乡村振兴战略实施中的人力资源开发研究*——以清远市为例

李 宾 ，张信阳

（广东南华工商职业学院，广东 广州 510507）

乡村振兴是解决“三农”问题的重要抓手和重大战略举措。在分析影响乡村振兴战略实施的因素的研究中，学者们认为制度供给滞后是其最大的制约因素，根本原因在于城乡投入不均衡。如何实施乡村振兴战略，研究认为应走城乡融合、城乡一体化的路子，“以城带乡”“以城兴乡”“以工哺农”“以智助农”“城乡互促共进”，实现城乡要素双向流动。在乡村振兴战略实施过程中，要解决的最大问题是乡村人口大量流失[1]，其严重影响乡村振兴的人力资源供给。因此，如何开发乡村振兴人才资源成为理论和实践界关注的重点问题。有研究提出，产业发展、教育、培训、保健、劳动力迁移等路径是解决人才供给不足问题的主要路径。从广东省清远市乡村振兴的实践分析，农村人口持续减少成为趋势，农民工返乡数量有限，构建乡村振兴的人才支撑体系成为当务之急。

1 乡村振兴的人力资源障碍

1.1 乡村人力资源总量持续下降

数据显示，清远市乡村人口及劳动力资源在2013 年前缓慢增长，2013 年乡村人口及劳动力资源分别达到356.55 万人和199.35 万人[2]，在2013 年以后乡村人口及劳动力资源开始下降，但常住人口一直在稳步增长，如表1 和图1 所示。由于农民进城务工、生活，清远城市化率从2000 年的32.6%持续上升到2020 年的54.5%，同时各县的城镇人口比例也在不断提升。此外，存在基于宅基地和土地承包权益的考虑不愿意放弃农村户籍的情况，实际城镇人口比例会更高。

图1 清远乡村人口状况

表1 清远乡村人口状况

1.2 乡村人力资源整体素质不高

人口普查结果显示，清远市常住人口中，15～59岁人口为239.5 万人[3]，占60.34%；60 岁及以上人口为64.8 万人，占16.33%，其中65 岁及以上人口为46.1 万人，占11.62%，存在老龄化情况。另外，各县（市、区）15 岁及以上人口平均受教育年限在10 年以上的县（市、区）有1 个，在9～10 年之间的县（市、区）有2 个，在9 年以下的县（市、区）有5 个，如表2 所示。只有清城区（包括职教城）高于广东省平均水平，广东省平均受教育年限为9.91 年；每10 万人中有大学学历人数低于广东省平均水平；连州市和阳山县教育水平整体较低。实际的情况是农村人口以高中和初中学历的居多，2021 年农民工监测调查报告显示，在全部农民工中，初中和高中文化程度的农民工占73.0%。由于没有系统地对农村技能人才开展鉴定工作，对乡村人才技能状况缺乏有效判断。当然乡村不乏能工巧匠和专业技术人员，但为数不多且水平有限。总体而言，乡村专业技术人才较为匮乏，整体素质不高。

表2 清远各地平均受教育年限 单位：年

1.3 乡村人力资源结构有待优化

清远市整体产业结构呈“三二一”分布，而就业结构呈“一三二”分布[4]，如表3、表4 所示。对比各县的产业结构，清城区、英德市、佛冈县、连南县产业结构比较合理，呈“三二一”分布；清新区、连州市、阳山县、连山县产业结构不理想。

表3 清远各地2020年生产总值状况

表4 清远各地2020年就业状况

2020 年清远地区就业人员人数为202.42 万人，其中第一产业就业人数93.54 万人，第二产业就业人数38.27 万人，第三产业就业人数70.61 万人[4]。清远总体一产从业者接近五成，对比各县的就业结构，只有清城区就业结构比较合理，产业发展与就业协调性好，其他各县就业结构不理想，产业发展与就业结构不协调。

