乡镇管区制:基层治理的简约机制及其生成逻辑——基于鲁西南T镇的个案研究

高士健

(山东科技大学 马克思主义学院,山东 青岛 266590)

农村税费改革以来,作为国家与乡村社会联结点的乡镇政府发生了角色巨变,财权逐步上移,使其面临着财政空壳化和政权悬浮化境地(1)周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期。。近年来,随着各项治理事务和治理规则下放乡镇一级,乡镇政府在运行中又面临着财权紧缩与事权扩张的权责悖论。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》重点指出:“要构建简约高效的基层管理体制。加强基层政权建设,夯实国家治理体系和治理能力的基础。”(2)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,https://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm。在推进基层治理体系和治理能力建设的进程中,探索以有限成本实现有效治理的简约路径,成为当下基层治理研究领域众所关注的议题。管区作为集体化时期公社与生产队之间设置的重要治理层级,在历经多轮行政体制机制改革后,仍在部分地区延存下来,成为实现乡村简约治理的有效组织。考察乡镇管区治理的简约机制及其生成逻辑,对破解乡村社会转型期的治理困境具有重要意义。

一、研究基础与理论框架

管区也称为管理区或片区,20世纪90年代末,随着乡镇机构改革,全国大部分地区撤销了管区,但部分地区仍予以保留。近年来,国家对基层治理体系建设逐步重视,管区作为基层治理的有效制度,重新受到关注。学界对管区制的研究主要从三个方面展开。一是对管区干部的研究,探讨了管区干部培养和管理的规范化路径(3)黄建斐:《丰顺县乡镇及管理区领导干部队伍的现状与对策》,《行政管理研究》1992年第2期。(4)何刘生:《实行管理区干部年度考核,提高农村基层组织战斗力》,《南方论坛》1998年第5期。,并从微观层面考察了管区干部与村干部之间的互动过程(5)王荣武、王思斌:《管理区干部和村干部的互动过程与行为》,《社会科学研究》1996年第3期。。二是关注管区制对基层治理绩效的影响,认为管区制克服了基层政府低治理权的权责困境(6)王印红、朱玉洁:《基层政府“逆扁平化”组织扩张的多重逻辑——基于“管区制度”的案例研究》,《公共管理学报》2020年第4期。,强化了乡镇政府的执行能力(7)陈文琼:《管区设置与基层政府的政策执行力强化机制——基于L镇管区设置的经验阐释》,《江西师范大学(哲学社会科学版)》2016年第2期。,是对基层治理资源的制度化动员结构(8)杜鹏:《制度化动员型结构:乡镇有效治理的深层基础——基于“管区制度”的分析》,《云南行政学院学报》2017年第6期。。三是对管区运行机制的总结,认为管区是乡镇行政包干的组织载体,管区制是一种常态化的行政包干机制(9)张丹丹:《行政包干制:乡镇非正式治理的常态化机制》,《华南农业大学学报(社会科学版)》2020年第5期。(10)田先红:《行政包干制:乡镇“管区”治理的逻辑与机制》,《理论与改革》2021年第5期。。

既有成果对乡镇管区制的治理绩效与运行机制进行了深入分析,为本文提供了理论和经验启示,但仍有进一步对话的空间。一是行政包干制视角下的管区制呈现了乡镇与管区之间制度层面的分权结构,管区被理解为一种常态化的行政包干组织。但乡镇对管区的行政包干要以其能输出有效的强激励为基础,而当前乡镇政府资源有限,在治理资源和激励资源不足的情况下,如何实现对管区的简约动员,值得更为深入的观察。二是既有研究认为管区制是基层简约治理的创新机制,但对管区简约治理的实践基础还缺少系统的分析。基于此,本文通过对T镇管区的个案研究,试图回答以下问题:乡镇政府在面临治理资源衰减与治理事务扩增的制度环境下,如何通过再造管区实现对乡村社会的简约治理,乡镇管区的简约化运行又存在怎样的生成逻辑。

