社会秩序,已成为当前社会治安治理领域亟待解决的重要问题。《2021年中国老年人生活状况监测报告》显示,截至2021年底,全国公安机关共立养老诈骗案件1.9万起,涉案金额365亿元。[1]113-131截至2022年12月底,公安机关共破案3.9万余起,打掉团伙4730余个,追赃挽损300余亿元。[2]但在司法实践中,由于老年人对于养老诈骗的认知水平较低,难以区分何为“养老产品”、何为“投资项目”,加之网络平台、金融机构等涉老诈骗产业链的存在和运作,给打击和惩治养老诈骗犯罪带来了一定难度。因此,政府有关部门必须转变以往以公安机关为主导、政府各部门为辅助的传统治理方式,重视发挥社会各主体的协同治理功能,建立协同治理机制,加强养老服务综合监管,为老年人提供更有保障、更可持续的晚年生活。协同治理是一种多元主体共同参与、相互协调、优势互补的治理模式。在这一模式下,多元主体以共同的目标为导向,通过合作与交流达到各自目标。一方面有利于厘清各参与主体的责任边界,从源头上减少养老诈骗犯罪;另一方面可以通过加强各部门之间的信息互通共享,形成分工明确、相互配合的联动机制,提升打击防范养老诈骗犯罪的能力和效率。

一、养老诈骗社会协同治理的理论基础

协同治理理论是指在社会治理过程中,政府与社会其他主体共同参与社会治理,使社会成员在合作的基础上实现公共利益的最大化,形成社会整体行动的合力。它是在公共管理领域内提出的一种新的治理模式,强调政府与其他治理主体共同参与公共事务的决策、执行和监督过程,政府与其他治理主体通过优势互补、资源共享和互动协调等方式实现共同治理。20世纪90年代以来,协同治理理论在西方国家得到迅速发展,并逐渐被应用到各国政府和公共管理领域。协同治理理论认为,协同治理是一种以“多中心”为基本特征、以“共治”为价值追求的社会治理模式。该理论在公共安全领域主要体现在以下三个方面:一是强调政府主导下各部门之间的合作与互动;二是强调政府与社会组织在危机应对中的作用;三是强调多主体之间合作共赢。

养老诈骗社会协同治理是一种新型的治理模式,是在国家政策引导和支持下,政府与社会协同共治的一种创新方式。从理论基础来看,协同治理理论为养老诈骗社会协同治理提供了理论依据,在此基础上可以从以下几个方面展开:第一,促进养老诈骗社会协同治理主体多元化。以政府为主导,发挥其主导作用,同时调动企业、社区、社会组织等多元主体的参与,充分发挥社会协同的主动性、积极性和创造性;第二,完善养老诈骗社会协同治理机制。实现从“管理”到“服务”的转变,以服务理念为导向建立养老诈骗社会协同治理长效机制;第三,完善养老诈骗社会协同治理激励机制,[3]89-106激发企业等市场主体参与养老诈骗社会协同治理的积极性和主动性;第四,推动养老诈骗社会协同治理信息共享。第五,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用。加强基层党组织建设,充分发挥基层党组织在养老诈骗社会协同治理中的引领作用。

二、养老诈骗协同治理的现实困境

(一)地方政府的社会协同治理理念有待提升

当前我国地方政府针对养老诈骗犯罪采取的是“以打为主、打防并举”的工作模式,在实践中存在“重事后打击、轻事前防范”的现象,导致养老诈骗犯罪依然屡禁不止。究其原因,主要是由于我国长期处于“重物轻人”的社会发展阶段,传统治理理念根深蒂固,人们的思想观念和行为习惯尚未完全转变,社会协同治理理念尚未完全树立起来。

第一,在思想认识方面,部分地方政府对打击整治养老诈骗犯罪工作重视程度不够,未能及时发现养老诈骗问题的严重性;[4]122-131部分地方政府未将打击整治养老诈骗犯罪作为一项重要任务,没有及时制定具体措施来防范和遏制此类犯罪的发生。在工作部署方面,部分地方政府未将打击整治养老诈骗犯罪工作纳入本地区工作计划中,对该项工作缺乏统一部署和统一安排。