清远各地农村劳动力状况如表5 所示，从发展趋势看，第一产业会有大量劳动力析出，主要进入第三产业和第二产业。除连山县外，其他各区县乡村劳动力从事一产者大都为五六成，四成左右农村劳动力都在从事非农产业[2]，他们已经不是真正意义上的农民。劳动力还会持续转移，并进一步优化就业结构。

表5 清远各地农村劳动力状况

1.4 乡村人力资源外流现象明显

借助人口净流入（出）指标分析人力资源流动状况，清远各地人口流动状况如表6 所示。人口净流入（出）是常住人口与户籍人口的差值，常住人口大于户籍人口，说明该地区人口处于净流入，反之则为净流出。2020 年清远常住人口为397.40 万人，户籍人口为449.92 万人，人口净流出为52.52 万人。对比各县流动指标，只有清城区为人口净流入，其他县出现了不同程度的人口净流出，这主要与近年清远大力发展职教城有关，增加了不少外来人口，且学历、职称较高。人口流出最多的是英德市，最少的是连山县。从净流出人口占比分析，阳山县和连州市人口外流比例较高，大量人口外流导致乡村“空心化”。

表6 清远各地人口流动状况

2 原因分析

2.1 人口增长放缓

清远市户籍人口如图2 所示，据统计，2007 年清远的户籍人口达到400 万人以上，在2012—2014 年还出现了户籍人口下降的情况，到2020 年接近450万人，增长速度较慢。从自然增长人口观察，清远市2017 年自然增长人数达到峰值43 415 人，人口自然增长出现拐点并开始下降；到2020 年自然增长人数为27 260 人，考虑人口外流因素，随着时间推移将影响劳动力资源供给。

图2 清远市户籍人口

2.2 特殊的地理位置和人口老龄化

清远市管辖清城区、清新区、佛冈县、连山县、连南县和阳山县，代管连州市和英德市两个县级市，共2 区2 市4 县，其中有7 个是山区，2 个是少数民族地区。特殊的地理位置和特有区域文化对人才交流、开发不利。清远各地人口年龄构成如表7 所示，由表7 可知，8 个县（市、区）中，15～59 岁人口比重在65%以上的县（市、区）有1 个，在60%～65%之间的县（市、区）有1 个，在60%以下的县（市、区）有6 个；1 个县（市、区）65 岁及以上老年人口比重超过14%。由于进城务工的多为青壮年劳动力，导致乡村老龄化现象比城镇更为突出，老龄化社会提前到来成为制约乡村劳动者素质提升的重要因素。

表7 清远各地人口年龄构成

2.3 第二、三产业发展不充分

由表3 可知，2020 年第二产业达到100 亿元以上的只有3 个县（市、区），其他5 个县（市、区）规模较小；第三产业情况类似。从就业人员的产业分布规律看，第三产业应该是就业主阵地，第一产业就业人数应最少。但由于第二、三产业发展不充分，农业成为就业的主要部门。农业部门的生产效率不高，不仅会影响农业从业者的收入水平，还会影响乡村产业升级。

由表5 可知，清远市乡村劳动力从事一产的比例约为58%，清远市8 个县（市、区）中有7 个县（市、区）乡村劳动力从事一产的比例都较低，说明农民就业已经有更多选择。但连山县乡村劳动力从事一产的比例高达93%，其人均可支配收入最低，这与其第二、三产业发展不充分有关，较多人从事收入不高的第一产业工作。另外，英德市的恩格尔系数在清远最高，表明在英德市的农村人口相对不富裕，但其经济规模较大，这与该地区农村人口较多有关。