任何基层行政组织对地方社会的治理过程中,都面临着一元化的行政体制与多元化的地方社会之间的矛盾紧张。在中国基层治理场域,这一矛盾是通过正式制度与非正式制度间互为表里的简约治理方式来破解的。中国基层治理一直延续着简约主义传统,费孝通将传统中国社会治理结构总结为皇权集权体制和地方自治体制相结合的“双轨政治”(11)费孝通:《乡土重建》,上海:华东师范大学出版社,2019年,第33-41页。,依靠宗族、乡绅为主体的自治体系实现了对基层社会的“无为而治”。黄宗智则将“无为而治”的治理传统总结为简约治理,他发现清代县官只有在万不得已时才会介入乡村社会,以准官员和纠纷调解为主的半正式行政是基层简约治理的主要内涵(12)黄宗智:《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,《开放时代》2008年第2期。。近代以来,随着国家政权建设进程加快,国家行政体制的总体性支配能力增强,但基层简约治理传统并未消失,而是隐蔽地转入行政体制内部(13)周雪光:《论中国官僚体制中的非正式制度》,《清华社会科学》2019年第1期。。欧阳静认为党政体制优势及乡村礼治韧性为“包村制”“工作组”和“统分结合”等新时期基层简约治理方式的存续,提供了政治社会基础(14)欧阳静:《简约治理:超越科层化的乡村治理现代化》,《中国社会科学》2022年第3期。。古今中国的基层简约治理方式,在运行逻辑上都呈现非正式或半正式特点。一是都是国家投入有限治理成本,更多依靠非正式治理资源实现有效治理。二是基层政权都具有高度自主性和灵活性,可以根据治理事务的特点灵活调整组织与资源安排。三是乡土社会作为带有差序格局特点的社会关系,使得治理过程具有高度人格化特征。乡镇管区治理的实践过程呈现出简约治理的特点,突出表现在管区运行中对各类非正式机制的运用。

受简约治理理论启发,本文将结合乡镇管区运行的制度环境和治理主体特性,尝试建构考察其简约治理机制的分析框架。如图1所示,乡镇管区治理面临的制度环境主要表现在,乡镇作为基层治理组织处于国家与社会交接点,既要面临条线事务扩张和治权资源紧缩的权责困境,又要在缺乏资源基础的情况下,将治理事务贯彻到复杂、动态的村庄社会。乡镇管区制的治理主体包括以下三个:乡镇政府,具有正式组织规则和科层化的组织结构,对管区的组织和人事安排具有主导权,同时,它还是基层治理事务的委托方;管区,处于乡镇政府与行政村之间,在组织规则和组织结构上呈现非正式性,在镇村之间有承上启下的作用;村庄社会,具有人情化和乡土性的特点,既是治理任务的执行者,也是治理对象。

图1 乡镇管区简约治理机制分析框架

从乡镇管区运行的制度环境和治理主体来看,其简约治理主要表现在两个层面的非正式过程:一是乡镇对管区的灵活性治理,主要表现在乡镇面临治理资源和财政资源有限的情况下,通过设置管区这一非正式层级,将治理力量和治理事务统合其中,以平台化的组织机制和弹性化的激励机制完成对治理体制的灵活性、非正式再造;二是管区对村庄的非正式动员,主要表现在管区在缺乏治权基础的情况下,管区干部通过与村干部建立人情关系实现了对村庄社会的人格化动员。

本文在考察乡镇管区简约治理机制的基础上,还将进一步揭示乡镇的行政体制、人事结构特点以及乡土社会的行动规则,为管区的简约治理提供复合性基础。山东是管区制保留最完整的省份,具有典型意义。2022年7月5日至25日,笔者及团队对鲁西南T镇管区制的运行情况进行了20天的实地调研。对T镇政府主要领导、管区书记、包村干部和村干部进行了深度访谈,为本文提供了较为充足的经验材料。

二、T镇管区制的组织架构与运行过程乡镇管区制

T镇地处菏泽市C县南部,下辖31个行政村,常住人口39476人。在农村税费改革前,管区是连接乡镇(公社)与村庄的准行政组织,管区干部多由村干部招聘转干而来,活动经费来自乡镇税费返还。税费改革后,随着乡镇财政空壳化,管区的基本结构虽被保留下来,但人员构成、主要功能和运行方式向非正式化转变。

(一)管区的组织结构

各地管区划分主要以地理方位和人口数量为依据。比如T镇依照地理方位总共划分为5个管区,每个管区下辖5～9个行政村,人口在6000～10000人不等。每个管区设置2名包片书记、1名管区书记,还有包村干部7～10人。第一包片书记一般由镇党委委员担任,第二包片书记由乡镇副科级领导担任,负责协助第一包片书记。包片书记下设管区书记,一般为正股级干部,主要负责干部的建议任免、财务审批、考察发展党员及统管包村干部等。包村干部是一线执行者,负责代表乡镇向村庄布置任务。

