让农民群众真正享受改革红利——重庆市梁平区集体资产股份权能实现的探索与思考

◎郑庆宇 尚旭东 鲁 雨

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2016 年，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》进一步提出，组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点。截至2021 年底，集体产权制度改革阶段性任务已完成，共清查核实集体资产7.7 万亿元，确认集体成员约9 亿人，在行政村一级建立集体经济组织57 万个，为进一步探索股份权能奠定了基础。如何用好用活前期取得的丰硕成果，更好保障农民对集体资产享有的权益，成为改革后半篇文章的难题和重点。为深入了解农民集体资产股份权能的实践探索，笔者前往重庆市梁平区开展实地调研。

一、基本情况

梁平地处渝东北，幅员面积1892 平方公里，耕地总面积117 万亩。全区共有318 个涉农村（社区），总人口93 万人，其中农业人口73万人，承包耕地面积96 万亩，承包农户21.68 万户。2014 年，梁平获批全国第二批农村改革试验区，承担了农村集体产权股份合作制改革等多项改革任务，2015 年启动试点，2017 年8 月全面完成318 个涉农村（社区）、2475 个组的改革，涉及238550 户，界定成员793333 人，配置成员股份793333 股，量化确权经营性资产84340.8 万元，股权证全部发放到位。梁平以改革促发展，利用自己先期股份合作制改革试点成果，积极探索农民对集体资产股份六项权能的有效实现形式，为国家层面全面组织实施集体资产股份权能工作提供了有益借鉴。

二、探索实践：明确规则、落实权利、探索权能

在出台一系列规范性指导文件的基础上，梁平选取了一些基础条件较好的村（社区）作为试点，通过设定股权流转的相关程序和条件，促进股权规范有序流转，有效激活了农村各类生产要素潜能，增加了农民财产性收入。

（一）明确股份设置规则及其实际享有的主体

集体产权制度改革要求折股量化要明确所折股份对应的资产，要清楚界定股份量化对应的成员。一方面，面对人员类型繁杂且成员身份涉及利益重大等现实问题，梁平创新成员界定“宽进”原则和“简设股权”机制，坚持“法定加讨论、不轻易否定”的原则“宽”定成员身份，确保应享尽享。法律法规和政策已有规定的，严格按规定执行；法律法规和政策没有规定的，按照其基本精神，在认真组织清理的基础上，综合考虑历史原因、户籍变化、贡献大小等因素，遵循公开、公平、公正原则，经民主议定的办法合理界定。另一方面，梁平推行“不设集体股，一人一股、按人平均”的简易方法设置股权。将适合量化确股的资产，按照评估价值和股份数量量化到人，村一级的股份所有权属于本村集体经济组织成员，组（社）一级的股份所有权属于本组（社）集体经济组织成员。对于集体股个人股的设置、股份权重的确定、股权的继承转让等事项，由集体经济组织成员民主讨论决定。这些改革为探索集体资产股份权能的有效实现形式夯实了基础。

（二）严格落实集体资产股份占有权和收益权

通过建立健全集体资产股权证书和股权台账管理制度，梁平积极落实成员对集体资产的占有权和收益权。对于量化到人的股份，集体经济组织以户为单位向其出具股权证书，作为成员对集体资产股份占有、参与管理决策、享有收益分配的有效凭证，保障农民对集体资产股份实际占有权。同时，将集体资产股份的登记、变更、交易以及成员名册纳入农村集体资产信息化管理平台归档管理。为促进资产收益分配规范发展，梁平明确了收益分配的范围、顺序和比例，对收益分配中集体公积金、公益金的提取比例、用途等作出原则性规定，指导各村按此原则开展收益分配相关活动，把农民对集体资产股份落实到位。先期开展试点的梁山街道东明村、竹山镇安丰社区，给全部成员户颁发了股权证，2015 年两村分别实现年度分红每股370 元和20 元，2016 年分别为100 元和40 元。