第二,在责任落实方面,部分地方政府未明确专职协调养老诈骗案件的职能部门及具体人员,导致各职能部门之间沟通协调不畅;部分地方政府将打击整治养老诈骗犯罪工作片面理解为公安机关一家的责任,对公安机关在打击整治养老诈骗犯罪中的地位和作用认识不到位。

第三,在监督管理方面,部分地方政府未建立健全养老诈骗犯罪的日常监督管理机制和协调联动机制;部分地方政府未建立完善相关政策制度或制度不健全;部分地方政府对养老诈骗案件的信息报送不及时。

以上问题表明,地方政府对打击整治养老诈骗犯罪工作重视程度不足、相关部门职责权限划分不明确、缺乏完善的政策制度支撑、监督管理不到位等。

(二)政府部门之间缺乏沟通协调机制

目前,我国关于养老诈骗的治理主要集中在打击养老诈骗犯罪本身,相关部门之间的信息互通共享、执法衔接等方面还存在一定问题。

第一,公安机关为代表的政府部门之间缺乏信息共享机制。在我国,由于各部门职能分属于不同的政府部门,部门间的信息沟通和共享机制并不完善。具体来说,在打击养老诈骗犯罪的过程中,公安机关往往是根据线索主动出击,将养老诈骗犯罪嫌疑人抓捕归案;而金融监管等部门在打击养老诈骗犯罪过程中则是被动接受线索,并进行初步调查核实。由于信息不对称,缺乏信息共享机制公安机关在办案过程中掌握的犯罪嫌疑人的银行流水等信息相对较少,而金融监管部门和其他行业监管部门掌握的信息则更加全面细致,这导致公安机关在取证时难以把握取证方向。例如,“养老保险”诈骗案件的涉案金额一般较大,涉案人员多、作案时间长、涉及地域广、受害人员众多,但是各行业监管部门并未建立起跨部门联合执法机制或信息共享机制,导致各行业监管部门无法及时获取被查处对象的违法信息。

第二,由于相关部门缺乏协作配合机制,造成了行政执法和监管不力等问题。当前,我国养老诈骗犯罪治理缺乏相应的法律法规与制度规范支撑,导致相关部门无法明确养老诈骗犯罪治理中各主体的权责边界。例如,在养老诈骗犯罪治理过程中,民政部门既要承担养老服务工作的管理职责,也要负责养老机构的登记、审批和监管工作。市场监管部门则要负责对养老服务市场进行监管,并对违法行为进行查处。对于养老诈骗犯罪多发的地区,公安机关还应与民政部门加强沟通协调,共同做好养老服务市场的管理工作。有的地方文化执法、旅游执法、市场监管等部门对涉及养老诈骗违法违规行为的行政处罚力度不够,致使不法分子肆无忌惮。有的地方市场监管部门对养老诈骗产品的广告监管不力,为违法犯罪分子提供了可乘之机。因此,单纯依靠公安、市场监管、民政等政府部门难以实现有效治理,必须强化各部门之间的协同合作,充分发挥各部门的职能作用,才能实现养老诈骗犯罪的有效治理。

(三)相关社会组织、企业缺乏协作和联动

第一,在养老诈骗犯罪治理中,行业协会等社会组织扮演着重要角色。一方面,行业协会能够充分发挥其专业优势,对养老诈骗犯罪进行有针对性的治理。在具体操作中,行业协会能够依托行业内的资源优势,弥补政府、企业等其他主体的缺失,共同治理养老诈骗犯罪,例如,“中国老龄事业发展基金会”“中国老龄产业协会”“中国老年人才网”等社会组织都拥有自己的信息平台,能够收集和发布大量的养老诈骗数据,公安机关可以利用这些数据,开展统计分析和预测研究。另一方面,行业协会还能够引导社会主体积极参与养老诈骗犯罪治理。在具体操作中,行业协会通过制定自律规则和行为规范等方式,对参与治理工作的企业主体进行约束和引导。[5]3-14由此可见,在养老诈骗犯罪治理中,行业协会等社会组织能够有效发挥其专业优势,引导社会主体积极参与养老诈骗犯罪治理工作。但现阶段我国的行业协会等社会组织在参与养老诈骗犯罪治理中缺乏协作和联动,导致养老诈骗犯罪治理效果不佳。