管区队伍以乡镇干部兼职为主,延续了乡镇人事混编混岗的特点。以T镇5个管区为例,中心管区书记为民政所所长、东南管区书记为水管站站长、西北管区书记为人大干事、西南管区书记为计生办主任、东北管区书记为水产站站长。管区书记的编制也较为混杂,有2名公务员编制、3名事业编制。相较于管区书记,包村干部的岗位和编制更为复杂,T镇东北管区共有7名包村干部,有4名正股级干部,3名一般工作人员,其中3名为行政编制、1名为事业编制、3名为临聘人员。管区运行资源依照地方财力不同,存在明显差异。发达乡镇会为管区配备专项活动经费和办公地点,但像T镇这样的农业型乡镇,管区没有专项经费和办公地点,办公经费由包片书记统筹解决。总体来看,管区在制度层面的组织架构完备、等级分工明确,但在组织定位、人事配置和运行资源上,呈现非正式特点。

(二)管区的运行过程

管区的运行在制度层面呈现行政包干制的特点。乡镇将行政任务发包至管区,按照时间节点和工作要求进行验收,执行过程由管区书记和包村干部自主设计。镇党政办公室年终会依照管区下辖行政村的各项工作完成情况,对管区进行考核排名。连续5年名列前茅的先进管区,管区干部增加一级职级工资并优先提拔。排名靠后的管区,包片书记和管区书记要在全镇年终工作大会上表态发言。连续3年排名靠后的管区,包片书记和管区书记要降一级工资。针对阶段性中心工作,镇党委会制定专项目标管理责任制或成立临时工作组,将管理责任包干给第一包片书记,由其亲自督促管区干部落实任务。

有研究认为管区是常态化的行政包干组织,乡镇所有日常工作都会包干给管区来自主完成(15)田先红:《适应性治理:乡镇治理中的体制弹性与机制创新》,《思想战线》2021年第4期。。但从T镇管区的运行实际来看,乡镇向管区委派阶段性中心工作时,主要采取行政包干的方式,各管区的包片书记是包干责任主体和协调主体。但针对各类碎片化的常规性工作,包片书记作为乡镇党委班子成员难有精力和时间参与其中,管区在不具备完整治权的情况下,需通过管区书记协调乡镇业务部门来完成治理任务。另外,管区行政包干的运行基础还有赖于乡镇强激励的有效性,但从乡镇掌握的政治资源和财政资源来看,对管区干部的强激励难以实现。比如就政治激励而言,乡镇一级的晋升岗位有限,岗位晋升也有结构化标准,但管区工作队伍庞大,对政治激励的敏感性存在差异;就经济激励而言,T镇作为农业型乡镇本就面临着严峻的财政预算约束,在发放工作人员奖励上的自主空间也在不断压缩。尽管如此,各项条线事务依然可以通过管区在村庄一级有效落实。管区对基层治理事务的统合及其在组织、激励和动员过程中的非正式运作,是其能实现简约化运行的关键。

三、乡镇管区治理中的简约机制

乡镇政府的结构特性在于其处于压力型行政体制和转型期乡土社会的联结处(16)欧阳静:《压力型体制与乡镇的策略主义逻辑》,《经济社会体制比较》2011年第3期。,使其在运作过程中存在大量非正式制度和策略行为。管区的设置替代了乡镇政府成为实质上与村庄发生联系的治理组织,管区运行中也存在诸多常态化的非正式运作,成为克服资源紧张困境、实现基层有效治理的重要路径。下文将从实践层面考察T镇管区对治理事务的统合机制,及其在运行中的制度化非正式运作,并以此总结管区治理中的简约机制。

(一)常态化的统合机制

目前,乡镇面临的主要治理困境有两方面。一是乡镇大规模撤并后,因辖区扩张带来的治理规模和管理幅度的增加。二是服务型政府建设和治理规则下乡带来的工作体量剧增。乡镇与村庄之间设置管区,实现了对治理事务和治理单位的常态化统合,再造了基层行政空间,主要表现在以下三个方面。