（三）规范开展集体资产股份退出和转让工作

为避免城镇化进程中人口变动造成的股份实际持有人为非本村村民的情况，梁平探索建立了股份自愿有偿退出和转让机制。

关于股份的有偿退出。对那些有稳定的职业或收入来源，同时在本集体经济组织以外有固定住所的成员，经自愿申请，其所持股权可以退还给本集体经济组织，并获得合理补偿。对于全户消亡且无继承人的股权，无需满足上述条件，即可由集体经济组织依法收回。股权赎回的价格由集体经济组织成员代表大会民主讨论决定，赎回的资金由集体经济组织在提取的公积金中解决。为确保退出后集体总股金不变，在股权退出后，只相应减少集体经济组织总股份数量，退出的股金应按股份摊给全体现有成员，增加股份价值。

关于股份的转让。对那些持有合法、明晰股份的成员，经其所属家庭户其他具有完全民事行为能力的成员书面同意，在符合章程规定前提下，可自愿申请转让其所持有的股份，但受让方须为本集体经济组织成员，且所持股份不得超过本集体经济组织总股份的5%。此外，股份的转让还须履行严格的程序：转让双方向所属集体经济组织提出申请，农村集体经济组织批准并签字盖章，乡镇人民政府审核，审核通过后由集体经济组织张榜公示，双方签署股权转让协议。通过条件设定和程序性规定，梁平有效落实了股份的有偿退出和转让，并持续深化。

（四）积极探索集体资产股份继承和担保权能

在股份继承方面，梁平重点设置了继承的程序，对继承人是否为本集体经济组织成员并未作过多限制。法律上符合条件的继承人凭合法的遗产继承手续即可向所在集体经济组织提出书面申请，并继承依据和份额等资料。集体经济组织进行审查后报乡镇人民政府审核，乡镇人民政府对申请人提交的所有资料信息开展调查核实，准确无误后批准，由所在农村集体经济组织张榜公示。在开展的股权改革试点中，已有6 户涉及7 名成员去世，依程序办理了股份继承。

在股份担保方面，为充分释放成员持有股份的财产价值，梁平金融服务中心会同区农委、财政、人行、银监办及相关金融担保机构，探索农民以其所持有的集体资产股份向金融机构申请质押贷款的具体办法、防范和化解面临金融风险的具体措施。屏锦镇万年村村民谢红银以其持有股份和流转土地经营权作为反担保抵押物，由村融资担保基金担保，在农商行获得贷款20 万元。

三、待解问题：未触及实质、未明确属性、未释放红利

作为全国农村改革试验区，梁平利用改革先行成果，在探索股份流转方面迈出了重要一步。但是，从中央的政策定位看，这些股权改革的探索仍然不够，特别是在集体产权制度改革阶段性任务已完成的背景下，如何平衡集体资产股份的财产属性与保障属性之间关系、如何处理好成员变动与集体资产不可分割之间的关系，均成为待解决的突出问题。

（一）未触及改革实质使得改革成效较难充分彰显

2023 年中央一号文件明确要求，赋予农民更加充分的财产权益。从梁平实践看，涉及农民集体资产股份改革的六项权能尽管均有涉及，但未能触及改革的实质，较难与实践变化形成有效关联。比如，在股份继承方面，梁平虽然规定了详细程序，从合法继承人提出申请，到由集体经济组织批准，再到乡镇人民政府审核，每一项程序都有明确的规定，为符合法定条件的继承人提供了详细的操作流程。但从改革的目标和要求来看，关于股份继承人如何选择以及继承股份之后的权利是否发生变化，这些特殊性实际问题似乎更需要探索。遗憾的是，地方由于缺乏立足实践、回应关切的深入设计，导致这些现实中存在的突出难题未在改革试点中提及，其实质是未回归改革的本源、未触及改革的要义，这些都使得改革的成效大打折扣。

（二）未明确股份属性导致部分权能难以有效激活

集体资产股份有其特殊性，不同于一般意义上公司股东所持有的股份，其不仅承担着集体成员财产性收入的功能，同时也承担着保障集体成员生存发展的兜底功能。梁平在探索股份权能有效实现过程中，未能平衡好集体资产股份财产属性与保障属性之间的关系，存在“求稳心理”，严格限制股份受让对象，使得股份的财产性价值较难彰显。比如，在股份转让方面，梁平将股份受让对象严格限定为本集体经济组织成员，从而保障集体资产股份的流转不超出集体范围。这样做，虽然坚守了集体所有制底线，但“一刀切”、无差别地将非本集体经济组织成员排除在受让范围之外，不利于村集体经济组织“招贤引才”，也不利于激活集体资产股份财产属性，容易打破集体资产股份财产价值与价值属性的平衡。