第二,企业自身在养老诈骗犯罪的治理中的最终发挥不足。一方面,企业作为养老诈骗犯罪治理的重要主体,在参与养老诈骗犯罪治理过程中需要通过资金投入、技术支持等方式提升自身实力,以增强其在养老诈骗犯罪治理中的话语权和影响力。例如,我国网络平台企业在参与养老诈骗犯罪治理过程中尚未形成有效的协作机制,导致大量违法犯罪分子借助网络平台实施养老诈骗犯罪活动。这些网络平台为违法犯罪分子实施违法犯罪活动提供了便利条件,严重侵害了老年人的合法权益。因此,针对互联网平台在养老诈骗犯罪治理中存在的问题,一方面需要政府出台相关政策对其进行规范引导;另一方面企业也要进自我监督。只有在政府、企业双方之间形成有效沟通和协作机制,才能有效防范互联网平台为违法犯罪分子实施养老诈骗犯罪提供便利条件。

(四)老年人参与养老诈骗协同治理的能力较弱

第一,养老诈骗犯罪的受害者往往防范意识和能力相对较低。近年来,养老诈骗案件频频发生,犯罪分子利用老年人的健康心理和贪图小利等弱点,设计出各类型的诈骗手段,很容易使老年人落入犯罪分子的圈套。此外,我国老年群体中普遍存在“知识鸿沟”现象,部分老年人的金融知识水平和法律意识都很薄弱,在养老诈骗犯罪中,犯罪分子正是利用了老年人缺乏金融、法律等相关知识这一弱点才得以实施犯罪行为。[6]17-30

第二,在我国农村地区仍然存在着大量的“空巢老人”,这一群体中很多人没有接受过系统的教育和培训,也很少学习新知识、新技能,加之这些老年人年龄较大、家庭收入较低,思维固化、判断力较差等原因容易被一些不法分子所利用。比如,在一些案例中,农村地区的老年人由于轻信推销人员的谎言,“免费”“低价”等营销手段吸引老年人参与活动、购买产品或服务。在这些“套路”中,老年人没有真正认识到这些活动和商品的真实价值,只看到了活动的“实惠”和商品的“实惠”最终出现了上当受骗的情况出现,这些现象都需要各部门在协同治理过程中加以重视。

三、养老诈骗社会协同治理的完善对策

(一)构建党委领导、政府主导的协同治理主体结构

当前,在养老诈骗治理中必须构建由党委领导、政府主导、部门配合、社会参与的多元协同治理结构,其中必须明确各个治理主体的责任和义务。坚持党委领导是指党委要发挥领导核心作用,统筹协调各方面力量共同推进养老诈骗社会协同治理;政府主导是指政府要全面承担起养老诈骗社会协同治理的责任主体职责,充分发挥其在养老诈骗社会协同治理中的作用。

1.坚持党委领导

党委领导是养老诈骗治理体系和治理能力现代化建设的关键。当前,我国的养老诈骗问题日趋严重,但由于各地情况不同,还存在部分地区党委对养老诈骗社会协同治理的认识不到位,重视程度不够等问题。因此,为强化养老诈骗协同治理工作,各级党委必须要将协同治理工作作为重要的政治任务,纳入经济社会发展规划中统筹推进,同时,要结合本地实际明确党委领导下的各部门在养老诈骗治理中的职责分工以及各部门之间的沟通协调机制。第一,要建立党委领导下的养老诈骗社会协同治理领导体制和工作机制。养老诈骗治理是一项综合性、系统性工程,需要党委统一领导。为此,地方各级党委要强化对养老诈骗治理工作的全面领导,建立健全党委统一领导、政法委牵头负责、各部门分工负责的协同治理机制。各级党委和政府要健全完善联席会议制度,定期召开联席会议,研究部署相关工作。第二,要加强养老诈骗社会协同治理的组织保障和制度保障。各地党委要切实担负起养老诈骗社会协同治理的主体责任。同时要积极推动将养老诈骗社会协同治理纳入党委政府绩效考核、平安建设考核、党风廉政建设考核等范围。第三,要加强对基层党组织和党员干部队伍建设。各基层党组织和党员干部要增强政治意识和责任意识,充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,让党的组织优势转化为养老诈骗社会协同治理效能。[7]153-166