1.治理单位的统合。以T镇为例,该镇由两个乡合并而成,管辖行政村数量多达31个,最远的村组距离镇中心驻地有15公里。通过乡镇政府直接对接行政村,将付出巨大的行政成本。在乡镇与行政村之间设立管区,通过管区干部对接村庄,减轻了乡镇治理负荷的同时,也增强了其对村庄事务的主动回应能力。

2．治理事务的统合。乡镇承接的行政任务具有条线化特征,以职能部门直接对接村庄会增加治理成本和监督难度。而乡村日常治理事务又多具有综合性和即时性,需要不同部门协调处置。管区的设置实现了条线性事务的统合和职能部门的协调。比如T镇党委书记每周主持召开3次党政联席会,会议一般先由班子成员将自己分管领域的条线工作布置给包片书记和管区书记,再由党委书记总结各项工作在管区的落实情况,并分析工作落实中存在的困难,布置在工作落实中管区与部门间的协调方式。如有紧急任务,乡镇党委还会临时组织管区召开专项会议。

3.发展资源的统合。乡镇面临较多的创建型工作压力,创建工作的选点和对接是关键问题。在项目资源下沉至村庄的过程中,管区书记可以代表村庄向乡镇政府汇报村情,为本村争取项目资源。如果创建工作给村干部和村民造成了较大的承接压力,管区书记也会及时向乡镇政府汇报,以避免导致村庄矛盾和政府资源浪费。

(二)平台化的组织机制

各类工作事务在管区统合后,在执行层面又面临着如何整合组织和人力资源以实现管区人员与治理事务的有效对接。管区会根据组织资源和治理事务的适配性,采取平台化的组织机制,从人事、岗位、规则三个方面进行调整。

1.管区通过兼职化的工作队伍,实现了人事的平台化整合。以T镇为例,镇政府在编人员共96人,有超过50人被下派至管区。下派至管区的干部年龄在45～50岁之间,有丰富的基层工作经验,是乡镇的中坚干部(17)金江峰:《中坚干部:乡镇治理有效的内生动力及其功能实践》,《求索》2022年第2期。。还有少部分预备提拔的年轻人,也会被下派管区锻炼。管区书记人选由乡镇党委确定,管区的工作人员则由管区书记自主选择。管区书记为了方便协调管理,一般会选择与自己有共事经历的同部门同事。一般来说,管区队伍长期保持稳定,较少进行调整;管区书记岗位调整时,这一支队伍也会随之调整。

2.管区打破了行政岗位的等级差别,实现了组织运行的平台化。镇政府正式的行政等级会随着乡镇干部被下派至管区后,完成扁平化再造。比如管区内的包片书记、管区书记和包村干部在制度设计上虽为上下级关系,但在实际工作中并不明显。第一包片书记和第二包片书记参与管区日常工作较少,主要起协调统筹的作用。管区由于没有独立治权,管区书记需协调镇政府职能部门时,会向第一包片汇报,以其党委委员身份对职能部门进行动员。管区书记与包村干部之间也没有明显的上下级关系,两者表现为召集者和执行者的关系。管区书记不仅要督促包村干部完成日常工作,在包村干部临时有事时,还要接替包村干部,驻村开展工作。

3.管区不遵循固定行政制度,实现了组织规则的平台化。乡镇党委可以根据管区干部与治理事务的相宜性随时调整,实现了人员安排和组织资源的灵活性运作。比如,针对长期工作不积极的管区干部,乡镇党委可以及时将其调整出管区队伍,而不必遵循正式组织程序。而面对重点中心工作,乡镇党委也会临时调整管区组织架构和人员配置,并从常规工作模式转为中心工作模式。T镇西南管区曾涉及合村工程,镇党委专门成立拆迁工作组,将纪委书记下派至西南管区临时担任管区书记和工作组组长,并抽调精英力量集中至西南管区,短时间内完成了拆迁工作。

(三)弹性化的激励机制

乡镇党委为调动管区干部的工作积极性,建立了以政治和经济激励为主的奖惩制度,但在实际执行中存在较大弹性。T镇规定连续3年被评定为落后管区,包片书记和管区书记将面临降级和降薪的处罚。但全镇至今未有管区连续3年被评定为落后,乡镇政府对管区干部最严重的处罚是将其调离管区,极少真正实行降级和降薪。