（三）未释放改革红利导致群众参与感获得感不强

改革红利是否充分释放取决于集体资产股份收益权有没有真正落实到位。梁平严格按照中央政策要求，明确村级集体经济组织经营取得的收益，按照法律法规及集体经济组织章程规定计提公积金、公益金后，集体经济组织成员按股分红，原则上每年分配一次。然而，从收益权的落实情况看，梁平并未做到每年分红一次，即便分红，也是从本就不多的经营收益中先提取公积金、公益金后再行开展，数额也微乎其微。据了解，未能一年一分红的原因在于：受制于资源禀赋，梁平集体资产经营性收益总量本就不多，村集体希望通过多提取公积金、公益金用于扩大再生产，等集体经济壮大后再行分红。实践中这种做法虽然合乎情理，但长此以往会虚化成员对集体资产股份的收益权能，既不利于改革意义的彰显与其成果的巩固，也不利于维系成员与集体经济发展之间的紧密关系。

四、政策优化：深化权能、明晰属性、强化管理

改革试点地区应充分运用好其所享有的政策便利条件，通过先行先试，探寻解决疑难复杂问题的方案。在集体资产股份改革探索中，要明确改革的底线、目标和方向，既要认识到集体资产股份的双重属性及其优先序，也要将保障农民权益内含于股份管理，以此彰显出改革的成效、价值和意义。

（一）应聚焦问题，深化集体资产股份权能改革

不仅是梁平，其他改革试点地区在探索股份权能过程中，也存在“广度有余、深度不够”的问题。改革试点地区应立足本地复杂多变的情况，充分发挥先行先试的制度优势，为国家层面制定相关制度提供实践支撑。如在股权继承探索中，除了严格的程序性规定外，还可对继承人做一些实质性的限定，除需要满足《民法典》要求的一般性条件外，还应结合农村实际，对继承人不是本集体经济组织成员，以及继承人虽非本集体经济组织成员但一直在本村生产生活，或者该继承人虽然户籍在村但并非本集体经济组织成员等情况进行“灵活且有温度”的条件设置，既要保障集体资产股份合法有效地继承，也要降低发生集体资产流失风险，使股份的流转不超出农村范围。

（二）应坚持底线思维，明晰集体资产股份属性

集体资产的形成和积累有其特定的历史背景与政策考量，这决定了其所折股份对于集体成员而言，应体现出财产和保障双重属性。在股份权能改革试点中，应将集体资产股份的保障属性置于基础性地位，充分发挥其对于成员兜底的生存保障功能。在此基础上，可按照市场化方向，充分释放集体资产股份的财产价值，提高成员的财产性收入。如梁平在“股权退出”改革中明确了两个前置条件：一是有稳定的职业或收入来源，二是在本集体经济组织外有固定住所。同时满足两个条件即表明该成员已获得了充分稳定的生存保障。此时，集体资产股份对该成员的保障价值应有所弱化，可鼓励该成员通过流转或者退出等方式实现股份的财产价值，将该股份流转给本集体需要获取保障的其他成员，以此再次实现集体资产股份财产和保障双重属性的兼顾。

（三）应立足成员权益，强化集体资产股份管理

集体资产股份管理的有效与否直接关系到农民的六项股份权利是否真正落到实处。如股权证作为集体资产股份管理的重要依据，上面记载着农民享有的集体资产股份以及相关流转信息，对于保障农民股份权意义重大。但如果股权证的管理程序规定得详尽，而证书上记载的权利内容却无法得到有效落实，就会使得改革目标与保障农民权益相互脱节，改革的成效也会因此大打折扣。为此，建议进一步强化股份管理，针对不同的股份权利设置与之相对应的实现机制，更要以实现农民利益为最终目标，将股份管理与保障农民的利益有机结合，推动股份管理规范有序。