2.坚持政府主导

我国各级政府是养老诈骗协同治理的责任主体,对养老诈骗治理工作负有不可推卸的责任,政府要承担起养老诈骗社会协同治理的主导责任,在养老诈骗社会协同治理中发挥核心作用。第一,政府要建立健全养老诈骗治理工作领导机制,发挥统筹协调作用。由政府牵头,各部门分工协作,明确职责分工和任务目标,形成齐抓共管、密切配合的工作局面。其中,政府要加强顶层设计和科学规划,养老诈骗社会协同治理是一个长期系统的工程,需要政府部门从顶层设计入手制定相关政策措施,以规划引领养老诈骗社会协同治理工作。第二,政府要发挥主导作用。政府既是养老诈骗治理的主导者又是执行者,在推进养老诈骗社会协同治理工作中要发挥主导作用。各级政府要依法依规严厉打击,要准确把握当前养老诈骗违法犯罪活动的新特点、新动向,依法从严从快惩处涉老违法犯罪活动。此外,各级政府要切实落实属地责任,担负起对本地区养老诈骗违法犯罪行为依法打击和处置的责任,并且要积极推动养老行业规范发展,加强行业监管。第三,各级政府要完善养老服务领域的法规政策体系建设,健全养老服务领域法律制度规范和标准体系。以制度保障为前提,建立健全长效机制,通过不断完善法律法规体系、健全制度规范体系等方式进一步强化规范引领,此外,要根据养老诈骗的特点和发展趋势,及时研究制定出台针对性的法律法规及实施细则,完善监管措施和手段,并且针对养老诈骗中暴露出来的问题和不足及时完善制度规定和监管措施,建立健全风险防控机制和长效治理机制。

(二)坚持多部门协作配合协同治理机制

“各司其责,各司其职”是现代政府治理的基本原则。养老诈骗社会协同治理作为一项系统工程,需要各部门通力合作,齐抓共管。当前,我国养老诈骗的治理中存在“碎片化”“单打独斗”等现象,缺乏协作机制。同时,养老诈骗的犯罪治理涉及多个领域,各部门之间存在信息不对称、信息共享不及时、协同机制不健全等问题。因此,在养老诈骗社会协同治理中需要加强各部门的沟通协调,建立跨领域跨部门的联席会议制度、信息共享机制以及监督考核机制等,明确各部门职责任务,加强协同合作。

1.建立联席会议制度

在养老诈骗社会协同治理中建立联席会议制度,明确各部门职责任务,加强协调配合,有利于各部门各司其职、各负其责,形成整体合力。同时,建立联席会议制度有利于明确各部门责任分工和工作重点,有利于提升治理效能。2021年9月7日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部等15个部门联合印发了《关于依法惩治养老诈骗犯罪的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》明确了养老诈骗犯罪的刑事责任追究体系和各部门在打击养老诈骗犯罪中的职责任务。在实践中,可以通过定期召开联席会议,各部门派员讨论分析养老诈骗案件情况,对办案过程中遇到的问题进行讨论研判并及时协商解决。

2. 完善信息共享机制

目前,我国已经建成了国家反诈中心、电信网络诈骗犯罪侦查资金查控系统等一系列打击治理养老诈骗的平台与机制。但就实际而言,这些平台和机制都是以部门为单位建设和运行的,各部门之间并没有实现信息共享。因此,要想解决养老诈骗治理中存在的问题,第一,建立信息互通共享的协同治理平台。要打破各部门之间的信息壁垒,推动数据信息共享,健全完善养老诈骗案件信息共享平台,明确平台的信息收集、处理、推送以及反馈流程,及时向公安机关、检察机关等办案单位提供涉诈犯罪线索。第二,加强对涉诈账户资金流向监测。公安机关、银行、通信公司等部门之间建立信息共享机制。公安机关在打击养老诈骗过程中,可以根据犯罪嫌疑人在不同时间节点所留下的银行交易记录和通信记录等信息及时梳理涉诈账户资金流向,从而为侦查破案提供依据。同时,也可通过监测涉诈账户资金流向信息,从而为追赃挽损提供参考依据。第三,建立养老诈骗信息共享激励机制。将养老诈骗案件的信息共享纳入到法治政府建设考核中,对积极参与养老诈骗协同治理活动的部门、个人给予奖励,以调动各部门、个人参与其中的积极性和主动性,切实推动各地各部门打击养老诈骗的积极性。