激励机制弹性化的原因在于,乡镇政府所掌握的政治资源和经济资源有限,有限资源难以对管区工作人员产生足够强的激励效应。从奖励性激励而言,乡镇以岗位晋升为主的政治激励对符合结构化晋升条件的年轻干部有效,而对大多数晋升空间有限的老乡镇干部效果不佳;乡镇工资绩效的奖励,则受限于乡镇财政能力和上级政策约束,奖励数额较少,吸引力不大。在奖励型激励不足的情况下,以降级和减薪为主的惩罚性激励更难实行。一是管区并非正式的行政组织,管区干部并非正式任命的行政干部,难以对其进行行政性处罚。二是在奖励性激励不足的情况下,过多的惩罚性激励会损耗乡镇干部参与管区工作的热情。尽管正式激励强度不足,但管区干部躺平的现象却比较少见,以声誉、情感为基础的非正式激励,在对管区干部的动员中发挥着重要作用。

从乡镇党委对管区书记的激励过程来看,管区书记的岗位本身就具有激励和象征意义,代表着预备晋升或领导认可。一旦管区书记因工作问题,被乡镇党委调整出管区,个人价值和声誉就会受损,晋升机会也因之渺茫。岗位所包含的声誉激励和政治激励,会使管区书记积极完成岗位职责。而管区内部的激励过程呈现出明显的人格化特征。比如T镇政府对管区的考核以村庄为单位进行,某村考核成绩落后会影响整个管区的考核成绩。管区书记与包村干部一般会有长期共事的经历,两者会有密切的私人关系,在考核评比机制下,管区成员还会形成对管区的团队认同(18)杨善华、宋倩:《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造:以河北Y县为例》,《社会》2008年第4期。。对包村干部来说,如果自己包的村在年终考评中多项工作落后,导致管区书记和管区团队在乡镇党政联席会上被点名批评或约谈,从工作和人情上都难以交代。管区内部所形成的以个人情感为特点的人格化激励和以团队意识为基础的群体性激励,成为动员包村干部积极工作的价值因素。

由此可见,尽管乡镇政府建立了对管区干部的强激励制度,但在实践中呈现出弹性化的特点,来自乡镇政府组织内部、管区组织内部的非正式激励成为动员管区干部的重要因素。“弱制度—强价值”的激励结构使乡镇政府在组织资源和财政资源紧张的情况下,以有限的行政成本实现了对管区干部的简约化动员,确保了基层工作的开展。

(四)人格化的动员机制

乡镇各项治理任务最终都要在村庄落实,管区对村干部的动员过程直接影响到各项工作的执行效果。包村制是管区将工作任务落实在村级的重要机制。依照管区的制度设计来看,包村干部的职责是代表乡镇指导、督促和协助村干部完成工作任务,管区与行政村之间是上下级关系。但上下级关系要以乡镇能够通过体制或经济资源实现对村级组织的行政吸纳为前提。目前大多数农业型乡镇的财政资源和体制资源都处于紧缩状态,乡镇对村干部的吸纳能力也相对弱化,包村干部对村干部的动员过程也因此呈现高度人格化的特征。孙立平、郭于华发现在体制性资源匮乏的情况下,乡镇干部会借助人情、面子等本土性资源来实现政策目标,正式权力的运作会呈现软硬兼施的非正式化特点(19)孙立平、郭于华:《软硬兼施:正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇定购粮收购的个案研究》,载清华大学社会系主编:《清华社会学评论》(特辑),厦门:鹭江出版社,2000年,第21-47页。。包村干部对村干部的动员过程也常常借助以“哄”为主的非正式动员技术,主要包括三个层面。

1.布置工作的语气。在工作布置中,命令的口吻代表的是上下级关系,而商量的口吻彰显的是平等关系。在缺乏体制性资源的情况下,后者是更被村干部所认可的工作方式。比如L会计说:“包村干部安排工作的态度很重要,如果态度不好,我不会跟他啰嗦!”(访谈编号SL20220710,访谈对象为村会计)

2.积极与村干部建立人情关系。包村干部为得到村干部配合,会积极与其建立密切的私人关系。比如在包村干部与村干部年龄相仿的村庄,两者在日常生活中会以“弟兄”相称。包村干部还会参与村干部家举办的各类公共仪式,以此强化与村干部间的人情往来。包村干部C告诉笔者:“村两委成员家的红白事,我是必须到场的。给足他们面子,他们也不好意思不配合工作。”(访谈编号LWC20220718,访谈对象为包村干部)