2.4 农业现代化进程缓慢

由于长期实行城市化和工业化的发展模式，乡村在发展过程处于劣势地位。城市化给乡村发展带来了一定的溢出效应，同时产生了更为强大的虹吸效应。2019 年末，清远市从事农业的就业人数为94.95万人（其中绝大部分为乡村劳动力），乡村劳动力资源192.53万人，两者相差97.58万人，转移的劳动力和隐性乡村失业者约为100 万人。随着农业机械化程度提高和劳动者技能提升，农业生产效率将进一步提高，农村还将析出大量人力资源。另外，从行业角度分析，2020 年从事农、林、牧、渔业的在岗劳动者平均工资为65 950元，低于在岗从业人员平均工资92 883元，仅比住宿和餐饮业、建筑业、制造业以及居民服务、修理和其他服务业等略高，其余大部分行业收入比农业收入高，工资将诱导劳动者主要向第三产业转移。按行业统计在岗职工平均工资如表8所示。

表8 按行业统计在岗职工平均工资

2.5 人才交流不畅通

生产要素的双向流动是城乡一体化的主要内容之一，农村人口流向城市是大势所趋，但由于户籍制度、教育、医疗等原因，农村人口很难在城市立足和发展；同时，农村对愿意来乡村创业的城镇人口和农民工有政策扶持，对于来乡村居住、养老的城市人口没有制度设计，由于医疗、社会保障等政策，城乡存在巨大差异，城市的人口也不愿意来乡村居住和发展。

3 乡村人力资源开发建议

3.1 推进农业现代化，打造宜居环境

提高农业生产效率和效益是乡村振兴的根本出路。为此，应优化乡村产业结构，发展现代农业和乡村服务业，提高农业机械化水平[5]。同时，深化农业农村体制改革，去除制度障碍，激发农民生产积极性，提高农民收益。各县结合农村资源禀赋，持续打造“一村一品”“一乡一特”“一县一业”的产业布局，推动乡村人才动态配置。另外，科学规划乡村布局，保护生态环境，改善交通、教育、医疗及卫生条件，挖掘乡村文化底蕴，增设文化娱乐设施，提高乡村文化水平及生活质量，营造吸引乡村产业人才的良好氛围。

3.2 科技推动乡村振兴，激发农民活力

发展现代农业、绿色经济需要科技支撑。落实“科教兴农”战略，建立农科教一体化的人才培养体系[6]。为此，加大科技和教育投入，提升师资水平和硬件条件，扩大高校在农村的招生规模，强化高校乡村专业技术人才培养，提高乡村高中入学率，未能进入高中学习的应接受职业技能培训，鼓励高校毕业生到乡村就业。针对本地农民，改进培训手段，让农民感受到培训带来的成效；开展农民技能鉴定工作，对高技能人才给予政策倾斜。

调研发现，目前政府存在大包大揽的情况，农民的主动性和积极性没有被完全激发出来。政府应避免越俎代庖，要充分发挥合作社和协会功能，不盲目引进项目，分步推进，避免大干快上。

3.3 增加乡村资源供给，积极应对“空心化”

导致农村“空心化”的主要原因是农村大量人力、物力、财力流入城市[7]，农村现有产业层次不高，农民收入较低，存在城乡二元经济结构，农村劳动力难以获得同水平的福利和社会服务等。为此，要积极发展乡村产业，吸引外来投资，增加农民就业渠道；要推进户籍制度改革与完善，提升农村教育、医疗水平，加强基础设施建设等；要重新定位乡村功能，生产、居住、养老、休闲、度假择其一或多个功能进行制度设计并进行规划与开发；打造乡村财政、金融、人才支持平台，发布财政、信贷政策和人才需求信息，引导人力资源合理配置。

3.4 人口流动有序，切实保障农民权益

城市人才与乡村人才、城市资源与乡村资源的自由双向流动，有利于人力资本水平提高。对于制约劳动力流动的制度和文件予以调整，出台政策鼓励农业科技人员、公职人员、退休人员、退役军人参与乡村振兴，在居住、子女入学、亲属供养、社会保障等方面提供便利。从清远实际情况出发，加快推进社保卡申领、社保功能启用、补换、临时挂失等服务事项的跨省通办，推动基本养老保险全国统筹，医疗保障实行省级统筹，加大门诊费用跨省、省内异地就医直接结算覆盖面，解决流动人口社保转移接续问题，充分发挥社会保障制度防范、应对风险的功能作用，提高流动人口的生活保障水平和城市归属感，降低土地依赖。