(三)构建企业、社会组织共同参与的协同治理机制

1.加强企业与相关政府部门的协同合作

当前,政府各个部门需加强与相关企业的合作,构建以“企业”为纽带的社会协同治理体系。

第一,政府需要引导企业主动融入国家养老诈骗治理体系之中,将企业纳入养老诈骗治理的主体范围。首先,企业可以通过对违法犯罪行为进行预测,及时发现养老诈骗违法犯罪行为发生前的预警信号并及时反馈给行政执法机关,为其提供打击依据。其次,企业可以利用自身在信息技术领域的优势,利用自身所掌握的大量数据资源以及大数据分析能力对养老诈骗违法犯罪行为进行预警和预测,提高社会治理效率。例如,京东数科集团运用区块链、大数据、人工智能等技术手段,利用“京东大脑”和“京东智联云”等大数据平台,对养老诈骗信息进行实时监测和分析研判,为相关部门提供有效的情报支持。最后,企业还可以利用自身在资金管理方面的优势,通过与金融机构、银行等金融机构之间合作,避免养老诈骗资金被转移或者被用于非法投资。

第二,强化企业责任担当,形成养老诈骗协同治理合力。首先,完善企业内部治理,建立有效的企业社会责任管理体系。企业作为市场经营主体,要建立健全企业内部治理结构,把防范养老诈骗纳入到企业的战略规划中,将养老诈骗纳入到企业的合规经营范畴,严格落实相关法律法规要求,建立有效的内部治理结构。其次,建立健全反诈宣传机制,教育引导员工从思想上抵制养老诈骗。注重提升员工法治意识和防范意识,将防范养老诈骗宣传融入到日常工作中,提高员工识别养老诈骗行为的能力。最后,鼓励企业积极履行社会责任,为养老诈骗协同治理贡献力量。鼓励企业积极开展公益慈善活动;主动参与社区的公共事务管理和服务;加强与社区的沟通交流,主动宣传、引导老年人防范养老诈骗知识,营造良好的社会氛围,通过为老年人提供更多优质、个性化的产品和服务,为老年人提供更加优质的生活服务。

2.完善社会组织参与养老诈骗治理的体系建设

社会组织是养老诈骗治理中重要的辅助力量,应充分发挥其在信息沟通、资源整合、政策支持等方面的作用。

第一,鼓励相关社会组织开展预防老年诈骗的宣传,例如通过开展“老年教育云课堂”活动、制作科普小视频、创作科普作品等方式,通过线上线下相结合的方式,将预防老年诈骗宣传活动覆盖到全国各地的社区、老年大学和老年服务机构,这些活动能有效地提高老年人对养老诈骗的防范意识。此外,要充分发挥基层人民调解组织的作用,在社区、村庄内设立法律咨询点,组织社区工作人员、村干部、网格员等为老年人开展法律咨询、法治讲座等活动,深入普及养老诈骗违法犯罪的相关知识,并将养老诈骗违法犯罪的典型案例通报给老年人,帮助老年人提高对养老诈骗违法犯罪行为的防范意识。

第二,强化社会组织对养老服务企业进行监督和管理。首先,通过社会组织在养老诈骗协同治理中的数据统计分析作用,可以全面掌握养老诈骗犯罪的动态和趋势,为相关部门开展针对性的打击行动提供支持。例如,“中国老龄事业发展基金会”“中国老龄产业协会”“中国老年人才网”等社会组织都拥有自己的信息平台,能够收集和发布大量的养老诈骗数据。社会组织可以利用这些数据,开展统计分析和预测研究,并通过对数据进行整理、统计和分析,找出养老诈骗犯罪的特点、规律和趋势,为相关部门开展打击行动提供支持。