3.懂得给村干部“戴高帽”。T镇村干部补贴少,普遍兼业,参与村庄事务的热情不高。包村干部会通过给村干部“戴高帽”,称赞其奉献精神,以此激发其工作积极性。S庄村会计是村中的养羊大户,担任村干部会影响其生意,他多次提出要辞去村会计职务,却被包村干部“哄”了回来。他谈到:“老曹说我不差钱,村里工作离了我不行。老弟兄们了,他在这干,我就再帮他几年。”(访谈编号SL20220710,访谈对象为村会计)

不仅包村干部使用人情策略,村干部也会通过人情策略来使执行压力弹性化。比如对与村民利益关联不大的务虚类工作,村干部会有选择地推回给包村干部,在高度人格化的工作互动中,这种推脱被村干部视为是“相互理解,体会对方不易”。在包村干部对村干部的动员中,人情关系作为重要的非正式资源补充了正式体制资源不足的困境,实现了对村干部动员的简约化。人格化的动员机制也给予村干部在执行层面的弹性空间,强化了管区治理的简约性和灵活性。

四、乡镇管区简约治理的生成逻辑

管区制作为乡镇下设的非正式治理机制,完成了对乡镇政府的组织再造和资源统合,并通过包村制实现了乡镇与村庄的有效对接。乡镇管区治理的简约有效是制度、组织和社会多重逻辑复合作用的结果,党政体制优势、乡镇人事特点和乡土社会的行动规则为管区的简约治理提供了结构性基础。

(一)制度逻辑:党政体制下的治理机制自主性

党的领导是中国特色社会主义的制度优势,为管区治理的灵活性运作提供了体制基础。管区简约治理的制度过程实则是乡镇党组织以政治机制再造行政机制的过程。从中央到镇街,我国建立了五级行政体制,不同层级政府在职能、职权和机构设置上表现出高度同构性(20)朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期。。但权责分布上呈现出“事权逐级下沉、治权逐级上移”的特点,乡镇政府作为基层政府组织,往往面临权责失衡的困境(21)周振超、张金城:《职责同构下的层层加码——形式主义长期存在的一个解释框架》,《理论探讨》2018年第4期。。各项工作事务最后通过乡镇落实到村庄,乡镇面临着一针穿千线的事务碎片化困境。在权责失衡和事务碎片化的困境下,乡镇政府之所以能够有序运行,关键在于基层党政体制可以克服行政科层体制的固有惰性和反功能,实现对治理机制的灵活调整(22)欧阳静:《政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角》,《开放时代》2019年第2期。。党政体制意指中国共产党按照自身意志设计和构造当代中国的行政体系,对其实施动员、组织、引导在内的全面领导,其鲜明特点在于党作为领导核心高度嵌入到国家权力体系之中,形成党政一体的治理结构形态(23)颜昌武:《党政体制下的中国行政国家建设:特色与路向》,《暨南学报(哲学社会科学版)》2019年第7期。。党政体制也是基层政府最重要的治理结构(24)杨华:《县域治理中的党政体制:结构与功能》,《政治学研究》2018年第5期。,其功能体现在乡镇党委通过将党组织结构高度嵌入到政府组织中,并依据地方实际和治理事务对行政组织及其资源进行灵活性配置。

管区制就是由乡镇党委主导推动的治理机制。一是从管区的组织属性来看。管区是在乡镇党委与村党支部之间设置的一级基层党总支,其管理架构是以乡镇党委—管区党总支—村支部的党组织体系为基础的。二是管区组织架构、管区书记人选和日常工作任务都是通过乡镇党委会或党政联席会进行安排和布置,乡镇党委是调配管区人事和事务治理的轴心组织。三是在管区的具体运行中,作为党委委员的包片书记是管区最主要的统筹力量,而管区书记则是统筹管区对村庄治理过程的主导性力量,管区正是借助了基层党组织力量实现了对部门的协调,完成了对村庄社会的有效嵌入。在党政体制下,乡镇党委对行政机制的塑造能力,为管区的简约运行提供了制度条件。