3.5 关爱留守人员，倡导社会公益服务

建立农村留守人员信息台账，家庭养老、社区养老和社会养老相结合，建立留守人员关爱服务中心，积极引导公益组织、大学生社会实践团队等组成留守人员关爱服务队伍，对留守儿童进行关爱帮助、安全教育、学习辅导等，最大程度解决农村流动人口的后顾之忧，使他们能够安心进城。

4 乡村人力资源开发措施

培养本地人才、吸引人才回流、鼓励青年回乡创业、选派机关事业单位人才到乡村支援等，成为乡村人才队伍建设的重要途径。结合清远实际情况，乡村人才振兴的措施概括为“内育外引、借船出海”。

1）“内育”本地人才的一个途径是培育新乡贤。第一，营造新乡贤形成的环境，创造激励人才返乡的良好制度环境，为返乡人才落户、就业、社会保障等扫清障碍；第二，对新乡贤给予政策扶持，新乡贤除了在各种合作社、协会任职外，可以考虑让其进入乡村基层管理队伍，让新乡贤找到发挥作用的平台；第三，政府在鼓励新乡贤参与乡村治理的同时，应完善新乡贤培育中政府的职能，包括完善基层民主自治制度，增加包括新乡贤在内的民众参与治理的机会、拓宽渠道，更加深入地挖掘新乡贤对乡村的情感认同，增强新乡贤对乡村的依赖感[8]。

2）“内育”的另一途径是对本地农民进行教育与培训。要明确培训的目标，兼顾掌握技能、契约精神、遵纪守法、树立信心与持续赋能五个目标；培训内容丰富，围绕目标开展技能培训、市场培训、规则与法律培训、文化培训等；培训的方式多样化，如培训班、志愿者辅导及开展节庆、表演等。另外，还包括开展远程培训、建立人才库、开展线上咨询服务、开发互联网知识库等措施[9]。

3）“外引”主要有两个途径：一是乡村创客及创客工作室，其工作方式有常驻型、挂名型及短期工作型，包括展示、创作、会客、授艺、交流和销售等内容；二是开办乡村大学或田间大学，政府会同行业制定符合本区域特点和产业特色的乡村专业人才评价标准，探索建立以知识品德、实用技术、劳动创造、带头示范、生产实绩、社会公认等为主要内容的乡村专业人才评价体系，鼓励高等院校、职业院校开设服务乡村类专业和课程，参照师范生“上岗退费”政策，对扎根农村就业创业或服务农村时间达到三年的高校毕业生，经核准后可退补大学学杂费等[10]。

4）“借船出海”是指构建“外脑智库+本地建设”的模式。外脑智库成员包括研究者、涉农企业、商业智库（包括规划、设计、建筑、景观、管理等各种类型的咨询类商业服务机构）。政府从政策、战略、方向、资金等方面给予指导及监督，如建设乡村人才服务站，通过下乡形式解决分管村落的人才问题。乡村人才服务站的人才来源一是乡村振兴专家智库中愿意以下乡定点方式支援乡村建设的专家人才，二是自下而上选拔的乡村人才，经过专家智库培养、培训后再服务于乡村振兴的一线人员。

5 结语

综上所述，乡村振兴最终要依靠农业产业工人，培养农民使其向农业产业工人角色转变是关键。提高农民素质，使其了解乡村振兴的巨大意义，坚定乡村发展方向，主动参与乡村振兴。同时，管理部门要把农村当作企业来经营，把农民当作工人来要求，以效率和效益为目标，系统化地开展乡村振兴工作，避免运动式、情感式的倾向，科学组织，强化激励，有效控制。