第三,要进一步加强社会组织党的建设,充分发挥其党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。要充分发挥行业协会的自律管理作用,通过成立养老诈骗专业委员会等形式,引导企业积极参与养老诈骗风险防范、预防犯罪和犯罪后救助等工作

3.大力发展商业保险和个人养老金等第三支柱养老保险

第一,要充分发挥商业保险在养老保障中的重要作用。商业保险具有资金规模大、运作安全、管理专业等优势,可以通过投资基金、购买资产管理产品等方式参与养老金体系建设。一是要加强商业保险机构与金融监管机构之间的信息共享和沟通交流。二是要进一步加强对保险公司经营行为的监管,规范和引导商业保险机构开发面向老年人的保险产品。第二,要明确第三支柱养老保险的制度定位,加大政策支持力度,充分发挥政府政策导向作用。在养老金投资运营方面,要继续推动《个人养老金实施办法》出台实施。要加快构建多层次养老保险体系,形成保障更加全面、水平更加合理、覆盖范围更广的第三支柱养老保险。

(四)强化社会公众参与养老诈骗犯罪协同治理

养老诈骗犯罪的危害性不仅在于其对老年人的身体健康和财产安全造成了严重损害,更在于其对社会整体道德水平和社会诚信体系建设的冲击和破坏。因此,要想实现养老诈骗犯罪的有效治理,就必须强化社会公众参与养老诈骗犯罪的治理。

1.引导社会公众远离和抵制养老诈骗违法犯罪活动

要充分运用互联网等新媒体平台,公布养老诈骗违法犯罪案件信息,曝光典型案例,及时回应社会关切。要做好涉老诈骗的新闻发布、宣传报道,引导广大人民群众增强防骗识骗意识。要做好专项行动成果的宣传工作,重点宣传打击整治工作成效和经验做法,曝光典型案例,揭露养老诈骗手法及危害,让人民群众更好地了解养老诈骗违法犯罪行为的特点、种类、形式等方面内容,引导社会公众远离和抵制养老诈骗违法犯罪活动。

2.充分发挥老干部、老党员在养老诈骗防范中的作用

第一,要充分发挥老年人中的党员干部、党代表、人大代表、政协委员、社会组织代表的作用,在社区中开展“小手拉大手”宣传活动,通过宣传国家惠民政策,宣讲养老诈骗典型案例,引导老年人树立健康科学的养老观念。同时,社区可通过悬挂横幅、发放宣传单等方式向老年人普及养老诈骗知识,提醒老年人增强防骗意识和识骗防骗能力。第二,应充分发挥家庭在老年人风险防范教育中的作用,通过家人与子女之间、与社区组织之间、与公安机关之间建立良好沟通机制,及时了解老年人风险防范需求,并主动提供帮助。

3.畅通群众举报犯罪线索渠道

群众举报是打击整治养老诈骗犯罪的重要来源,也是确保治理养老诈骗犯罪取得实效的重要保障。[8]应不断完善养老诈骗违法犯罪举报奖励制度、举报奖励标准等,充分调动社会公众参与防范养老诈骗违法犯罪活动的积极性。[9]13-26强化信息反馈机制,畅通线索举报渠道,提高举报信息反馈效率。探索建立养老诈骗违法犯罪黑名单制度,对黑名单主体实施联合惩戒措施,增强其违法成本。各地政府部门可通过门户网站、微信公众号等公布举报热线、举报网址和举报邮箱等渠道,鼓励社会公众进行举报。群众可通过文字、图片、视频等方式向公安机关等政府部门反映案件线索。同时要严格执行保密制度,防止举报人受到打击报复,对于打击报复举报人的行为,依法予以严惩;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

总之,养老诈骗的社会协同治理具有独特的内涵和价值,养老诈骗犯罪治理应构坚持以“善治”理念为指引,构建党委领导、政府主导、企业、社会组织和公众等共同参与的养老诈骗协同治理机制,并充分发挥信息技术优势,促进各主体间协同合作,以法治手段为保障打击养老诈骗犯罪行为,遏制养老诈骗犯罪高发态势,切实维护老年人的合法权益。