(二)组织逻辑:乡镇人事结构中的层级分流

在组织和人事层面,管区简约治理过程体现为在不增加人员编制的前提下,实现了组织再造和人事整合。乡镇政府人事结构上的层级分流特点,为管区在组织人事上的简约化运作提供了基础。周雪光发现基层政府的人事结构具有层级分流的特点,即除少数主要领导可以获得在上一级行政空间流动的机会,大多数工作人员会长期在一个固定的行政区域完成自己的职业生涯(25)周雪光:《从“官吏分途”到“层级分流”:帝国逻辑下的中国官僚人事制度》,《社会》2016年第1期。。

乡镇政府的人事结构也呈现层级分流特点。乡镇正式人事编制主要有行政编制和事业编制两类。行政编制是通过公务员考试公开招录的行政人员,相对年轻且有学历。相较而言,事业编制人员来源较为复杂,包括事业编招考、军转干部和关系安置等多种方式,乡镇新进的事业编制人员较少,事业编制人员年龄普遍在50岁左右。乡镇在人事的层级分流特点表现在:一类是少部分具有晋升空间的“流官”,主要指乡镇主要领导和年轻公务员,他们有机会通过晋升、遴选、借调等方式向上级部门流动。另一类是大部分晋升空间有限的“固吏”,包括少部分公务员和大部分事业编制人员,前者会在各乡镇的不同岗位之间流动,后者整个职业生涯可能只限于特定乡镇。

T镇政府有正式编制人员93人、公务员编制35人,事业编制58人,有晋升空间的公务员不超过10人,其余人员可能会长期在T镇工作。这种层级分流的人事结构为管区的简约运行提供了组织条件。一是为管区提供了稳定的治理力量。乡镇“固吏”的职业生涯都在基层,他们是具备丰富地方性社会关系网络和群众工作经验的中坚干部,为管区的运行提供了适配的人事资源。二是管区岗位具有非正式激励效应。保持工作岗位的流动性,是调动乡镇工作人员积极性的重要路径。在正式晋升空间有限的情况下,管区作为乡镇内设的岗位成为乡镇“制造流动”的非正式机制(26)杨华:《“制造流动”:乡镇干部人事激励的一个新解释框架》,《探索》2020年第4期。,在一定程度上满足乡镇“固吏”们的政治激励诉求,激发了其参与基层工作的积极性。三是乡镇组织运行的儒家化特征。乡镇政府组织的低流动性,使其呈现出以地缘为基础的高度关联性和熟人社会特点,组织内部的交往也呈现儒家化的特征(27)周雪光:《论中国官僚体制中的非正式制度》,《清华社会科学》2019年第1期。。在组织儒家化的交往实践中,价值、声誉等社会机制具有重要的整合和激励功能,领导信任、工作能力认可等价值因素可以低成本且有效地动员管区干部。

(三)社会逻辑:乡土社会公私混合的行动伦理

在缺乏体制性资源的背景下,管区干部通过人情策略实现对村庄治理力量的有效动员,是管区能实现简约治理的关键。之所以这种人格化的动员策略能够行之有效,与乡土社会公私混合的行动伦理传统密切相关。

乡土社会的权力运行不仅要合乎规,还要合乎情。有悖于情理的正式权力,即使有制度合法性,也难以获得社会承认(28)周雪光:《组织社会学十讲》,北京:社会科学文献出版社,2013年,第265-267 页。。乡土社会的公共权力与伦理秩序的互嵌,会形成公私混合的行动逻辑,具体表现:一方面正式权力需通过个人关系进行拓展,另一方面公共权力的运行结果会因私人关系程度而变化(29)张静:《现代公共规则与乡村社会》,上海:上海书店出版社,2006年,第147-151页。。伦理关系作为塑造公共关系的社会机制,还具有差序化的特点,即个体会依照交往的差序结构展现不同的行动选择。从行动伦理来理解乡土社会的权力实践和社会动员,则会发现公与私、正式与非正式的边界高度模糊,特殊主义的伦理逻辑与普遍主义的制度逻辑相互交织(30)肖瑛:《从“国家与社会”到“制度与生活”:中国社会变迁研究的视角转换》,《中国社会科学》2014年第9期。。也正是公私混合型行动伦理的存在,一元化的行政权力与多元化的乡村社会之间可以借助伦理机制实现灵活性适配和连接。

随着农村市场化和城镇化进程加快,尽管乡土社会的整合程度有所下降,但公私混合的行动伦理作为文化属性呈现出极强的韧性。从T镇管区的个案中就可以看到,在乡镇体制性资源衰减的情况下,管区干部可以借助人格化的非正式动员技术,实现对乡村治理力量的有效整合。村干部也通过人情的话语,将自下而上的务虚类工作弹性化执行,淡化了行政任务的普适主义原则与乡村差别化之间的紧张。在乡土社会的现代化转型中,公私混合的行动伦理韧性成为基层政府的行政权力得以低成本介入乡村社会的社会逻辑,也是乡村治理机制可以保留自主性执行空间的先决条件。

结论与讨论

基层是国家治理的末端,也是政策执行的“最后一公里”,探索基层治理的简约机制,对于提升基层治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。基于对鲁西南T镇的个案研究,本文从简约治理视角考察了乡镇管区治理的简约机制及其生成逻辑。研究发现,在乡镇政府体制性资源衰减的背景下,通过延用和激活管区这一非正式治理层级,实现了对乡村社会低成本、高效率的简约治理。管区在运行中探索形成的常态化统合机制,乡镇人事的平台化组织机制和弹性化激励机制以及管区对村庄的人格化动员机制,节约了治理成本的同时,实现了乡镇政府治理资源与村庄社会需求间的有效对接。

乡镇管区的简约化运行也存在三重复合逻辑。一是基层党委对行政和资源的高度统合能力,可以有效克服行政体制的弊端,强化了基层治理机制的适应性和自主性,为乡镇管区的简约运行提供了制度基础。二是乡镇层级分流的人事结构使其组织内部呈现地缘化和儒家化特点,为管区内的价值激励有效提供了组织环境,也为管区提供了稳定的治理力量。三是乡土社会保留的公私混合的行动伦理,为管区干部对村庄治理力量的简约化动员提供了社会基础。总结来看,乡镇通过管区这一非正式层级实现了在组织架构、人事安排和村庄动员等方面的自主性运作,在一定程度上弥合了行政科层体制标准化、程序化的制度要求与乡村社会情景化、综合化的治理诉求间的张力,达成了对基层社会的适应性治理。

本文对乡镇管区治理的研究有助于进一步反思当前基层治理体系和基层政权建设的合理路径。当前对农村基层政权建设路径的研究中,制度主义观点认为乡镇政权运行的核心问题在于制度化程度不足,并倡导通过加强制度建设,缩减基层政府的自由裁量权空间,来推进基层政权建设(31)赵树凯:《乡镇治理与政府制度化》,北京:商务印书馆,2010年,第13页。。在政策制定层面也受到制度主义影响,乡村治理体系的建设重心开始从主体向规则转变(32)狄金华、钟涨宝:《从主体到规则的转向:中国传统农村的基层治理研究》,《社会学研究》2014年第5期。。伴随着各项标准化的治理规则和治理程序不断深入到基层治理过程,基层治理的科层化和制度化面向被不断强化,各类非正式治理机制作为被治理对象而面临较强的监督约束。但乡土社会伦理本位的社会基础和高度多元的现实形态,使得在一元化的国家治理体制与多元化的地方有效治理之间存在着极大张力。本文对乡镇管区制的考察,抑或中国基层治理的简约传统都证实,处于国家与社会交接点的基层治理组织,只有凭借较高的自主性和对非正式治理机制的灵活性运用,才能以有限的治理成本回应乡土社会的多元性和特殊性,实现乡村治理的简约化。忽视基层社会的现实和基层治理的特殊性,过于强调通过现代公共规则取代和改造非正式制度,其结果可能导致在一线执行层面更多隐秘的策略主义行为,加剧基层治理的制度设计与运行实际间的“名实分离”。

需要强调的是,尽管本文倡导在基层政权建设过程中给予治理主体自主性空间, 但这并非是对基层政权制度化建设的否定。实际上,在基层治理的实践场域,治理过程的制度性和自主性呈现出的并非是二元对立关系,而是互为表里的高度同一性。基层自主性的发挥也是以完善的制度建设为基础的,忽略制度建设肆意允许基层发挥自主性,也极有可能导致治理绩效走向预期的反面。在推进基层治理体系和治理能力现代化的建设过程中,如何实现制度化建设与自主性空间的协调统一,将是政学两界需要继续深入讨论的重要议题。